II 2023 56
Entscheid vom 22. August 2023
Besetzung
Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
Dr.oec. Andreas Risi, Richter Dr.iur. Frank Lampert, Richter
Dr.iur. Thomas Twerenbold, Gerichtsschreiber
Parteien
Gemeinde A.________, Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanz,
Gegenstand
Krankenversicherung (Abrechnung ausstehende KVG Prämien und Kostenbeteiligungen)
Sachverhalt:
A. Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 374/2023 vom 16. Mai 2023 (Versand 23.5.2023) hat der Regierungsrat die Abrechnung "Ausstehende KVG Prämien und Kostenbeteiligungen" 2023 beschlossen und hierzu die Kosten gemäss Art. 64a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) vom 18. März 1994 von Fr. 2'298'854.55 für das Jahr 2022, die laut § 12b Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung (EGzKVG; SRSZ 361.100) vom 19. September 2007 von den Gemeinden zu tragen sind, auf die Gemeinden verteilt (VG-act. 04). So beschloss der Regierungsrat:
1. Die Gemeinden sind eingeladen, die Forderungen für ausstehende Prämien und Kostenbeteiligungen für die im Jahr 2022 ausgestellten Verlustscheine gemäss Beilage dem Finanzdepartement bis spätestens 23. Juni 2023 einzuzahlen.
2. Das Amt für Finanzen wird beauftragt, die Kostenstelle 222015 Konto 3703.011 mit Fr. 2'298'854.55 zu belasten und den Betrag mit Valuta 23. Juni 2023 dem Kontokorrent der Ausgleichskasse Schwyz gutzuschreiben.
[3./4. Zustellung]
B. Am 30. Mai 2023 erhob der Gemeinderat A.________ beim Regierungsrat Beschwerde gegen RRB Nr. 374/2023, demgemäss der Gemeindebeitrag der Gemeinde A.________ Fr. 23'677.65 beträgt. Konkret zeigte sich der Gemeinderat mit der Kostenübernahme für drei säumige Pflichtige nicht einverstanden und er ersuchte den Regierungsrat, die Beschwerdepunkte zu prüfen.
Mit Schreiben vom 21. Juni 2023 überwies die Staatskanzlei die Beschwerde zuständigkeitshalber ans Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (VG-act. 03).
C. Mit Vernehmlassung vom 5. Juli 2023 beantragt das Departement des Innern:
1. Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin bzw. nach Gesetz.
Am 10. Juli 2023 verzichtete der Gemeinderat A.________, eine Replik einzureichen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.1 Vor Erlass eines Entscheides prüft das Verwaltungsgericht von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind. Es prüft u.a. die Zuständigkeit, die Rechtsmittelbefugnis, die Zulässigkeit des Rechtsmittels, die frist- und formgerechte Geltendmachung des Rechtsanspruches sowie die Rechtshängigkeit oder das Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides in der gleichen Sache (vgl. § 27 Abs. 1 lit. a, d, e, f, g Verwaltungsrechtspflegegesetz, [VRP, SRSZ 234.110] vom 6.6.1974). Ist eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt, trifft das Gericht einen Nichteintretensentscheid (§ 27 Abs. 2 VRP)
1.2 Der Regierungsrat (bzw. das Departement des Innern) stellt wohl den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten sei. Allerdings folgen dem keinerlei Ausführungen betreffend Nichterfüllung der Sachurteilsvoraussetzungen. Es sei dies durch das Gericht von Amtes wegen zu prüfen.
Vorliegend drängen sich Ausführungen betreffend formgerechter Geltendmachung, Beschwerdegegenstand sowie Beschwerdelegitimation der Gemeinde auf. Nicht weiter einzugehen ist auf die Tatsache, dass der Gemeinderat die Beschwerde beim Regierungsrat eingereicht hat, wogegen doch das Verwaltungsgericht Beschwerdeinstanz gegen Regierungsratsbeschlüsse ist (§ 51 it. a VRP), nachdem die Staatskanzlei die (fristgerecht eingereichte) Beschwerde zuständigkeitshalber ans Verwaltungsgericht weitergeleitet hat (§ 10 Abs. 3 VRP).
2.1 Eine Rechtsmitteleingabe muss unter anderem einen Antrag und eine Begründung enthalten (§ 38 Abs. 2 VRP). Mittels Antrag ist dem Gericht klar und bestimmt zu erkennen zu geben, in welchen Punkten die vorinstanzliche Anordnung angefochten wird und wie sie geändert werden soll (Hensler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Schwyz, S. 110).
