III 2017 146
Entscheid vom 24. November 2017
Besetzung
Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin Monica Huber-Landolt, Richterin
lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber
Parteien
1. A.________,
2. B.________
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Brändli,
Breitenstrasse 16, 8852 Altendorf,
gegen
Amt für Landwirtschaft, Hirschistrasse 15, Postfach 5182, 6431 Schwyz,
Vorinstanz,
Gegenstand
Land- und Forstwirtschaftsrecht (Abparzellierung Wohnhaus und
Entlassung aus Geltungsbereich des BGBB mit Nebenbestimmungen)
Sachverhalt:
A. Der Erbengemeinschaft der C.________ gehören ihre beiden Söhne B.________ und A.________ an. Die Erbengemeinschaft besitzt die Grundstücke KTN I.________ Altendorf, KTN J.________ Altendorf und KTN K.________ Altendorf im Gesamteigentum.
B. Mit Eingabe vom 11. April 2016 ersuchte A.________ um die baurechtliche Bewilligung für eine Zweckänderung von landwirtschaftlicher Nutzung zu nichtlandwirtschaftlicher Wohnnutzung für das Einfamilienhaus auf dem Grundstück KTN J.________ an der D.________strasse X (Abl L.________). Innerhalb der bis am 12. Mai 2016 laufenden Frist wurden keine Einsprachen eingereicht.
C. Das Amt für Raumentwicklung (nachfolgend: ARE) hat am 19. Mai 2016 mit Gesamtentscheid B2016-0503, unter Vorbehalt der Baubewilligung der Gemeinde Altendorf, der Zweckänderung von landwirtschaftlicher in nichtlandwirtschaftliche Wohnnutzung des Wohnhauses nach Art. 24d des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) vom 22. Juni 1979 unter Auflagen und Nebenbestimmungen zugestimmt. Am 27. Juni 2016 erteilte der Gemeinderat Altendorf (Protokollauszug der Sitzung vom 27.6.2016) die baurechtliche Bewilligung für die Zweckänderung unter Auflagen und Nebenbestimmungen.
D. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2016 ersuchte Rechtsanwalt Dr. Roger Brändli im Auftrag der Erbengemeinschaft um Auskunft betreffend die Möglichkeit der Bewilligung zur Abparzellierung und Entlassung des Wohnhauses aus dem Geltungsbereich des bäuerlichen Bodenrechts mit einer Fläche von 1'500 m2 ab dem Grundstück KTN J.________ Altendorf. Das Gesuch wurde damit begründet, dass die Erblasserin in ihrem Testament bestimmt habe, dass ab dem Grundstück KTN J.________ Altendorf das Wohnhaus mit einer Fläche von maximal 1'500 m2 abgetrennt und an Sohn A.________ übertragen werden solle.
E. Mit Schreiben vom 9. November 2016 beantwortete das Amt für Landwirtschaft (nachfolgend: AfL) die Anfrage dahingehend, dass die Bewilligung zur Abparzellierung und Entlassung des Wohnhauses mit einer Fläche von 1'500 m2 nicht in Aussicht gestellt werden könne. Die abzutrennende Fläche sei auf ein Maximum von 1'000 m2 zu reduzieren. Bereits im Gesamtentscheid ARE vom 19. Mai 2016 sei festgehalten, dass die abzutrennende Fläche auf das absolut notwendige Mass zu reduzieren sei. In der Folge machten die Gesuchsteller geltend, dass auf der Westseite des Wohnhauses die minimalen Grenzabstände mit dem vom AfL vorgeschlagenen Maximum nicht eingehalten werden können. Das AfL erklärte am 16. Dezember 2016 deshalb sein Einverständnis zum neuen Vorschlag vom 12. Dezember 2016, eine Fläche von 1'094 m2 abzutrennen und aus dem Geltungsbereich des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) vom 4. Oktober 1991 zu entlassen.
F. Am 17. Januar 2017 reichte Rechtsanwalt Dr. Roger Brändli einen angepassten Mutationsplan ein, welcher die Abparzellierung einer Fläche von ca. 1'100 m2 vorsah. Dieses Schreiben war ebenso von B.________ mitunterzeichnet, welcher damit neben A.________ als zweites Mitglied der Erbengemeinschaft als Eigentümerin der Parzelle KTN J.________ Altendorf sein Einverständnis mit der Abparzellierung und Entlassung des Wohnhauses bekundete.
G. Mit Schreiben vom 21. Februar 2017 verlangte das AfL einen verbindlichen Mutationsplan, auf welchem die abzutrennende Fläche auf 1'094m2 begrenzt ist; ein Mutationsvorschlag von ca. 1'100m2 sei zu ungewiss. Zusätzlich wurden die Gesuchsteller im Sinne des rechtlichen Gehörs darauf hingewiesen, dass im Falle einer erneuten landwirtschaftlichen Nutzung des Wohnhauses die Anforderungen betreffend die Abparzellierung und Entlassung nicht mehr erfüllt wären. Den Gesuchstellern wurde mitgeteilt, dass die in Aussicht gestellte Bewilligung zur Abparzellierung und Entlassung deshalb mit entsprechenden Nebenbestimmungen und Auflagen ergänzt werde, welche gegebenenfalls zum Widerruf der Bewilligung führen würden.
H. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer reichte am 27. Februar 2017 den verbindlichen Mutationsplan ein. Gleichzeitig nahm er Stellung zu den angekündigten, seines Erachtens unrechtmässigen Nebenbestimmungen und er ersuchte um die Bewilligung ohne die entsprechenden Auflagen. Mit Schreiben vom 19. Juni 2017 hielt das AfL an den Nebenbestimmungen fest und präzisierte diese. Am 23. Juni 2017 teilten die Gesuchsteller dem AfL mit, am Gesuch festzuhalten, die Nebenbestimmungen aber nach wie vor für rechtswidrig zu halten.
