Gebühren für die Abwasserbeseitigung

Geschäftsnummer: ZZ.1993.31

Instanz: Verwaltungsgericht

Entscheiddatum: 14.06.1993

FindInfo-Nummer: O_VW.2015.177

Titel: Gebühren für die Abwasserbeseitigung

Resümee:

**§ 109 Abs. 2, § 110 Abs. 3, § 118 PBG; § 2 Abs. 1 lit. c, §§ 32 und 47 Abs. 1 GBV Gebühren für die Abwasserbeseitigung.

• Die Gemeinden können zusätzlich zu den Klärgebühren (bemessen nach Wasserkonsum) Entwässerungstaxen für die in die Kanalisation entwässerten versiegelten Flächen erheben (Erw. 2).

• Das Bemessen der Gebühr nach der entwässerten Fläche ist sachgerecht und verstösst nicht gegen das Aequivalenzprinzip (Erw. 3).

• Die Entwässerungstaxe führt nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Industrie- und Gewerbebetriebe (Erw. 4).**

SOG 1993 Nr. 31

§ 109 Abs. 2, § 110 Abs. 3, § 118 PBG; § 2 Abs. 1 lit. c, §§ 32 und 47 Abs. 1 GBV Gebühren für die Abwasserbeseitigung.

Die Gemeinden können zusätzlich zu den Klärgebühren (bemessen nach Wasserkonsum) Entwässerungstaxen für die in die Kanalisation entwässerten versiegelten Flächen erheben (Erw. 2).

Das Bemessen der Gebühr nach der entwässerten Fläche ist sachgerecht und verstösst nicht gegen das Aequivalenzprinzip (Erw. 3).

Die Entwässerungstaxe führt nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Industrie- und Gewerbebetriebe (Erw. 4).

Die Einwohnergemeinde Dulliken erliess Ende 1990 ein abgeändertes Reglement über Erschliessungsbeiträge und Gebühren für Strassen, Kanalisationen und Wasserleitungen. Das Reglement wurde vom Regierungsrat am 15.1.1991 genehmigt und trat auf dieses Datum in Kraft. Unter Ziff. 5 des Gebührenreglementes ist hinsichtlich der Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlagen folgende Gebührenordnung vorgesehen: An jährlich wiederkehrenden Abgaben sind den Nutzniessern auferlegt einerseits eine "Klärgebühr für das ab Gemeindenetz oder aus eigener Wasserversorgung verbrauchte Wasser ... pro m3 Fr. -.70" (Ziff. 5.1), anderseits eine "Entwässerungsabgabe für Industrie- und Gewerbeliegenschaften in der Industrie- und Gewerbezone zusätzlich zu Punkt 5.1 pro angefangene Are entwässerter Fläche jährlich Fr. 50.--", ferner für "Gewerbeliegenschaften in der Wohn- und Gewerbezone zusätzlich zu Punkt 5.1 pro angefangene 1/2 Are Fr. 25.--, wobei pro Wohneinheit 2 Aren in Abzug zu bringen sind" (Ziff. 5.2 Abs. 1 und 2).Gegen die für 1991 von der Gemeinde nach Reglement verlangten Entwässerungsabgaben erhoben verschiedene Gewerbe- und Industriebetriebe Beschwerden, welche die Schätzungskommission jedoch abwies. Das Verwaltungsgericht bestätigte den Entscheid der Schätzungskommission mit folgender Begründung:

2. a) Nach der kantonalen Baugesetzgebung, die auch das Erschliessungsrecht umfasst (§§ 108 bis 118 BauG bzw. des jetzt geltenden revidierten Planungs- und Baugesetzes), sind die Gemeinden im ihnen übertragenen Wirkungskreis grundsätzlich befugt, eigenständig zu legiferieren (Flury, Probleme der Genehmigung kommunaler Erlasse nach solothurnischem Recht, in Festgabe Hans Erzer, S. 380 ff.), und zwar -- unter Vorbehalt der verfassungsmässigen Schranken des Bundes und des Kantons -- umfassend (Hangartner, Rechtsetzung durch Gemeinden, in "Aktuelle Probleme des Staats- und Verwaltungsrechts", 1989, S. 214).

b) In § 109 Abs. 2 BauG bzw. PBG wird den Gemeinden vorgeschrieben, für die Benützung der öffentlichen Versorgungs- und Gewässerschutzanlagen Gebühren zu erheben, wobei diese so zu bemessen sind, "dass sich die Versorgungs- und Gewässerschutzanlagen weitgehend selbst erhalten", und es geboten ist, "in der Regel auf das Mass der Benützung abzustellen" (§ 110 Abs. 3 BauG und PBG).Der im BauG und PBG gleich lautende § 118 ermächtigt die Gemeinden, in ihren genehmigungsbedürftigen Reglementen ergänzende Bestimmungen zu erlassen, wenn die Baugesetzgebung und namentlich das Kantonale Erschliessungsreglement (KER, heute Grundeigentümerbeitragsverordnung (GBV)) das betreffende Gebiet nicht abschliessend regelt (Abs. 1 lit. b), ferner abweichende Bestimmungen zu erlassen, soweit das KER es gestattet (Abs. 1 lit. c).

