Antizipierte Ersatzvornahme bei Ölunfall

Geschäftsnummer: ZZ.1995.29

Instanz: Verwaltungsgericht

Entscheiddatum: 21.11.1995

FindInfo-Nummer: O_VW.2015.10

Titel: Antizipierte Ersatzvornahme bei Ölunfall

Resümee:

Art. 54 GSchG - Eine antizipierte Ersatzvornahme ist auch mög­lich, wenn sich ein Ölunfall bloss in der Zone "B" nach Art. 16 VWF ereignet hat (Erw. 2). Art. 54 GSchG entspricht Art. 8 aGSchG; die Praxis zu der altrechtlichen Norm kann auch für die Auslegung der heute geltenden Bestimmung herangezogen werden. Zu den "Verursachern", denen die Kosten überbunden werden können, gehören demnach die "Verhaltensstörer" und die "Zustandsstörer" (Erw. 3). Der Chauffeur, der eine Öllieferung ausgeführt hat, gilt als Verhaltensstörer. Als Zustandsstörerin kommt neben der Grundeigentümerin die Herstellerfirma der Überfüllsicherung in Betracht (Erw. 4).

SOG 1995 Nr. 29

Art. 54 GSchG -Eine antizipierte Ersatzvornahme ist auch mög­lich, wenn sich ein Ölunfall bloss in der Zone "B" nach Art. 16 VWF ereignet hat (Erw. 2). Art. 54 GSchG entspricht Art. 8 aGSchG; die Praxis zu der altrechtlichen Norm kann auch für die Auslegung der heute geltenden Bestimmung herangezogen werden. Zu den "Verursachern", denen die Kosten überbunden werden können, gehören demnach die "Verhaltensstörer" und die "Zustandsstörer" (Erw. 3). Der Chauffeur, der eine Öllieferung ausgeführt hat, gilt als Verhaltensstörer. Als Zustandsstörerin kommt neben der Grundeigentümerin die Herstellerfirma der Überfüllsicherung in Betracht (Erw. 4).

Die T. Versicherungs-Gesellschaft ist Eigentümerin der Lie­genschaft L.-strasse Nrn. 16 und 18 in O. Die mit der Lieferung von Heizöl betraute Firma H. AG liess den Auftrag durch ihren da­maligen Chauffeur S. ausführen. S. hätte den Tank des Gebäudes Nr. 18 auffüllen sollen; zufolge einer Verwechslung der Einfüll­stutzen begann er jedoch, Öl in den Tank des Gebäudes Nr. 16 ein­zufüllen. In der Folge kam es zu einem Auslaufen von zweihundert Litern Öl. Die von den Schadendienststellen veranlasste soforti­ge Behebung der Folgen dieses Ölunfalls verursachten dem Kanton Kosten von ca. Fr. 14'000.--. Der wegen Widerhandlung gegen das Gewässerschutzgesetz verzeigte Chauffeur S. wurde vom Amtsge­richtspräsidenten freigesprochen. Das Volkswirtschafts-Departe­ment erliess eine Verfügung, mit der es die Kosten der T. über­band. Das Verwaltungsgericht gelangt aus folgenden Gründen zur teilweisen Gutheissung der durch die T. erhobenen Beschwerde:

2. Die Beschwerdeführerin erachtet das Gewässerschutzgesetz im vorliegenden Fall als gar nicht anwendbar, weil im Bereich des Unfallortes keine ober- oder unterirdischen Gewässer vorhan­den seien und die Liegenschaft auch nicht in einer Grundwasser­schutzzone liege.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin bestand nach dem Aus­laufen des Öls keine zeitliche Dringlichkeit, weshalb eine Vor­aussetzung für die Anordnung der getroffenen Massnahmen gefehlt habe; die Massnahmen seien überdies unverhältnismässig gewesen. (...)