2.2 Mit vorliegender Beschwerde erklärt der Gemeinderat, mit dem der Gemeinde A.________ auferlegten Betrag gemäss RRB Nr. 374/2023 nicht einverstanden zu sein und er ersucht den Regierungsrat (bzw. die Rechtsmittelinstanz) um Prüfung seiner Beschwerdegründe. Das Begehren um blosse Prüfung eines vorinstanzlichen Beschlusses ohne konkret zu beantragen, wie der Beschluss zu korrigieren ist, stellt keinen zulässigen Beschwerdeantrag dar. Die reine Prüfung liefe auf einen Feststellungsentscheid hinaus; auf einen blossen Feststellungsentscheid besteht indes kein Anspruch, wenn die strittige Frage im Rahmen einer Leistungsstreitigkeit beantwortet werden kann; für ein reines Feststellungsurteil fehlt es am schutzwürdigen Interesse (vgl. VGE III 2018 182 vom 1.4.2020 E. 4.1).
2.3 Bei mangelhafter Eingabe ist der Beschwerde führenden Partei im Regelfall eine Frist zur Verbesserung anzusetzen (§ 39 Abs. 1 VRP). Hierauf kann vorliegend allerdings verzichtet werden. Aus der Eingabe erhellt genügend klar, dass der Gemeinderat mit der Tragung der Kosten dreier säumiger Pflichtiger nicht einverstanden ist und um entsprechende Korrektur der Abrechnung bzw. Kostenauflage ersucht. Mithin ist der Beschwerdeantrag so zu verstehen, dass die Abrechnung von RRB Nr. 374/2023 derart anzupassen ist, dass die Gemeinde A.________ von der Kostenübernahme der drei namentlich genannten säumigen Pflichtigen zu befreien ist.
3. Weiter stellt sich die Frage, ob es sich beim RRB Nr. 374/2023 um einen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Gegenstand handelt (nachfolgend E. 4) und ob die Gemeinde beschwerdebefugt ist (nachfolgend E. 5).
4.1 Zur Klärung der Frage, ob der RRB Nr. 374/2023 mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar ist, gilt es vorab die Grundlagen und den Inhalt des Beschlusses darzulegen.
4.1.1 Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) vom 18. März 1994 kennt das Versicherungsobligatorium, wonach sich (von Ausnahmen abgesehen) jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz für Krankenpflege versichern lassen muss (Art. 3 Abs. 1 KVG). Die Versicherten schulden zum einen Versicherungsprämien (vgl. Art. 61 KVG) und haben sich zum andern mittels Franchise und Selbstbehalt an den Kosten der für sie erbrachten Leistungen zu beteiligen (vgl. Art. 64 KVG).
4.1.2 Bezahlt die versicherte Person trotz Zahlungsaufforderung die Prämien, Kostenbeteiligungen und Verzugszinse nicht innert gesetzter Frist, muss der Versicherer die Betreibung gegen sie anheben (Art. 64a Abs. 2 KVG). Der Versicherer gibt der zuständigen kantonalen Behörde die betroffenen Versicherten sowie, pro Schuldner und Schuldnerin, den Gesamtbetrag der Forderungen aus der OKP bekannt, die während des Vorjahres zur Ausstellung eines Verlustscheines oder eines gleichwertigen Rechtstitels geführt haben (Art. 64a Abs. 3 KVG i.V.m. Art. 105f Abs. 2 und Art. 105j Abs. 1 lit. d der Verordnung über die Krankenversicherung [KVV; SR 832.102] vom 27.6.1995). Die Daten sind durch eine Revisionsstelle zu prüfen (Art. 64a Abs. 3 KVG i.V.m. Art. 105f KVV). Der Kanton, in dem der Verlustschein ausgestellt wurde, übernimmt 85% der Forderungen, die Gegenstand dieser Bekanntgabe waren und geprüft sind (Art. 64a Abs. 4 KVG i.V.m. Art. 105k Abs. 2 KVV). Sobald die versicherte Person ihre Schuld gegenüber dem Versicherer vollständig oder teilweise beglichen hat, erstattet dieser 50% des von der versicherten Person erhaltenen Betrages an den Kanton zurück (Art. 64a Abs. 5 KVG).