I. Mit Verfügung BGBB: 2016-175 vom 18. Juli 2017 verfügte das AfL:
1. Im Sinne der Erwägungen wird der Abparzellierung des Wohnhauses (Assek. Nr. E.________) mit einer Fläche von maximal 1'094 m2 ab KTN J.________ Altendorf (gemäss dem Mutationsvorschlag Nr. 3476 vom 24. Februar 2017) zugestimmt. Das abparzellierte Grundstück wird aus dem Geltungsbereich des BGBB entlassen.
2. Das Restgrundstück KTN J.________ Altendorf mit einer Fläche von 8'010 m2 bleibt dem Geltungsbereich des BGBB unterstellt.
3. Nach erfolgter Abparzellierung und Entlassung ist zum landwirtschaftlichen Restgrundstück KTN J.________ Altendorf im Grundbuch folgende Anmerkung hinzuzufügen: "Öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung: Baubeschränkung für Wohnbauten."
4. Die Veräusserung des landwirtschaftlichen Restgrundstücks, bzw. der übrigen landwirtschaftlichen Grundstücke im gleichen Eigentum oder von Teilen dieser Grundstücke an den Erwerber des abparzellierten Grundstücks führt zum Widerruf der Bewilligung zur Abparzellierung und Entlassung, sofern der Erwerber für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Grundstücke auf das abgetrennte und entlassene Gebäude angewiesen ist.
5. Die Verpachtung des landwirtschaftlichen Restgrundstücks, bzw. der übrigen landwirtschaftlichen Grundstücke im gleichen Eigentum oder von Teilen dieser Grundstücke sowie deren Überlassung zu Gebrauchsleihe an den Erwerber des abparzellierten Grundstücks führt zum Widerruf der Bewilligung zur Abparzellierung und Entlassung, sofern der Erwerber für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Grundstücke auf das abgetrennte und entlassene Gebäude angewiesen ist.
6. Die Einräumung von Kaufrechten oder Vorkaufsrechten für das landwirtschaftliche Restgrundstück, bzw. für die übrigen landwirtschaftlichen Grundstücke im gleichen Eigentum oder für Teile dieser Grundstücke an den Erwerber des abparzellierten Grundstücks ist zu unterlassen, sofern der Erwerber für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Grundstücke auf das abgetrennte und entlassene Gebäude angewiesen ist.
7. Sofern das abgetrennte und aus dem Geltungsbereich des BGBB entlassene Grundstück veräussert wird, ist eine Kopie des Kaufvertrags dem Amt für Landwirtschaft innert 10 Tagen nach dessen Beurkundung unaufgefordert zuzustellen.
3.8 - 3.10 (Verfahrenskosten, Rechtsmittelbelehrung und Zustellung)
J. Gegen die Verfügung BGBB: 2016-175 des AfL vom 18. Juli 2017 lässt A.________ am 8. August 2017 beim Verwaltungsgericht fristgerecht Beschwerde erheben mit folgenden Rechtsbegehren:
1. Die Dispositivziff. 3.4, 3.5, 3.6 und 3.7 der Verfügung des Amts für Landwirtschaft vom 18. Juli 2017 seien aufzuheben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. 8% Mehrwertsteuer) zu Lasten der Vorinstanz.
Am 11. August 2017 reicht der Rechtsvertreter eine inhaltlich identische Beschwerde ein, jedoch neu mit den beiden Beschwerdeführern A.________ und B.________.
K. Mit Vernehmlassung vom 30. August 2017 beantragt das AfL die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführer.
L. Mit Stellungnahme vom 23. Oktober 2017 halten die Beschwerdeführer an den gestellten Anträgen fest.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Vorinstanz hat dem Gesuch der Beschwerdeführer um Abparzellierung des Wohnhauses (Assek. Nr. E.________) mit einer Fläche von maximal 1'094 m2 ab KTN J.________ Altendorf (gemäss dem Mutationsvorschlag Nr. 3476 vom 24. Februar 2017) zugestimmt und das abparzellierte Grundstück mit Auflagen und Nebenbestimmungen aus dem Geltungsbereich des BGBB entlassen (angefocht. Verfügung Dispositivziff. 3.1 ff.).
Die eigentliche Ausnahmebewilligung nach Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB wird seitens Beschwerdeführer nicht angefochten; ebenso wenig Dispositivziff. 3.2 (weitergeltende Unterstellung des Restgrundstückes), Dispositivziff. 3.3 (Grundbuchanmerkung) und die Kostenauflage (Dispositivziff. 3.8). Die Beschwerdeführer beschweren sich jedoch gegen die in Dispositivziff. 3.4 bis 3.7 auferlegten Nebenbestimmungen. Strittig und zu prüfen ist somit einzig die Rechtmässigkeit der in Ziff. 3.4, 3.5, 3.6 und 3.7 der vorinstanzlichen Verfügung vom 18. Juli 2017 erlassenen Nebenbestimmungen.
2.1 Am 21. Februar 2017 teilte das AfL den Beschwerdeführern mit, nachdem die nichtlandwirtschaftliche Nutzung des Wohnhauses auf KTN J.________ mit Gesamtentscheid ARE bewilligt worden sei, könne die Bewilligung zur Abparzellierung und Entlassung in Aussicht gestellt werden. Wenn jedoch das abparzellierte und entlassene Grundstück später entgegen der aktuellen Einschätzung wieder einer landwirtschaftlichen Nutzung dienen sollte, seien die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt. Bei entsprechend veränderten Verhältnissen würde daher die Bewilligung widerrufen. Diese werde daher mit entsprechenden Bestimmungen und Auflagen ergänzt (Schreiben AfL vom 21.2.2017).