Es ist unbestritten, dass der Unfallort nicht in der Zone S (Grundwasserschutzzonen und Grundwasserschutzareale) liegt. Die L.-strasse gehört im relevanten Bereich zur Zone B; diese um­fasst nach Art. 16 der Verordnung über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten (VWF; SR 814.226.21) u.a. Gebiete mit Grundwasservorkommen, die sich nach Menge oder Güte für die Wassergewinnung weniger gut eignen; schlecht durchlässi­ge Randgebiete und Deckschichten von Grundwasservorkommen, unter denen wegen ihrer Ausdehnung und Mächtigkeit eine Verunreinigung des nutzbaren Grundwassers wenig wahrscheinlich ist und Gebiete mit durchlässigem Untergrund, soweit sie nicht zur Zone A gehö­ren.

Diese Bestimmung in der VWF stützt sich u.a. auf Art. 19 GSchG, wonach die Kantone ihr Gebiet nach der Gefährdung der ober- und der unterirdischen Gewässer in Gewässerschutzbereiche einzuteilen haben und der Bundesrat die hierfür erforderlichen Vorschriften zu erlassen hat. Die VWF regelt sodann in weiteren Ausführungsbestimmungen Einzelheiten wie das Verbot erdverlegter Gebinde und Kleintanks in den Zonen A, B und C, Sicherheitsvor­schriften bei Kleintanks, mittelgrossen Tanks und Grosstanks, Rohrleitungen und Umschlagplätzen, Betriebsanlagen usw. in den einzelnen Zonen (Art. 23 - 36 VWF); dabei werden für die Zone B mannigfaltige, teilweise mit jenen für die gewässerschutzrecht­lich heiklere Zone A identische Schutzmassnahmen vorgeschrieben. Die Beschwerdeführerin geht daher fehl mit ihrer Behauptung, das Gewässerschutzrecht könne im vorliegenden Fall gar keine Anwen­dung finden. (...)

Eine andere Frage ist die der Dringlichkeit und Verhältnis­mässigkeit der angeordneten Massnahmen, das heisst der Notwendig­keit und der Zweckmässigkeit einer antizipierten Ersatzvornahme. Angesichts der Zuordnung eines Gebietes zur Zone B nach Art. 16 VWF lässt sich tatsächlich fragen, ob und inwieweit hier im Fall eines Ölunfalls Massnahmen dringlich geboten sind. Gerade mit dem Aushub von Erdmaterial kann im Einzelfall unter Umständen noch etwas zugewartet werden; beispielsweise ist es denkbar, dass das an einem Nachmittag mit Öl verschmutzte Erdreich nicht bereits während der darauffolgenden Nacht oder beispielsweise in Sonntagsarbeit abgetragen werden muss. Wenn die Bodenbeschaffen­heit am Unfallort genau bekannt ist und diese zuverlässig auf ei­ne sehr geringe Versickerungsgeschwindigkeit schliessen lässt und zudem keine andern Ausbreitungspfade zu befürchten sind (Nie­derschläge, Kanalisation), dann mag es tatsächlich nicht zwin­gend erscheinen, dass die Behörde Aushub und Entsorgung selbst in Auftrag gibt. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, der Aushub der ölverschmutzten Erde wäre überhaupt nicht nötig gewe­sen; zu Recht nicht, denn auch eine in der Zone B mit einem der­artigen Schadstoff verseuchte Erde ist auszuheben und ordnungsge­mäss zu entsorgen. Die Beschwerdeführerin bringt - unter dem Aspekt der "zeitlichen Verhältnismässigkeit" - einzig vor, die Eigentümerin oder die Verwaltung hätte unter der Androhung der Ersatzvornahme "zur Beseitigung des gefährdenden Zustandes" auf­gefordert werden können. (...)