4.1.3 Im Kanton Schwyz haben die Versicherer die Personen, welche betrieben werden, der Ausgleichskasse zu melden (§ 12a Abs. 1 i.V.m. § 16 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung [EGzKVG; SRSZ 361.100] vom 19.9.2007). Die Ausgleichskasse überweist den Versicherern die Forderungen nach Art. 64a Abs. 4 KVG direkt (§ 21 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung [VVzEGzKVG; SRSZ 361.111] vom 4.12.2012). Zu tragen haben diese Kosten die zuständigen Gemeinden für ihre Einwohner (§ 12b Abs. 2 EGzKVG). Als zuständige Gemeinde gilt diejenige, in welcher der Verlustschein
oder der gleichwertige Rechtstitel ausgestellt wurde. Sie entrichten ihre Anteile innert 30 Tagen nach Zustellung der Abrechnung (§ 21 Abs. 2 VVzEGzKVG). Rückerstattungen der Versicherer gemäss Art. 64a Abs. 5 KVG werden der Gemeinde gutgeschrieben, welche die ursprünglichen Kosten übernommen hat.
4.1.4 Im angefochtenen RRB Nr. 374/2023 verweist der Regierungsrat auf die erwähnten Rechtsgrundlagen. Er führt aus, innert Frist (bis 31.3.2023) hätten 29 Krankenversicherer Forderungen aus im Vorjahr 2022 ausgestellten Verlustscheinen gemeldet. Die Gesamtforderung belaufe sich auf Fr. 2'950'583.90 und könne gesamthaft als berechtigt anerkannt werden. Insbesondere schloss der Regierungsrat aus, dass Forderungen für Verlustscheine für Personen darunter waren, die im Jahr 2022 keinen Wohnsitz im Kanton Schwyz hatten oder deren Verlustschein nicht in einer Gemeinde im Kanton Schwyz ausgestellt wurde. Unter Berücksichtigung, dass die öffentliche Hand 85% der anerkannten Forderungen übernimmt und Rückzahlungen (Fr. 201'599.15) sowie Korrekturen der Vorjahresabrechnung (Fr. 7'542.65) anzurechnen sind, errechnete der Regierungsrat einen Betrag von Fr. 2'298'854.55, der zulasten der Gemeinden geht und auf die Gemeinden zu verteilen ist.
Gemäss Aufstellung in der Beilage zu RRB Nr. 374/2023 reichten die Krankenkassen Forderungen über Fr. 31'053.60 ein, welche die Gemeinde A.________ betreffen, für welche also Verlustscheine in der Gemeinde A.________ ausgestellt wurden. Diese gesamte Forderung wird als berechtigt anerkannt, zu übernehmen sind 85% d.h. Fr. 26'395.55. Weiter wurden der Gemeinde A.________ Fr. 2'717.90 an Rückzahlungen gutgeschrieben, so dass schliesslich ein Kostenanteil für die Gemeinde A.________ von Fr. 23'677.65 verblieb.
4.2.1 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sind u.a. Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates, soweit nicht durch das VRP oder einen andern Erlass der Weiterzug an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen wird (§ 51 lit. a VRP).
4.2.2 Verfügungen sind hoheitliche, individuelle und einseitige Anordnungen einer Behörde (§ 6 Abs. 1 VRP), mit welchen unter anderem entweder Rechte und Pflichten bestimmter Personen begründet, abgeändert oder aufgehoben werden (lit. a), oder aber das Bestehen, Nichtbestehen oder der Inhalt von Rechten und Pflichten festgestellt wird (lit. b). Eine Verfügung ist mithin ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 135 II 34 E. 4.3 S. 4f.; Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Band I, Bern 2012, Rz. 2142). Entscheide (§ 7 VRP) sind Erkenntnisse, durch welche ein Rechtsstreit erstinstanzlich endgültig beurteilt wird (lit. a), Einspracheentscheide (lit. b), Rechtsmittelentscheide (lit. c). Anzufügen ist, dass die Differenzierung zwischen Verfügung und Entscheid rein semantischer Natur ist und die Umschreibung eines Entscheides nach der Rechtsprechung jener der Verfügung entspricht (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Allgemeines Verfahrensrecht, 3. Aufl., Zürich 2021, Rz. 1253; Hensler, a.a.O., S. 57).