2.2 Mit Schreiben vom 27. Februar 2017 teilten die Beschwerdeführer dem AfL mit, die beabsichtigten Nebenbestimmungen seien unzulässig. Die raumplanerische Gesamtbewilligung für die nichtlandwirtschaftliche Nutzung des Wohnhauses sei vorbehaltlos erteilt worden; sie könne durch das AfL nicht nachträglich abgeändert werden. Das AfL sei schon gar nicht zuständig, eine raumplanerische Bewilligung umzugestalten. Zudem würde für die beabsichtigten Nebenbestimmungen die gesetzliche Grundlage ebenso fehlen wie das überwiegende öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit und sie seien weder erforderlich noch geeignet. Es handle sich um unzulässige Eigentumseingriffe.
2.3 Am 19. Juni 2017 präzisierte das AfL, dass bei geänderten Verhältnissen nicht die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung in Frage gestellt werde. Selbst wenn raumplanungsrechtlich die nichtlandwirtschaftliche Nutzung bewilligt sei, sei die landwirtschaftliche Nutzung nicht verboten. Die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung sei indes nur notwendige, aber nicht alleinige Voraussetzung für die bodenrechtliche Bewilligung. Der Gesetzgeber habe ein zweistufiges Verfahren installiert und die Behörden zur Kooperation verpflichtet. Auch wenn für ein Gebäude eine Bewilligung zur nichtlandwirtschaftlichen Nutzung vorliege, könne die Abparzellierung und Entlassung nur bewilligt werden, wenn die Gebäude tatsächlich nicht mehr landwirtschaftlich genutzt würden. Der in Aussicht gestellte Widerruf bei veränderten Verhältnissen betreffe daher nur die bodenrechtliche Ausnahmebewilligung. Die Zuständigkeit des AfL sei klarerweise gegeben. Wenn nun das abgetrennte Gebäude entgegen der Argumentation im raumplanungsrechtlichen Verfahren später wieder einer landwirtschaftlichen Nutzung dienen sollte, sei es sehr wohl Aufgabe der Bewilligungsbehörde, diese Entwicklung zu beobachten und nötigenfalls eine erteilte Bewilligung zu widerrufen. Nachdem das AfL mehrfach die Erfahrung habe machen müssen, dass mit geschickter Anwendung der rechtlichen Möglichkeiten das BGBB in sein Gegenteil verkehrt werden könne, sei es erforderlich, zur Vermeidung solcher Gesetzesumgehungen Nebenbestimmungen in die Bewilligung aufzunehmen. Dazu ermächtige Art. 64 Abs. 2 BGBB ausdrücklich.
2.4 In der Stellungnahme vom 23. Juni 2017 ans AfL halten die Beschwerdeführer an ihrer Darstellung fest, das AfL könne nicht in der bodenrechtlichen Ausnahmebewilligung weiterführende Nebenbestimmungen festlegen, nachdem es selber im Gesamtentscheid ARE mitgewirkt und daselbst nur eine einzige Auflage verlangt habe. Im BGBB-Verfahren könnten die Auflagen nicht ausgeweitet werden. Die Argumentation, der in Aussicht gestellte Widerruf betreffe nur die BGBB-Bewilligung, verletze sodann das Koordinationsgebot. Den Nebenbestimmungen fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, es handle sich um erhebliche Eingriffe ins Privatrecht und die Eigentumsgarantie, welche mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht vereinbar sei. Das gelte insbesondere auch für das Verbot von Kaufrechten und Vorkaufsrechten sowie die Meldepflicht mit Zustellung einer Kopie des Kaufvertrages, was auch mit dem Datenschutz nicht vereinbar sei.
2.5 Am 18. Juli 2017 verfügte das AfL die Ausnahmebewilligung nach Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB mit den angekündigten, von den Beschwerdeführern bestrittenen Nebenbestimmungen (vgl. Ingress Bst. I).
3.1 Die Beschwerdeführer rügen einerseits die Verletzung der Koordinationspflicht. Gemäss Art. 4a Verordnung über das bäuerliche Bodenrecht (VBB; SR 211.412.110) vom 4. Oktober 1993 seien die Bewilligungsbehörden verpflichtet, die beiden Verfahren nach RPG und BGBB zu koordinieren. Am 19. Mai 2016 sei der Gesamtentscheid ARE ergangen. Dabei habe auch das AfL mitgewirkt und seine Zustimmung gegeben sowie eine einzige Auflage formuliert, welche mit Dispositivziff. 3.3 auch in die vorliegende Verfügung übernommen worden sei. Im Weiteren sei das AfL als BGBB-Bewilligungsbehörde an die Beurteilung der Raumplanungsbehörde gebunden. Die Entlassung aus dem Geltungsbereich des BGBB sei von der BGBB-Bewilligungsbehörde ohne weiteres zu bewilligen, wenn eine raumplanerische Bewilligung vorliege, die eine nichtlandwirtschaftliche Nutzung erlaube. Dies bedeute insbesondere, dass keine Nebenbestimmungen verfügt werden dürfen. Es könne nicht angehen, dass nach Erlass der RPG-Bewilligung die Nebenbestimmungen im BGBB-Verfahren ausgeweitet und zusätzliche Bedingungen formuliert würden. Falls überhaupt zulässig, hätte das AfL diese in den Gesamtentscheid einbringen müssen. Schliesslich sei das AfL für den Erlass dieser Nebenbestimmungen auch gar nicht zuständig. Das AfL definiere damit Fälle, bei denen das nichtlandwirtschaftliche Wohnen nachträglich nicht mehr zulässig sein solle. Sie würden damit RPG-Belange und nicht bloss BGBB-Belange betreffen. Dazu liege aber klarerweise eine RPG-Bewilligung vor, welche nicht durch das AfL nachträglich geändert werden könne.