Die Beschwerdeführerin bringt nicht vor, die getätigten Auf­wendungen seien weder notwendig noch verhältnismässig gewesen. Die Sofortmassnahmen des Schadendienstes sowie die vom Amt für Umweltschutz (AFU) selbst in Rechnung gestellte Bearbeitung des Falles beruhen sowohl hinsichtlich der Anordnung als auch in be­zug auf die angewandten Ansätze auf gesetzlichen Grundlagen. Die Beschwerdeführerin hätte allenfalls gewisse Arbeiten entweder selbst ausführen oder in Auftrag geben können. Wäre sie hierzu verpflichtet worden, so wären ihr auch entsprechende Kosten ent­standen. Im Beschwerdeverfahren legt sie in keiner Weise dar, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ihr bei diesem Vorgehen ge­ringere Kosten entstanden wären. Dazu ist zu bemerken, dass die hydrogeologische Beurteilung in jedem Fall durch einen Speziali­sten hätte vorgenommen werden müssen; die zwingende fachgerechte Entsorgung des als Sonderabfall geltenden ölverunreinigten Erd­reichs hätte eine Privatfirma ebensowenig billiger in Auftrag ge­ben können, nachdem mit der Vernichtung ohnehin die günstigste Variante gewählt worden ist. Bloss hinsichtlich der Kosten für Aushub und Wiederaufschüttung liesse sich davon ausgehen, dass diese etwas geringer ausgefallen wären. Diese Differenz wäre aber vom Gesamtbetrag her ohnehin marginal ausgefallen. Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichts, diesen (theoretischen) Be­trag ohne jegliche Angaben der Beschwerdeführerin zu beziffern. (...) Nicht zuletzt ist ferner in diesem Zusammenhang zu beach­ten, dass aufgrund einer vorläufigen Sofortbeurteilung als Ko­stenpflichtiger ex tunc die Heizöl-Lieferfirma im Vordergrund stand; die Behörde ist im Zeitpunkt unmittelbar nach einem Ölun­fall nicht gehalten, sich in möglicherweise langwierige Auseinan­dersetzungen darüber einzulassen, welcher von einer Mehrheit po­tentiell Kostenpflichtiger unter Androhung der (dann möglicher­weise unhaltbar lange verzögerten) Ersatzvornahme zu entsprechen­den Massnahmen verpflichtet werden kann. (...)

3. Die Kosten der zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Ge­fahr für die Gewässer sowie die zur Feststellung und zur Behe­bung eines Schadens getroffenen behördlichen Massnahmen sind dem Verursacher zu überbinden (Art. 54 GSchG). Diese Bestimmung ent­spricht Art. 8 aGSchG, so dass die Praxis zu dieser altrechtli­chen Norm auch für die Auslegung der heute geltenden Bestimmung herangezogen werden kann (vgl. BBl 1987 II 1150). Dasselbe gilt in bezug auf Art. 59 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01; vgl. BGE 118 Ib 413 ff.; vgl. auch die zusammenfassende Darstellung von Pergolis Massimo, Umweltschaden-Haftpflicht - Ausgewählte Fragen im Zusammenhang mit der Kostenauflage an den Verursacher "Störer", in: SVZ 1995, S. 258 ff.).

Als Verursacher gelten nach Lehre und Rechtsprechung die "Störer" (vgl. die bereits unter der Herrschaft der alten Gewäs­serschutzgesetzgebung ergangenen BGE 91 I 295 und 102 Ib 206f.; ZBl. 1981 S. 371.). Unter den Begriff des "Störers" können auch alle in § 7 Abs. 2 der kantonalen Gewässerschutzverordnung aufge­zählten weiteren möglicherweise Kostenpflichtigen ("Fehlbare, Be­willigungsempfänger, Eigentümer oder Nutzungsberechtigte") fal­len. Der polizeirechtliche Begriff des Störers ist unabhängig vom Haftpflichtrecht. Die Störereigenschaft wird ausschliesslich durch ein objektives Verhalten ("Verhaltensstörer") oder die tat­sächliche Herrschaft über einen Zustand ("Zustandsstörer") be­gründet. Ein Verschulden wird nicht vorausgesetzt, so dass auch verantwortlich gemacht werden kann, wer weder vorsätzlich noch fahrlässig handelt. Ebensowenig ist eine Rechtswidrigkeit erfor­derlich (BGE 114 Ib 52 f.). Als Verhaltensstörer gilt derjenige, dessen eigene oder unter seiner Verantwortlichkeit von Dritten vorgenommene Handlungen oder Unterlassungen die schädigende Ein­wirkung verursacht haben. Als Zustandsstörer gilt jene Person, die aufgrund ihrer Beziehungen zu einer Sache (z.B. weil sie die Sache als Eigentümer innehat oder als Besitzer nutzt) diese wie­der in einen Zustand bringen muss, welcher der öffentlichen Ord­nung entspricht (vgl. etwa aus der neueren Rechtsprechung BGE 119 Ib 492 = Pra. Bd. 83, Nr. 269, S. 896; BGE 118 Ib 407, 114 Ib 44 = Pra. Bd. 77, Nr. 164, je mit zahlreichen weiteren Hinwei­sen).