Nicht jede Verwaltungshandlung entfaltet, wie dies für eine Verfügung zwingend ist, unmittelbare Rechtswirkung, weshalb sie von Verfügungen abzugrenzen ist. So sind von der Verfügung zu unterscheiden u.a. auf den Einzelfall bezogene innerdienstliche Anordnungen. Solche fallbezogenen Weisungen der vorgesetzten Behörde an die ihr unterstellte Behörde begründen, obwohl sie hoheitlich, einseitig und gegenüber den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich und erzwingbar sind, nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten des Bürgers und sind demnach nicht Verfügungen (BGE 121 II 473 E. 2b). Nicht als Verfügung gelten auch behördliche Äusserungen, die sich an bestimmte Personen richten oder diese potenziell betreffen, ohne aber Rechtsbeziehungen zu ihnen verbindlich festzulegen. Dazu gehören etwa Absichtserklärungen (Bosshart/Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Auflage, Zürich etc. 2014, § 19 N. 7). Ferner werden gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung mit behördlichen Zusicherungen, Auskünften, Empfehlungen oder Belehrungen keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt; solche Mitteilungen stellen demnach keine Verfügungen dar und sind folglich nicht anfechtbar (BGE 130 V 388 E. 2.5 S. 392; 121 II 473 E. 2c S. 479). Auch blosse Meinungsäusserungen zu einem nicht hinreichend bestimmten Sachverhalt gelten nicht als Verfügungen (Urteil BGer 2C_52/2013 vom 12.7.2013 E. 4.3).
Bleibt anzufügen, dass die Nichteinhaltung sämtlicher Formvorschriften keine Rolle für die Beurteilung der Frage spielt, ob einem Schreiben Verfügungscharakter zukommt. Verfügungen, die an einem Formfehler oder Eröffnungsmangel leiden, ändern deswegen ihre Rechtsnatur nicht. Auf der anderen Seite wird ein Akt nicht deswegen zur Verfügung, weil er sämtliche Formvoraussetzungen einer Verfügung erfüllt (Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 5 VwVG Rz. 15; VGE III 2018 114 vom 12.2.2019 E. 4.4.1).
4.3 Mit RRB Nr. 374/2023 hat der Regierungsrat die Gemeinden eingeladen, ihr Betreffnis innert Frist einzuzahlen. Auf eine Rechtsmittelbelehrung wurde verzichtet. Weder diese Formulierung als "Einladung" noch das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung hindert vorliegend, diesen Beschluss als Verfügung im Sinne von § 6 VRP zu qualifizieren. Denn mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat festgelegt, wie hoch die von den Gemeinden zu entrichtenden Beiträge sind. Er begründet hoheitlich (als oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons; § 56 KV) und einseitig (ohne Mitwirkung oder Zustimmung durch die Gemeinden) die konkreten Pflichten der Gemeinden. So wird die Gemeinde A.________ durch RRB Nr. 374/2023 i.V.m. der Beschlussbeilage verpflichtet, dem Kanton gestützt auf § 12b Abs. 2 EGzKVG Fr. 23'677.65 zu bezahlen.
Der Beschluss des Regierungsrates über die Abrechnung nichtbezahlter KVG-Prämien und Kostenbeteiligungen stellt damit eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung im Sinne von § 6 i.V.m. § 51 lit. a VRP dar, nachdem weder das VRP noch ein Spezialgesetz den Weiterzug an das Verwaltungsgericht ausschliesst (vgl. auch VGE III 2014 98 vom 28.1.2015 E. 1.2 betreffend Verrechnung gerichtspolizeilicher Aufwendungen).
5. Des Weitern stellt sich die Frage, ob die Gemeinde A.________ zur Beschwerde gegen den RRB Nr. 374/2023 legitimiert ist.
Zur Einreichung eines Rechtsmittels ist gemäss § 37 Abs. 1 VRP berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides oder der Verfügung hat. Ferner sind Gemeinden (und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften) zur Einreichung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (§ 37 Abs. 2 lit. a VRP).
5.1.1 Die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde nach § 37 Abs. 2 lit. a VRP bedingt die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie. Gemeinden sind in einem Sachbereich dann autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr in diesem Bereich eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Gestaltungsspielraum muss, um als Garantie des Kantons gelten zu können, sowohl quantitativ (Befugnis, eine wesentliche Frage eigenständig zu beantworten) als auch qualitativ erheblich sein. Inhaltlich kann die Entscheidungsfreiheit sich ebenso auf die Rechtsetzung des kommunalen Rechts wie auf die Rechtsanwendung des eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Rechts beziehen (BGE 143 I 272 E. 2.3.1; VGE III 2023 13 vom 25.4.2023 E. 1.1.3).
5.1.2 Vorliegend ist der Gemeindeanteil an den nichtbezahlten KVG-Prämien und Kostenbeteiligungen, bzw. die durch die Gemeinde A.________ gestützt auf § 12b Abs. 2 EGzKVG zu tragenden Kosten strittig. Diesbezüglich verfügt die Gemeinde weder im Bereich der Rechtsetzung noch der Rechtsanwendung über einen Entscheidungsspielraum. Vielmehr ist die Kostentragung durch den Bundesgesetzgeber (Art. 64a KVG) und den kantonalen Gesetzgeber (§ 12b Abs. 2 EGzKVG) abschliessend geregelt. Die Gemeinde beruft sich denn zu Recht auch nicht auf § 37 Abs. 2 lit. a VRP. Bleibt somit die Frage, ob sich die Gemeinde auf die allgemeine Beschwerdelegitimation berufen kann.