3.2 Das AfL verweist diesbezüglich auf die im Verwaltungsverfahren geführte Korrespondenz, wo bereits festgehalten worden sei, dass es sich bei den Nebenbestimmungen ausschliesslich um bodenrechtliche Auflagen handle und selbst ein Widerruf der Ausnahmebewilligung nach BGBB die RPB-Bewilligung nicht tangiere. Das AfL sei daher sehr wohl zu deren Erlass legitimiert und die entsprechenden Nebenbestimmungen seien rechtens (vgl. oben Erw. 2.1 und 2.3). Vor Verwaltungsgericht erläutert das AfL insbesondere die Hintergründe der verfügten Nebenbestimmungen, die es seit 2016 in alle entsprechenden Ausnahmebewilligungen einfüge:
Der landwirtschaftliche Boden sei in den letzten Jahrzehnten stark unter Druck geraten; die Durchsetzung der bodenrechtlichen Zielsetzungen werde massiv erschwert. Namentlich könnten die Bestimmungen zur Erwerbsbewilligung, zum Höchstpreis, zur Zerstückelung sowie zur Entlassung aus dem Geltungsbereich des BGBB durch entsprechendes Vorgehen zu Ergebnissen führen, die im klaren Widerspruch zu den Zielsetzungen des BGBB stünden.
Die Abparzellierung eines Wohnhauses mit Umgebung könne nur dann bewilligt werden, wenn vorgängig im RPG-Verfahren geltend gemacht werden könne, dass das Wohnhaus für die landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr benötigt werde. Nach erfolgter Abparzellierung und Entlassung könne ein solches Wohnhaus über der Höchstpreisgrenze gemäss BGBB zu normalen Marktpreisen verkauft werden. Mehrfach schon sei nach kurzer Zeit das landwirtschaftliche Restgrundstück, das dem BGBB unterstehe, vom gleichen Erwerber gekauft oder pachtweise zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung übernommen worden. Eigentumsmässig (oder als Bewirtschaftungseinheit) würden somit Wohnhaus und Restgrundstück wieder zusammengeführt, sodass das Wohnhaus wieder genau jene landwirtschaftliche Bestimmung bekomme, die früher schon bestanden habe. So entstünden privilegierte Wohnlagen mit grosszügigem Umschwung von viel mehr als 1000 m2, die nicht mehr dem Höchstpreis des Bodenrechts unterstünden. Stossend sei, dass zuerst (im RPG-Verfahren) gegenüber den Behörden versichert werde, dass das Wohnhaus nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werde. Mit dem gleichen Impetus werde jedoch gegenüber der Behörde später dargelegt, dass man Selbstbewirtschafter sei und das Restgrundstück bewirtschaften wolle, um eine Erwerbsbewilligung für das Restgrundstück zu erhalten. Wenn in einem solchen Fall kein Verweigerungsgrund nach Art. 63 BGBB vorliege, könne das AfL als Bewilligungsbehörde eine Erwerbsbewilligung nicht verweigern. Im Endergebnis entstehe wiederum ein Landwirtschaftsbetrieb, der vom abgetrennten und aus dem Geltungsbereich des BGBB entlassenen Wohnhaus aus bewirtschaftet werde. Aus der Sicht dieses Endergebnisses hätte in einem solchen Fall die Abparzellierung und Entlassung nicht bewilligt werden dürfen, da zu Unrecht die Bestimmungen des BGBB für Teile dieses Landwirtschaftsbetriebes ausgeschaltet würden.
Ein solches Verhalten verdiene keinen Rechtsschutz und müsse im Sinne und Geiste des BGBB unterbunden werden. Die in der Verfügung erlassenen Nebenstimmungen dienten einzig der Verhinderung von solchen Missbrauchsfällen. Nicht mehr und nicht weniger. Solange der Grundeigentümer in seiner Argumentation und in seinem Verhalten konsistent bleibe, habe er keinerlei Nachteile zu gewärtigen. Widerrufen würden einzig Fälle, in denen die Bestimmungen des BGBB gezielt umgangen werden sollen.
Eine nachträgliche Einflussnahme ohne diese Nebenbestimmungen sei gerade nicht mehr möglich, sei es doch für die Bewilligungsbehörde geradezu aussichtslos, Böswilligkeit oder Umgehungsabsichten zu beweisen. Der Bewilligungsbehörde wären in diesen Fällen die Hände gebunden.
3.3.1 Die Aufteilung eines landwirtschaftlichen Grundstückes in einen Teil innerhalb und einen Teil ausserhalb des Geltungsbereichs des BGBB setzt eine Ausnahmebewilligung vom Zerstückelungsverbot voraus (Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB). Die angestrebte Nichtunterstellung der abparzellierten Teilfläche unter das BGBB wirft die Frage nach dessen künftiger Nutzung auf.