Kommen mehrere Personen als Störer in Betracht, so muss die Behörde die Kosten unter diesen nach dem subjektiven und objekti­ven Anteil eines jeden Beteiligten an der Verursachung auftei­len. Die Behörde kann demnach nicht einen der Störer mit der vol­len Zahlungspflicht belasten und es ihm überlassen, sich mit wei­teren Verantwortlichen auseinanderzusetzen (ZBl. 1991, S. 212 ff.). Unter den verschiedenen Verursachern besteht demnach keine Solidarhaft (vgl. schon Gueng, Zur Haftungskonkurrenz im Polizei­recht, ZBl. 1973, S. 257 ff.; BGE 102 Ib 210f.; AGVE 1982, Nr. 34; AGVE 1980, Nr. 21; BVR 1985, S. 453). Die Kosten sind viel­mehr nach möglichst genauer Abklärung des Unfallhergangs zu ver­teilen. Dabei stehen das Verschuldenselement und das kausale Ele­ment nebeneinander, das heisst, nicht nur der schuldhaft eine Ge­wässerverschmutzung oder die Gefahr einer solchen herbeiführende Verhaltensstörer wird mit Kosten belegt, sondern auch der bloss durch seine Herrschaft über die polizeiwidrige Sache mit dem Schadenfall verknüpfte schuldlose Zustandsstörer. Als weitere Kriterien für die Kostenverteilung auf mehrere Verursacher kennt die Praxis die wirtschaftliche Interessenlage der Beteiligten so­wie Billigkeit und Praktikabilität. In Übereinstimmung mit ande­ren Kausalhaftungen soll demnach bei der Kostentragung für Schutz- und Sanierungsmassnahmen grundsätzlich auch derjenige mitwirken, der Situationen schafft, die mit oder ohne Verschul­den Dritter zu Gewässerverschmutzungen führen können (ZBl. 1991, S. 216). Im Vordergrund steht der schuldhafte Verhaltensstörer; als letzter heranzuziehender Verantwortlicher kommt der schuldlo­se Zustandsstörer in Betracht (BGE 102 Ib 210 f.). Ist einer der Beteiligten sowohl Verhaltens- als auch Zustandsstörer, so kön­nen die anderen Störer trotzdem im Rahmen ihrer Verursacherantei­le zur Kostentragung herangezogen werden (BGE 101 Ib 417 ff.; ZBl. 1987, S. 305).

4. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin kommen nebst ihr als Liegenschafteneigentümerin als Mitverursacher der Tankwagen­chauffeur resp. dessen Arbeitgeberfirma, die Tankrevisionsfirma sowie die Herstellerin der Abfüllsicherung in Frage. Es ist zu prüfen, ob und inwiefern diesen tatsächlich Störereigenschaft im Sinne von Art. 54 GSchG zukommt.