5.2.1 Die allgemeine Beschwerdelegitimation nach § 37 Abs. 1 VRP ist inhaltlich mit Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) vom 17. Juni 2005 und Art. 48 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) vom 20. Dezember 1968 identisch; den Kantonen ist es denn auch verwehrt, die Beschwerdelegitimation an strengere Voraussetzungen zu knüpfen als der Bund (vgl. EGV-SZ 2009 B 1.1 E. 2.2). Diese Regelung (vgl. oben E. 5) ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es (1.) durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber (2.) in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe respektive in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 1458). Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (vgl. BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 141 II 161 E. 2.1; Urteile BGer 2C_4/2022 vom 6.4.2023 E. 1.2.1; 2C_344/2021 vom 21.9.2021 E. 1.2).
5.2.2 Geht es um Beschlüsse mit finanziellen Auswirkungen, ist die Legitimation nicht bereits dann zu bejahen, wenn ein Beschluss Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat. Zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genügt nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens. Bejaht wird die Legitimation im Allgemeinen in Konstellationen, in denen es um finanzielle Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber Analogien zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten - wie etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht - haben. Verneint wird die Legitimation hingegen, soweit es um die übrigen fiskalischen Interessen geht. In einem solchen Fall ist das Gemeinwesen nicht wie eine Privatperson betroffen, sondern vielmehr in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.3; 138 II 506 E. 2.1.2 und E. 2.3 f.; Urteil BGer 2C_344/2021 vom 21.9.2021 E. 1.2.1).
5.2.3 Ist das Gemeinwesen (nur) in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger betroffen, ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung erforderlich, dass es in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1) respektive in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen (vgl. BGE 140 V 321 E. 2.1.1) betroffen ist (vgl. auch BGE 140 I 90 E. 1.2.2; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 1460). Eine solche Betroffenheit wird in der Regel im Bereich der Sozialhilfe (vgl. BGE 140 V 328 E. 6) sowie beim interkommunalen Finanzausgleich und ähnlichen Regelungen (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.3; 135 II 156 E. 3.3; Urteile BGer 2C_455/2020 vom 2.12.2020 E. 1, nicht publ. in: BGE 147 I 173; 2C_127/2018 vom 30.4.2019 E. 1.2) anerkannt. Gleiches gilt auch, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat, nicht aber dann, wenn es bloss um eine einzelfallbezogene Beurteilung ohne Grundsatzfragen geht (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.3; 140 I 90 E. 1.2.6; Urteil BGer 2C_910/2020 vom 28.7.2021 E. 1.2.2). Schliesslich kann auch eine Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Sachinteressen ein Gemeinwesen zur Beschwerde legitimieren; etwa wenn ein Beschluss bedeutsame gesundheitspolizeiliche oder umweltpolitische Aufgaben des Gemeinwesens tangiert oder einem Beschluss präjudizielle Bedeutung für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe durch das Gemeinwesen zukommt (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 1464). Keine Beschwerdeberechtigung des Gemeinwesens begründet jedoch das blosse allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung (BGE 140 V 321 E. 2.1.1).
5.3 Mit dem angefochtenen RRB 374/2023 hat der Regierungsrat den Kostenanteil der Gemeinde A.________ für nichtbezahlte KVG-Prämien und Kostenbeteiligungen auf Fr. 23'677.65 festgelegt (vgl. oben E. 4.1.4).
Gegen diesen Kostenteiler bzw. die durch sie zu tragenden Kosten bringt die Gemeinde vor, für drei ihr zugerechnete säumige Pflichtige nicht zuständig zu sein. CF habe wohl Wohnsitz in der Gemeinde A.________, nicht aber die unter seinem Namen aufgeführten drei weiteren Personen (CC, CA und CL). Deren Wohnsitz scheine im Bezirk B.________ zu liegen, weshalb für deren Säumnis nicht die Gemeinde A.________ zuständig sei. Der Pflichtige IBM wiederum habe sich per 30. November 2022 nach unbekannt abgemeldet. Zwar sei die auf dem Verlustschein genannte Forderung schon zuvor entstanden, aber der Verlustschein sei erst am 13. Dezember 2022, also nach seinem unbekannten Wegzug ausgestellt worden. Und schliesslich sei die Pflichtige IMH erst am 1. Mai 2022 in die Gemeinde A.________ zugezogen; die ausstehenden Zahlungen würden von zuvor datieren. Ein Verlustschein datiere ebenfalls von vor dem Zuzugsdatum. Diesbezüglich habe die Ausgleichskasse zwar bestätigt, dass dies in der Schlussrechnung 2023, welche im April 2024 verarbeitet werde, korrigiert und verrechnet bzw. der Gemeinde A.________ gutgeschrieben werde; der Vollständigkeit halber werde dies dennoch gerügt.