Das bäuerliche Bodenrecht regelt jedoch die Frage der Nutzung des bäuerlichen Bodens nicht, sondern bloss jene des Erwerbs, der Verpfändung und der Teilung landwirtschaftlicher Grundstücke beziehungsweise landwirtschaftlicher Gewerbe (Art. 1 Abs. 2 BGBB). Ob die nichtlandwirtschaftliche Nutzung rechtmässig erfolgt beziehungsweise erfolgen wird, stellt hingegen eine Frage des Raumplanungsrechts dar (BGE 125 III 175 Erw. 2 und 2c). Die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB weist damit nicht nur einen bodenrechtlichen, sondern auch einen raumplanerischen Aspekt auf und begründet ein Bedürfnis nach deren verfahrensrechtlicher Koordination (BGE 125 III 175 Erw. 2c S. 180).
3.3.2 Art. 4a VBB und die analoge Bestimmung von Art. 49 RPV sehen eine solche Verfahrenskoordination bei der Bewilligung von Ausnahmen vom Realteilungs- und Zerstückelungsverbot ausdrücklich vor, wenn auf dem betroffenen Grundstück eine Baute oder Anlage besteht und sich diese ausserhalb der Bauzone im Sinne des RPG befindet. In diesen Fällen kann eine Ausnahmebewilligung vom Zerstückelungsverbot erst erteilt werden, wenn eine rechtskräftige raumplanungsrechtliche Verfügung der zuständigen kantonalen Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) vorliegt, in der die Rechtmässigkeit der künftigen Nutzung der betreffenden Baute oder Anlage festgestellt wird (Art. 4a Abs. 2 VBB; Urteil BGer 2C_747/2013 vom 8.9.2014 Erw. 4.2.1). Mithin hat die Verfahrenskoordination dem definitiven Entscheid über die Zerstückelung voranzugehen (Urteil BGer 5A.22/2003 vom 11.3.2004 Erw. 5.2). Das Erfordernis eines rechtskräftigen raumplanerischen Entscheides vor Erlass des Entscheides über die Nichtunterstellung führt im Ergebnis zu einem zweistufigen Verfahren: In einem ersten Schritt ist eine raumplanerische Verfügung zu erlassen. Erst nach Eintritt der formellen Rechtskraft dieser Verfügung ist über die Nichtunterstellung bzw. Ausnahme vom Realteilungs- oder Zerstückelungsverbot zu entscheiden. Die Entlassung aus dem Geltungsbereich des BGBB ist dabei von der BGBB-Bewilli-gungsbehörde ohne weiteres zu bewilligen, wenn eine raumplanerische Regelung vorliegt, die eine nichtlandwirtschaftliche Nutzung erlaubt (BGE 125 III 175 Erw. 2c; Urteil BGer 5A.2/2007 vom 15.6.2005 Erw. 3.4). Sind die raumplanungs- und die bodenrechtlichen Voraussetzungen zur nichtlandwirtschaftlichen Verwendung eines vormals landwirtschaftlichen Gebäudes erfüllt, besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Ausnahmebewilligung nach Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB (Urteil BGer 5A.25/2000 vom 9.11.2000 Erw. 2c; BGE 125 III 175 Erw. 2c).
Beachtlich für die Verfahrenskoordination ist, dass hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzung von Grundstücken sowohl das RPG als auch das BGBB eine entsprechende Eignung verlangen und der Begriff der Eignung von Land für die landwirtschaftliche Nutzung in beiden Erlassen gleich verwendet wird und hier wie dort gleich verstanden werden soll (BGE 125 III 175 Erw. 2b m.w.H.). Eine Bewilligung setzt raumplanerisch wie bodenrechtlich voraus, dass über das Schicksal sowohl der abzutrennenden als auch der verbleibenden Grundstücke bzw. Grundstückteile Klarheit besteht. Dabei kann nicht einfach der aktuelle Zustand massgebend sein. Die Landwirtschaft entwickelt sich, und heute nicht mehr genutzte landwirtschaftliche Wohn- und Ökonomiegebäude können inskünftig für die Landwirtschaft wieder benötigt werden. Beim Entscheid muss daher diesen künftigen Bedürfnissen Rechnung getragen werden.
Für die Beurteilung der Eignung zur landwirtschaftlichen Nutzung resp. der Notwendigkeit landwirtschaftlicher Bauten und Anlagen, insbesondere Wohnraum, sind in erster Linie objektive Kriterien massgebend, wobei auch auf das subjektive Kriterium unter den kumulativen Voraussetzungen der Langjährigkeit der tatsächlichen Nutzung, eines auch in Zukunft nicht bestehenden Bedarfs für die landwirtschaftliche Nutzung und der Rechtmässigkeit der Erstellung der auf dem Grundstück errichteten Bauten und Anlagen abgestellt werden kann (Urteil BGer 2C_747/2013 vom 8.9.2014 Erw. 4.2; BGE 139 III 327 Erw. 3). Nicht mehr landwirtschaftlich genutzte Gebäude sind aus dem Geltungsbereich des BGBB zu entlassen, wenn sie aufgrund einer an den raumplanungsrechtlichen Vorgaben orientierten, zukunftsgerichteten Beurteilung als für eine rentable und existenzsichernde landwirtschaftliche Nutzung entbehrlich erscheinen. Dies ist aufgrund einer längerfristigen Prognose und eines geeigneten Betriebskonzeptes zu prüfen (Herrenschwand/Bandli, BGBB-Kommentar, 2.A., N7 zu Art. 60). Eine Bindung an die landwirtschaftliche Bestimmung ist dann zu bejahen, wenn sich die "Unentbehrlichkeit" eines vormals landwirtschaftlich genutzten Gebäudes und die "Wirtschaftlichkeit" des Gewerbes, dem es dienen könnte, mit erheblicher Wahrscheinlichkeit und hinreichender Bestimmtheit abzeichnen (Urteil BGer 5A.25/2000 vom 9.11.2000 Erw. 2c).