a) Die Vorinstanz qualifiziert die Gebäudeeigentümerin als Verhaltens- und als Zustandsstörerin. Ihre Eigenschaft als Zu­standsstörerin bestreitet die Beschwerdeführerin nicht ausdrück­lich. Bei einem Öltank handelt es sich um eine Anlage, die natur­gemäss gewisse (abstrakte) Gefahren für die Gewässer in sich birgt; wenn aus einer solchen, im Interesse des Eigentümers ge­schaffenen Gefährdungssituation eine akute Gewässergefährdung entsteht, so gilt der Eigentümer nach langjähriger Praxis als Zu­standsstörer. Demnach steht fest, dass die Beschwerdeführerin grundsätzlich als Zustandsstörerin und mithin als Verursacherin nach Art. 54 GSchG belangt werden kann. Das Volkswirtschafts-De­partement bezeichnet die Eigentümerin auch als Verhaltensstöre­rin, weil sie es unterlassen habe, dafür zu sorgen, dass es bei den beiden Einfüllstutzen zu keiner Verwechslung kommen kann. Diese Interpretation geht zu weit; zwar zeigt der vorliegende Fall, dass die unübliche Anordnung der Einfüllstutzen (rechter Stutzen führt in den Tank im linken Gebäude und umgekehrt) zu ei­ner Verwechslung führen und darauf in Verbindung mit weiteren Ur­sachen ein Schadenereignis auslösen kann. In der fehlenden Über­einstimmung zwischen der äusseren Anordnung der Einfüllstutzen und des Leitungsverlaufs im Gebäudeinnern liegt aber bloss eine "unlogische Situation", die Bestandteil des Zustandes ist, somit der Eigentümerin auch als Zustandsstörerin anzurechnen ist. Ange­sichts des berechtigten Hinweises der Beschwerdeführerin, wonach weder die Behörde bei der Abnahme der Tankanlage noch die Tankre­visionsfirma im Verlauf der dreizehn Jahre bis zum Unfallzeit­punkt je auf eine entsprechend erhöhte Gefahr auch nur hingewie­sen und schon gar nicht zu deren Behebung aufgefordert haben, lässt sich die Eigentümerin nicht zusätzlich als Verhaltensstöre­rin bezeichnen.

b) Die Beschwerdeführerin bezeichnet die Herstellerin der im Tank eingebauten Sonde als Zustandsstörerin; den gefährlichen Zustand habe sie geschaffen, weil diese Überfüllsicherung ver­sagt habe. Das Departement klammert indessen die Firma A. AG als Produzentin der fraglichen Sonde deshalb als Zustandsstörerin aus, weil sich ein Defekt nicht nachweisen lasse.

Im Bericht des AFU hielt der Sachbearbeiter fest, er habe den im Behälter eingebauten Fühler zum elektro-optischen Abfüll­sicherungs-System auf seine Funktionstüchtigkeit sowie auf den richtigen Einbau hin geprüft; dabei habe er festgestellt, dass alles den geltenden Vorschriften entspreche. Er schloss daher ei­nen funktionsuntüchtigen Fühler als (Mit-)Ursache für den einge­tretenen Schaden aus. (...) Eine Mitverursachung durch die Firma A. AG (..) kann aufgrund der Aktenlage im vorliegenden Fall aus­geschlossen werden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin entfällt der Sondenhersteller damit als Zustandsstörer. Dass ein Überfüllen des Tanks möglich war, obschon die Sonde funktionier­te, könnte z.B. darauf zurückgeführt werden, dass der Chauffeur die Überfüllsicherung überbrückt hat. (...)

c) Der Chauffeur des Tankfahrzeugs, der das Öl in den (fal­schen) Tank abfüllte, kommt als Verhaltensstörer in Betracht. Die Vorinstanz hat ihn als solchen mit der Begründung nicht ins Recht gefasst, ihm könne kein Fehlverhalten angelastet werden. Dabei verwies sie nicht einfach - wie von der Beschwerdeführerin sinngemäss behauptet - auf die Begründung im freisprechenden Ur­teil des Strafgerichtspräsidenten; das Departement hat den Chauf­feur trotz des Freispruchs in die Verhandlungen miteinbezogen und sein Verhalten in der angefochtenen Verfügung näher erör­tert. Richtigerweise wurde somit davon ausgegangen, dass die strafrechtliche Würdigung des Vorgehens des Chauffeurs beim Ein­füllen für die Frage der Kostenauflage nach Art. 54 GSchG nicht massgeblich ist. Das Departement hat aber das Vorgehen offen­sichtlich unter zivilrechtlichen Verschuldensgesichtspunkten ge­prüft; das ist im Lichte von Art. 54 GSchG und der dazu entwik­kelten Praxis falsch, weil - wie oben bereits ausgeführt - für die Verursacherqualität weder die Unrechtmässigkeit eines Verhal­tens noch ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen Ursache und Schaden im Sinne der privatrechtlichen Verschuldenshaftung erfor­derlich ist. (Zu der im Gewässerschutzrecht geltenden strengen Kausalhaftung nach Art. 69 GSchG und zur Abgrenzung gegenüber der öffentlich-rechtlichen Kostentragungsregelung im Umweltpoli­zeirecht vgl. Pergolis Massimo, Unfallbedingte Umweltschäden - Haftung und Versicherung, in: URP 1995, S. 408 ff.). Entschei­dend ist, ob der Chauffeur die Gefahr unmittelbar verursacht hat, ob also sein Verhalten als polizeirechtlich erhebliche Ursa­che für das Auslaufen des Öls zu gelten hat.