Den vorinstanzlichen Beilagen zur Vernehmlassung lässt sich entnehmen, dass es sich beim Verlustschein für CF (Vi-act. 3) um einen ungedeckt gebliebenen Betrag von Fr. 1'800.55 (85% davon sind Fr. 1'530.45) handelt, bei IBM (Vi-act. 4) um Fr. 2'045.90 (85% davon sind Fr. 1'739).
5.4 Um sich auf die allgemeine Beschwerdelegitimation zu berufen, müsste die Gemeinde A.________ vom RRB Nr. 374/2023 entweder gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in wichtigen öffentlichen Interessen erheblich berührt sein (vgl. oben E. 5.2.1).
5.4.1 Der vorliegende Streit dreht sich um die Frage, ob die Gemeinde 85% der beiden Verlustscheine für CF und IBM zu tragen hat oder nicht (dass die Abrechnung hinsichtlich Verlustschein IMH korrigiert wird, ist unstrittig). Bei der Tragung nichtbezahlter KVG-Prämien und Kostenbeteiligungen nach Art. 64a KVG handelt es sich um eine hoheitliche Aufgabe, die keine Analogie zu einem privatrechtlichen Institut aufweist (vgl. oben E. 5.2.2). Der Streit betrifft die Gemeinde demnach nicht wie eine Privatperson. Es stellt sich somit nur die Frage, ob sie in genügend schwerer Weise in der Ausübung ihrer Hoheitsbefugnisse betroffen ist, dass ihr die Beschwerdebefugnis zugestanden werden muss.
5.4.2 Die Gemeinde ist durch den angefochtenen Beschluss unbestrittenermassen in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträgerin betroffen. Dies allein reicht für die Bejahung der Beschwerdelegitimation nach dem Gesagten indes nicht aus. Gefordert wäre, dass sie in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe respektive in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen betroffen ist. Dies ist nicht der Fall. Es geht vorliegend allein um die Verteilung der Kosten nicht bezahlter KVG-Prämien und Kostenbeteiligungen. Hiermit ist keinerlei Aufgabe der Gemeinde verbunden. Die kantonsinterne Kostenverteilung richtet sich ausschliesslich nach kantonalem Recht und einziger Anknüpfungspunkt dafür ist der Ort der Ausstellung des Verlustscheines (vgl. § 21 Abs. 2 VVzEGzKVG), welchen die Gemeinde selbst überhaupt nicht beeinflussen kann. Von der vom Regierungsrat erstellten Abrechnung ist keine kommunale Aufgabenerfüllung tangiert. Die Gemeinde kann mit der Erfüllung ihr obliegender Aufgaben keinerlei Einfluss auf diese Abrechnung nehmen und umgekehrt nimmt der Kanton mit der Kostenverteilung keinerlei Einfluss auf die kommunale Aufgabenerfüllung. Betroffen ist ausschliesslich der kommunale Finanzhaushalt, indem dieser gemäss angefochtener Abrechnung belastet wird. Mithin tangiert der Beschluss einzig (wenn auch immerhin) das finanzielle Interesse der Gemeinde, was rechtsprechungsgemäss aber nicht ausreicht für die Annahme eines erheblichen Berührtseins in wichtigen öffentlichen Interessen (vgl. etwa BGE 136 II 274, wo die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde verneint wurde in einem Streit um Festlegung des Steuerwohnsitzes von Steuerpflichtigen [vgl. betreffend persönlicher Steuerzugehörigkeit auch Urteil BGer 2C_897/2018 vom 25.10.2018]; mit Urteil BGer 9C_620/2022 vom 20.1.2023 wurde die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde verneint, welche sich gegen die Ablieferung von Fr. 43'520 an Hunde-Kontrollgebühren an den Kanton wehren wollte).