3.3.3 Ergeht eine Ausnahmebewilligung nach BGBB, ohne dass dem ein raumplanungsrechtlicher Entscheid vorausgegangen wäre, so erweist sich die Ausnahmebewilligung als bundesrechtswidrig (Urteil BGer 2C_747/2013 vom 8.9.2014 Erw. 4.3).
3.3.4 Für die Ausnahmen vom Prinzip der Selbstbewirtschaftung sieht Art. 64 Abs. 2 BGBB ausdrücklich vor, dass die Bewilligung mit Auflagen erteilt werden kann. Dies bedeutet indes nicht, dass die weiteren Bewilligungen nach BGBB keine Nebenbestimmungen aufweisen dürfen. Nebenbestimmungen wie Auflagen oder Bedingungen bedürfen nicht zwingend einer im Gesetz ausdrücklich wiedergegebenen Grundlage; ihre Zulässigkeit kann sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck und dem damit zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben. Daraus folgt, dass auch Bewilligungen des bäuerlichen Bodenrechts, die sich nicht ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 1 BGBB stützen, unter bestimmten Voraussetzungen (Sachbezogenheit, Verhältnismässigkeit) mit Auflagen − und auch mit Bedingungen − versehen werden können (Urteile BGer 2C_212/2013 vom 18.3.2014 Erw. 3.1.3; 2C_855/2008 vom 11.12.2009 Erw. 4).
3.4.1 Für die Abparzellierung und Entlassung aus dem Geltungsbereich des BGBB von Gebäuden und Anlagen besteht nach Bundesrecht somit eine Koordinationspflicht. Die bodenrechtliche Verfügung setzt einen Raumplanungsentscheid voraus; es handelt sich um ein zweistufiges Verfahren. Anderseits bedeutet dies jedoch auch, dass es weiterhin zwei Verfahren sind und zwei letztlich unabhängige Verfügungen zu erlassen sind. Auch wenn die bodenrechtliche Bewilligung bei Vorliegen der raumplanungsrechtlichen Bewilligung "ohne weiteres" zu erteilen ist, schliesst dies nicht aus, dass mit der BGBB-Bewilligung Nebenbestimmungen erlassen werden und diese noch nicht Gegenstand der raumplanungsrechtlichen Verfügung waren. Denn so sehr beide Verfahren raumplanerische Aspekte aufweisen, so sehr handelt es sich auch um eigenständige gesetzliche Grundlagen mit je ihrem Geltungsbereich. Letztlich regelt das bäuerliche Bodenrecht die Frage des Erwerbs, der Verpfändung und der Teilung landwirtschaftlicher Grundstücke beziehungsweise Gewerbe und nicht jene der Nutzung des bäuerlichen Bodens. Diese ist Gegenstand des RPG.
3.4.2 Aus der Koordinationspflicht sowie Zweistufigkeit des Verfahrens folgt aber auch, dass die bodenrechtliche Verfügung an den raumplanungsrechtlichen Entscheid gebunden ist, was die Nutzung des bäuerlichen Bodens anbelangt und eigenständig nur noch Punkte geregelt werden können, welche den Geltungsbereich des BGBB betreffen. Dies gilt in gleicher Weise auch für die Nebenbestimmungen. Denn die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen ergibt sich aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck und dem damit zusammenhängenden öffentlichen Interesse. Auch wenn bei der Frage der Abparzellierung und Entlassung aus dem Geltungsbereich des BGBB raumplanerische Aspekte zu berücksichtigen sind, so ergibt sich aus der Koordinationspflicht doch, dass die raumplanungsrechtlichen Fragen im hierfür zuständigen raumplanungsrechtlichen Verfahren zu entscheiden und zu regeln sind, mithin kein Raum für raumplanungsrechtliche Nebenbestimmungen in der bodenrechtlichen Verfügung besteht. Dies ergibt sich durchaus auch aus der bundesrechtlichen Vorgabe, dass der bodenrechtlichen Verfügung der raumplanungsrechtliche Entscheid vorzugehen hat resp. die raumplanerischen Fragen entschieden sein müssen, bevor über die bodenrechtliche Frage verfügt wird. Damit aber besteht gar kein Raum mehr für raumplanungsrechtliche Regelungen in der bodenrechtlichen Bewilligung, sondern nur noch ausschliesslich den Geltungsbereich des BGBB betreffende Regelungen.
3.4.3 Beim raumplanungsrechtlichen Entscheid ist in erster Linie aufgrund einer längerfristigen Prognose und eines geeigneten Betriebskonzepts zu prüfen, ob ein Gebäude für die Bewirtschaftung unentbehrlich ist und ob die landwirtschaftliche Nutzung wirtschaftlich rentabel und − bei einem Gewerbe − existenzsichernd geführt werden kann (Urteil BGer 5A.25/2000 vom 9.11.2000 Erw. 2c). Wird die raumplanungsrechtliche Bewilligung erteilt, bedeutet dies, dass bei prognostischer Betrachtung das Restgrundstück auch ohne landwirtschaftliche Nutzung des entlassenen Gebäudes (inkl. Umschwung) rentabel und existenzsichernd landwirtschaftlich genutzt werden kann. Andernfalls kann die Bewilligung nicht erteilt werden.