Der Chauffeur hat in der Ursachenkette sogar massgeblich zur Schadensentstehung beigetragen: Er ist von einem indirekt vom üblicherweise zuständigen, aber landesabwesenden Hauswart be­auftragten Dritten dahingehend instruiert worden, dass er am Ein­füllstutzen Nr. 2 "mit zwei Ringen" anschliessen müsse. In der Folge hat er unbestritten in den falschen Tank eingefüllt und da­mit die erste unmittelbare Ursache für den Schadenfall gesetzt.

S. wurde deshalb im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdever­fahren beigeladen. Gleichzeitig wurde ihm eröffnet, dass er auch noch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zur Tragung von Kosten verhalten werden könnte. Die Verfügung wurde ebenso dem Versicherer der Transportfirma als Arbeitgeber des Herrn S. eröffnet. Herr S. hat sich innert der gesetzten Frist nicht ver­nehmen lassen.

Angesichts des geschilderten Geschehensablaufs und des ob­jektiven Beitrags des Chauffeurs zum Auslaufen des Öls ist S. als Verhaltensstörer ebenfalls zur Tragung der entstandenen Ko­sten heranzuziehen.

d) In der Tankrevisionsfirma erblickt die Beschwerdeführe­rin einen klassischen Zustandsstörer; sie geht dabei davon aus, anlässlich der letzten Revision sei der Defekt bei der Überfüll­sicherung nicht erkannt worden.

Zunächst ist es durchaus denkbar, dass eine Sonde sich bei einer Kontrolle als funktionstüchtig erweist, jedoch später (un­ter Umständen sogar nach einer sehr kurzen Zeit) aus irgendeinem Grund nicht mehr richtig funktioniert. Allein schon deshalb er­scheint es als sehr fraglich, ob die Revisionsfirma mit der von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Begründung überhaupt mit Ko­sten belastet werden könnte. Nachdem sich indes im vorliegenden Fall - wie oben in Ziffer 4.2. ausgeführt - gar keine fehlerhaf­te A.-Sonde im Tank befand, entfällt die Tankrevisionsfirma be­reits aus diesem Grund als Störer.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Liegenschaftenei­gentümerin und Beschwerdeführerin als Zustandsstörerin sowie der Tankwagenchauffeur als Verhaltensstörer gestützt auf Art. 54 GSchG zur Tragung der durch das auslaufende Öl verursachten Ko­sten heranzuziehen sind. Nach den für die Kostenaufteilung unter einer Störermehrheit entwickelten Grundsätzen rechtfertigt es sich, die Beschwerdeführerin zwei Drittel und den Tankwagenchauf­feur ein Drittel der Kosten tragen zu lassen. Eine solche Vertei­lung berücksichtigt insbesondere einesteils den Umstand, dass die missverständliche Anordnung der Einfüllstützen aussergewöhn­lich ist und hauptsächlich zum Vorfall beigetragen hat. Andern­teils wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Chauffeur Ver­sicherungsschutz geniesst. Bei beiden Kostenträgern steht somit im übrigen das weitere Kriterium der wirtschaftlichen Leistungs­fähigkeit ausser Zweifel.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. November 1995

© 2015 juris