5.4.3 Eine erhebliche Betroffenheit kann bei streitigen finanziellen Leistungen schliesslich dann bejaht werden, wenn diese eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat. Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Zum einen kann bei den streitigen Beträgen (Fr. 1'530.45 und Fr. 1'739) nicht von einer beträchtlichen Höhe gesprochen werden. Dies auch nicht für die Gemeinde A.________ mit einem Totalaufwand gemäss Erfolgsrechnung 2022 von rund Fr. 12.9 Mio. und einem Ertragsüberschuss von rund Fr. 1.2 Mio. (vgl. Jahresrechnung 2022; vgl. Webseite der Gemeinde). Zudem ist der Sachverhalt hinter den streitigen Beträgen bzw. die strittige Frage der Zuordnung derart einzelfallspezifisch, dass auch nicht von einer präjudizierenden Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung der Gemeinde A.________ oder aller Gemeinden gesprochen werden kann. Die Gemeinde rügt nicht etwa eine grundsätzlich fehlerhafte gesetzliche Regelung der Kostenverteilung und sie macht keine generell fehlerhafte Rechtsanwendung bei der Kostenverteilung geltend, sondern rügt ausschliesslich die Fehlerhaftigkeit von drei konkreten Einzelfällen, indem der Kanton die drei Verlustscheine zu Unrecht der Gemeinde A.________ zugeteilt habe (vgl. etwa Urteil BGer 2C_344/2021 vom 21.9.2021, wo im Einzelfall ohne Grundsatzfrage die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel verneint wurde, welche Anspruch auf Wasseranschlussgebühren in der Höhe von Fr. 158'691 erhob; mit Urteil BGer 2C_1005/2014 vom 25.2.2015 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde einer Gemeinde nicht ein, welche beantragte, sie sei nicht zur Übernahme von Schultransportkosten in einem konkreten Fall zu verpflichten; anders etwa im den Kanton Schwyz betreffenden Urteil BGer 2C_214/2015 vom 6.8.2015, wo ein Bezirk den ihm auferlegten Kostenbeitrag für die gerichtspolizeiliche Tätigkeit nicht nur einzelfallbezogen, sondern in grundsätzlicher Weise und mit präjudizieller Wirkung für andere Jahre und die übrigen Bezirke durch Anwendung der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Verordnung in Frage stellte). Mithin kann die Beschwerdelegitimation auch nicht unter diesem Titel bejaht werden.
5.4.4 Damit aber deckt sich vorliegend das finanzielle Interesse der Gemeinde ausschliesslich mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, der im Einzelfall korrekten Anwendung von § 12b Abs. 2 EGzKVG i.V.m. § 21 Abs. 2 VVzEGzKVG, was zur Legitimation nicht genügt. Der Gemeinde ist damit die Beschwerdelegitimation abzusprechen, womit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
6. Der Vollständigkeit halber ist zu ergänzen, dass die Beschwerde abzuweisen wäre, wenn darauf eingetreten würde.
6.1 Was die Übernahme der Kosten für die säumige Pflichtige IMH anbelangt, so wäre das aktuelle schutzwürdige Interesse der Gemeinde (und damit ebenfalls die Beschwerdelegitimation; § 37 Abs. 1 lit. c VRP) zu verneinen, nachdem die Ausgleichskasse den Fehler bereits eingeräumt und die Korrekturbuchung in der nächsten Abrechnung in Aussicht gestellt hat. Gleichzeitig zeigt dieser Fall auch, dass offensichtliche Fehler in der Abrechnung bei entsprechender Rüge einer Gemeinde korrigiert werden, selbst wenn der Gemeinde keine Beschwerdelegitimation zukommt.
6.2 Betreffend CF macht die Gemeinde geltend, dieser wohne wohl in der Gemeinde A.________, nicht aber die drei weiteren Personen CC, CA und CL, für deren Säumnis der Verlustschein CF ausgestellt worden sei. Dem ist entgegen zu halten, dass ausschliesslicher Anknüpfungspunkt für die Kostentragung der Ort der Ausstellung des Verlustscheines ist. Als Schuldner der Forderungen der Krankenkasse gegen CC, CA und CL ist CF aufgeführt. Dass diese Personen einen unterschiedlichen Wohnsitz haben, spielt dabei keine Rolle. Die Prämien und Kostenbeteiligungen gehören zum ehelichen Unterhalt, weshalb die Ehegatten für die Forderungen unabhängig des Güterstandes solidarisch haften. Mit der Aufhebung des gemeinsamen ehelichen Haushalts durch faktische oder richterliche Trennung endet die solidarische Haftung, jedoch nicht für bis dahin entstandene Forderungen (vgl. Urteil BGer 9C_756/2016 vom 18.1.2017 E. 2.1). Solidarische Haftbarkeit gilt ebenso für die Eltern für die Prämien und Kostenbeteiligungen ihrer unmündigen Kinder aufgrund der familienrechtlichen Unterhaltspflicht (vgl. Urteil BGer 9C_289/2019 vom 16.9.2019 E. 1). Die Gemeinde macht nicht geltend, bei CF, CC, CA und CL handle es sich nicht um eine Familie. Grundsätzlich haftet CF somit solidarisch. Gemäss Verlustschein handelt es sich um Forderungen vom Februar bis Juli 2020 (Vi-act. 3); da waren CA und CL noch unmündig und CF somit Solidarschuldner. Sollte es sich um Forderungen nach Trennung von CC handeln, hätte CF gegen die Forderung als solche resp. gegen die Betreibung gegen ihn vorgehen müssen. Dies hat er ganz offensichtlich nicht getan oder er konnte nicht mangelnde Solidarhaftung vorbringen, so dass der Verlustschein für ihn als Schuldner der Forderungen ausgestellt wurde. Für die Kostenverlegung nach § 12b Abs. 2 EGzKVG i.V.m. § 21 Abs. 2 VVzEGzKVG ist allein der Ort der Ausstellung des Verlustscheines entscheidend. Dies war unbestrittenermassen die Gemeinde A.________ (Vi-act. 3).