3.4.4 Vorliegend ersuchte der Beschwerdeführer Ziff. 1 um die baurechtliche Bewilligung für eine Zweckänderung von landwirtschaftlicher Nutzung zu nichtlandwirtschaftlicher Wohnnutzung für das Einfamilienhaus auf dem Grundstück KTN J.________ an der D.________strasse X (Abl L.________), was eine kantonale Baubewilligung benötigte (§ 46 Vollzugsverordnung zum Planungs- und Baugesetz [VVPBG; SRSZ 400.111] vom 2.12.1997). Die Bewilligung setzt die Erfüllung der bundesrechtlichen Vorgaben voraus (§ 74 Planungs- und Baugesetz [PBG, SRSZ 400.100] vom 14.5.1987). Der entsprechende Gesamtentscheid erging durch das ARE, das neben der eigenen Prüfung eine Stellungnahme des AfL einholte (§ 43 Abs. 1 VVPBG). Beide kamen sie zum Schluss, dass die raumplanungsrechtlichen Vorgaben nach Art. 24d Abs. 3 RPG erfüllt sind, mithin, dass bei prognostischer Betrachtung das Wohnhaus auf KTN J.________ Altendorf für die landwirtschaftliche Nutzung des Restgrundstückes (wie auch der weiteren Grundstücke derselben Eigentümerschaft) entbehrlich ist. Dieser raumplanungsrechtliche Gesamtentscheid ist einerseits Voraussetzung für die bodenrechtliche Ausnahmebewilligung und anderseits ebenso bindend.
3.4.5 Die bodenrechtliche Verfügung des AfL enthält verschiedene Nebenbestimmungen. Soweit im Grundbuch die Anmerkung "öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung: Baubeschränkung für Wohnbauten" verlangt wird, so enthielt bereits der Gesamtentscheid ARE vom 19. Mai 2016 die entsprechende Auflage. Sie ist auch seitens der Beschwerdeführer nicht bestritten.
Darüber hinaus sieht die bodenrechtliche Verfügung für verschiedene Tatbestände, die alle dazu führen, dass der Bewohner des entlassenen Wohnhauses Eigentümer/Pächter des Restgrundstückes wird (nach Darstellung des AfL somit eine wirtschaftliche Wiedervereinigung stattfindet), den Widerruf der Abparzellierung und Entlassung aus dem Geltungsbereich des BGBB vor, "sofern der Erwerber für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Grundstücke auf das abgetrennte und entlassende Grundstück resp. Gebäude angewiesen ist" (vgl. angefochtene Verfügung Dispositivziff. 3.4 - 3.6). Die weitere Nebenbestimmung (Dispositivziff. 3.7) dient lediglich der Sicherung dieser Nebenbestimmungen; mithin kommt ihr keine eigenständige Bedeutung zu.
Die Frage der Entbehrlichkeit eines Gebäudes oder einer Anlage für die landwirtschaftliche Nutzung stellt sich indes bereits im raumplanungsrechtlichen Verfahren und wird dort abschliessend beantwortet. Die raumplanungsrechtliche Bewilligung wird nur erteilt, wenn die abzuparzellierende Liegenschaft für die Landwirtschaft definitiv nicht mehr benötigt wird (Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 24d N8). Wenn das AfL festhält (vgl. Erw. 2.3), auch wenn für ein Gebäude eine Bewilligung zur nichtlandwirtschaftlichen Nutzung vorliege, könne die Abparzellierung und Entlassung nur bewilligt werden, wenn die Gebäude tatsächlich nicht mehr landwirtschaftlich genutzt würden, so verkennt es, dass genau dies Gegenstand der im raumplanungsrechtlichen Verfahren zu koordinierenden Kernfrage war und diese Frage mit dem Gesamtentscheid beantwortet ist. Für diese raumplanungsrechtliche Bodennutzungsfrage betreffende Nebenbestimmungen, welche nicht bereits durch die Raumplanungsbehörde erlassen wurden, besteht in der bodenrechtlichen Bewilligung kein Raum. Damit aber erweist sich die Beschwerde vom 8. resp. 11. August 2017 als begründet, soweit die Beschwerdeführer die Unrechtmässigkeit der Nebenbestimmungen Dispositivziff. 3.4 bis 3.7 der Verfügung vom 18. Juli 2017 rügen.
3.5 Die Nebenbestimmungen erweisen sich indes selbst dann als rechtswidrig, wenn sie − wie vom AfL dargelegt − als ausschliesslich bodenrechtliche Nebenbestimmungen zu betrachten wären.
3.5.1 Die von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über die Zulässigkeit des Widerrufs von Verwaltungsverfügungen kommen an sich dann nicht zur Anwendung, wenn die Widerrufsvoraussetzungen spezialgesetzlich geregelt sind (Stalder, Kommentar BGBB, 2.A., Art. 71 N 2; Häflin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., N 1226, 1234). Dies ist im BGBB der Fall: Bewilligungen können gemäss Art. 71 BGBB widerrufen werden, wenn der Erwerber sie durch falsche Angaben erschlichen hat (Abs. 1). Sind seit der Eintragung des Rechtsgeschäftes im Grundbuch mehr als zehn Jahre vergangen, so kann der Entscheid nicht mehr widerrufen werden (Abs. 2). Ein Widerruf des Entscheids setzt mithin voraus, dass der Erwerber über Umstände, die für die Bewilligungserteilung rechtserheblich sind, falsche Angaben gemacht hat. Diese falschen Angaben müssen für die Bewilligungserteilung kausal gewesen sein, d.h. die Bewilligung hätte bei Kenntnis der Bewilligungsbehörde des objektiv richti-gen Sachverhalts verweigert werden müssen (Urteil BGer 5A.19/2003 vom 17.10.2003 Erw. 5 mit Verweis auf Stalder, Kommentar BGBB, Art. 71 N 3). Schliesslich muss der Erwerber um die Unrichtigkeit der Angaben wissen (oder hätte er bei gehöriger Sorgfalt zumindest wissen müssen) und sie dennoch machen in der Absicht, zu einer ihm ansonsten verwehrten Bewilligung zu gelangen (Stalder, a.a.O., Art. 71 N 4). Gemäss Bundesgericht wollte der Gesetzgeber bewusst strenge Voraussetzungen für einen Widerruf festlegen; es sollte eine grösstmögliche Sicherheit in Bezug auf die − mit den Bewilligungen in Zu-sammenhang stehenden − privatrechtlichen Verträge bestehen (Urteil BGer 2C_39/2013 vom 10.1.2014 Erw. 6.4.2). Dem entspricht ebenso, dass aus Gründen der Rechtssicherheit die Korrekturmöglichkeit auf zehn Jahre seit der Eintragung des Rechtsgeschäfts im Grundbuch befristet wurde, was der Frist für die ordentliche Ersitzung eines Grundstücks bei ungerechtfertigtem Grundbucheintrag entspricht (Art. 661 ZGB; BBl 1988 III S. 1044).