6.3 Was den Verlustschein für IBM anbelangt, so wurde nachgewiesenermassen auch dieser in der Gemeinde A.________ ausgestellt (Vi-act. 4), was für die Anknüpfung gemäss § 12b Abs. 2 EGzKVG i.V.m. § 21 Abs. 2 VVzEGzKVG allein entscheidend ist. Weder ist diese Regelung, noch die konkrete Umsetzung zu beanstanden, auch wenn sich IBM kurz vor Ausstellung des Verlustscheines abgemeldet hat. Denn ein Verlustschein setzt zwingend eine vollständig durchgeführte Betreibung, Pfändung und Verwertung voraus (BGE 125 III 337). Diese erfolgt vollständig am Wohnort des Schuldners (BGE 105 III 60). Zuständig für die Ausstellung des Verlustscheines ist das Betreibungsamt, welches die Pfändung und Verwertung vollständig und (zumindest teilweise) erfolglos durchgeführt hat und damit den ungedeckten Betrag der Forderung und ebenso die abgerechneten Betreibungskosten im Verlustschein auch festhalten kann. Denn der Verlustschein gibt allein das Ergebnis der Pfändung inkl. Betreibungskosten wieder. Diese Zuständigkeit des Amtes, das die Betreibung durchgeführt hat, bleibt auch dann bestehen, wenn der Schuldner den Wohnort gewechselt hat. Denn der Verlustschein ist allein eine amtliche Bestätigung darüber, dass der Gläubiger mit einem bestimmten Betrag zu Verlust gekommen ist. Diese Bestätigung hat das die Pfändung durchführende Betreibungsamt auszustellen. Dieses gleiche Betreibungsamt bleibt auch zuständig für die Entgegennahme von Zahlungen durch den Schuldner zur Tilgung der im Verlustschein ausgewiesenen Forderung (Art. 149a Abs. 2 SchKG). Einzig eine neue Betreibung aufgrund eines Verlustscheines ist am neuen Wohnsitz des Schuldners zu verlangen. Damit aber ist korrekt, dass der Verlustschein in der Gemeinde A.________ ausgestellt wurde, nachdem die Betreibung, deren ungedeckte Forderung der Verlustschein bestätigt, vollständig am Wohnort von IBM in der Gemeinde A.________ durchgeführt wurde. Dass dieser Wohnort noch vor Ausstellung des Verlustscheines aufgegeben wurde, ändert nichts. Zudem werden allfällige noch folgende Zahlungen zur Tilgung der Krankenkassenforderung ebenfalls dem Betreibungsamt A.________ geleistet, auch wenn der Wohnort nicht da ist. Dies wird bei späteren Abrechnungen nichtbezahlter KVG-Prämien und Kostenbeteiligungen als Rückzahlung ebenfalls der Gemeinde A.________ gutgeschrieben.
6.4 Im Ergebnis müsste die Beschwerde abgewiesen werden, wenn darauf einzutreten wäre.
7. Kosten werden - unpräjudizierlich - für dieses Verfahren keine erhoben.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Es werden keine Kosten erhoben.
3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde * in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).
Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde * erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG).
4. Zustellung an:
die Gemeinde A.________ (R)
den Regierungsrat des Kantons Schwyz (EB)
das Departement des Innern (EB).
Schwyz, 22. August 2023
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident:
Der Gerichtsschreiber:
*Anforderungen an die Beschwerdeschrift
Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.
Versand:
6. September 2023
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