3.5.2 Indem nun das AfL in der Bewilligungsverfügung im Sinne von Nebenbestimmungen Tatbestände formuliert, die unmittelbar zum Widerruf der Bewilligung führen und dabei weder die objektiven Voraussetzungen (falsche Angaben, die kausal für die Bewilligung waren) noch die subjektiven Voraussetzungen (Täuschungsabsicht) erfüllt sein müssen, und dieser Widerruf zudem zeitlich unbefristet möglich ist, verletzt es Bundesrecht, da es die vom Gesetzgeber bewusst streng formulierten Voraussetzungen für einen Widerruf von BGBB-Be-willigungen (Art. 71 BGBB) missachtet.
Insbesondere würden gemäss den verfügten Nebenbestimmungen auch sämtliche Tatbestände zum Widerruf der Bewilligung führen, die sich ohne Absicht und ohne Böswilligkeit allein daraus ergeben, dass sich der Sachverhalt abweichend von der prognostizierten Entbehrlichkeit des abzuparzellierenden Gebäudes für das Restgrundstück entwickelt. Die raumplanungsrechtliche Bewilligung erfolgt stets auf der Beurteilung einer längerfristigen Prognose über die Entbehrlichkeit (vgl. Erw. 3.3.2). So auch im vorliegenden Fall. Selbst wenn Prognosen nach bestem Wissen und Gewissen erstellt werden, bleibt es ein Blick in die unbekannte Zukunft und kann sich die Zukunft anders als prognostiziert entwickeln. Dies hat der Gesetzgeber bewusst akzeptiert. Erteilte Bewilligungen können daher nicht widerrufen werden, wenn ein entlassenes Grundstück später entgegen der prognostischen Beurteilung für die Landwirtschaft dennoch nicht unentbehrlich ist. Respektive kann diesfalls nur widerrufen werden, wenn die sich als falsch herausstellende ursprüngliche Prognose auf falschen Angaben und einer bewussten Täuschung des Gesuchstellers beruhte. In allen andern Fällen (sowie ohnehin nach Ablauf von 10 Jahren) ist eine abweichende Entwicklung des Sachverhalts zu akzeptieren (vgl. Stalder, BGBB-Kommentar, Art. 71 N 5). Dieser gesetzgeberische Wille kann insbesondere auch nicht umgangen werden, indem eine Bewilligung mit Nebenbestimmungen verfügt wird, die weitergehende Widerrufsgründe enthalten.
4.1 Damit erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen. Die Nebenbestimmungen der Verfügung vom 18. Juli 2017, Dispositivziffer 3.4, 3.5, 3.6 und 3.7 werden ersatzlos aufgehoben.
4.2 Diesem Ergebnis entsprechend werden die auf Fr. 1'000.-- festzusetzenden Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten, Barauslagen) der Vorinstanz auferlegt (§ 72 Abs. 2 VRP).
4.3 Die Vorinstanz hat den obsiegenden beanwalteten Beschwerdeführern eine Parteientschädigung zu entrichten (§ 74 VRP), welche nach Massgabe der im Gebührentarif für Rechtsanwälte (GebTRA; SRSZ 280.411) vom 27. Januar 1975 enthaltenen Kriterien (siehe § 2 GebTRA: Wichtigkeit der Streitsache, Schwierigkeit, Umfang und Art der Arbeitsleistung, notwendiger Zeitaufwand, und § 14 GebT: ordentlicher Rahmen von Fr. 300.-- bis Fr. 8'400.--) ermessensweise auf Fr. 2'000.-- festgelegt wird.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
1. In Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositivziffern 3.4, 3.5, 3.6 und 3.7 der Verfügung des Amtes für Landwirtschaft BGBB:2016-175 vom 18. Juli 2017 ersatzlos aufgehoben.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- gehen zu Lasten des Staates. Der von den Beschwerdeführern am 16. August 2017 einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- ist ihnen aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. Auf die kantonsinterne Verrechnung wird verzichtet.
3. Die Vorinstanz (bzw. der Kanton) hat den beanwalteten Beschwerdeführern eine Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren von Fr. 2'000.-- auszurichten.
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde * in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110).
Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde * erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG).
5. Zustellung an:
den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer (3/R)
die Vorinstanz (EB)
und das Bundesamt für Justiz, 3003 Bern (A).
Schwyz, 24. November 2017
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident:
Der Gerichtsschreiber:
*Anforderungen an die Beschwerdeschrift
Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.
Versand:
18. Dezember 2017
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