Nach dieser gesetzlichen Ordnung hängt die Frage, ob die Einwohnergemeinde Dulliken in ihrem Autonomiebereich befugt war, die neuartige Benützungsgebühr gemäss Ziff. 5.2 GR einzuführen, zentral davon ab, welche Bedeutung der Regelung gemäss § 47 Abs. 1 KER, die in der jetzt geltenden GBV beibehalten wurde, hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Kompetenz der Gemeinden zur eigenständigen Legiferierung zukommt. Das heisst, es frägt sich, ob die darin für die Benützung der Abwasserbeseitigungsanlagen vorgeschriebene Erhebung wiederkehrender Benützungsgebühren ausschliesslich nach Massgabe des "gemessenen Wasserkonsums" zu berechnen sind oder ob die Gemeinde dafür auch anderweitige Bemessungsgrundlagen heranziehen darf.

c) Wohl sieht die Baugesetzgebung -- wie erwähnt -- vor, dass die Bemessung der Benützungsgebühren in der Regel auf das Mass der Benützung abzustützen ist, wie es denn auch in § 47 Abs. 1 KER entsprechend geregelt sein dürfte, indem dort generell der gemessene Wasserkonsum zur Berechnungsgrundlage erklärt wird. Wenn nach Gesetz in der Regel auf das effektive Quantum des aus der Versorgungsanlage bezogenen Wassers abgestellt werden soll, so wird damit zwar ein grundsätzliches, allgemein zu beachtendes Bemessungskriterium statuiert, jedoch zugleich zum Ausdruck gebracht, dass ausnahmsweise eine andere, allerdings das Mass der Benützung berücksichtigende Berechnungsgrundlage -- gemeint ist offensichtlich eine solche, die sich nach Massgabe des Verursacherprinzips sachlich vertreten lässt -- herangezogen werden darf. Dem trägt das KER in § 2 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 3 lit. b und namentlich in der speziell auf Wasserversorgungs- bzw. Abwasserbeseitigungsanlagen bezogenen Bestimmung von § 32 denn auch ausdrücklich Rechnung. Darnach sind nämlich die Gemeinden ermächtigt, die Berechnungsgrundlagen zur Bemessung der wiederkehrenden Gebühren für die Benützung der Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen, mithin die sich daraus ergebende Höhe (§ 32), in ihren Reglementen abweichend von der im KER getroffenen Ordnung zu regeln (SOG 1990, Nr. 43, S. 121, wie dies auch schon im SOG 1984 Nr. 30, S. 72 ff. ohne weiteres vorausgesetzt wurde; ferner SOG 1987 Nr. 29, S. 77).Die Praxis gemäss den angeführten Verwaltungsgerichtsentscheiden bezieht sich zwar auf das Gebiet der sog. Anschlussgebühren für Abwasserbeseitigungsanlagen, die sich, falls die Gemeinden in ihren Reglementen keine andere Berechnungsgrundlage normiert haben, aufgrund der Gebäudeversicherungssumme berechnen (§ 29 KER). Dass es demgegenüber den Gemeinden verwehrt sein sollte, für Benützungsgebühren eine anderweitige Berechnungsgrundlage als die in § 47 KER vorgegebene des "gemessenen Wasserkonsums" zu beschliessen, lässt sich indessen nach den bereits angestellten und noch wie folgt zu ergänzenden Erwägungen nicht halten: Im Hinblick darauf, dass § 110 Abs. 3 BauG (und PBG), an den das KER als Erlass des Kantonsrates zum Vollzug der Vorschriften des BauG gebunden ist (§ 117 BauG und § 1 KER), lediglich in der Regel das Mass der Benützung zur Berechnungsgrundlage erklärt, welchem Grundsatz § 47 KER mit dem Kriterium des "gemessenen Wasserkonsums" Rechnung trägt, kann dieser prinzipiellen vollzugsrechtlichen Vorgabe nicht die Bedeutung beigemessen werden, die Gemeinden seien ausnahmslos daran gebunden. Dies umso weniger als es gilt, in Belangen, für die das vorrangige kantonale Recht keine ausdrückliche abschliessende Regelung enthält, wie dies in § 110 Abs. 3 BauG und § 47 KER zutrifft, auf das Bestehen eines Autonomiebereichs zu erkennen (Hangartner, a.a.O., S. 215).-- Beizufügen ist im übrigen noch, dass offensichtlich auch der Regierungsrat zu einer solchen Interpretation gelangte, wenn er die streitige Bestimmung von Ziff. 5.2 GR vorbehaltlos mitgenehmigte, und dass dadurch deren Richtigkeit gestützt wird, gehört es doch im Rahmen der Rechtskontrolle zur Aufgabe der Genehmigungsbehörde, kommunale Reglementsbestimmungen darauf hin zu überprüfen, ob sie vor dem kantonalen und eidgenössischen Recht standhalten (Flury, a.a.O., S. 383). Macht eine Gemeinde von der erörterten Autonomie -- im erwähnten Sinne unter Abstützung auf das Verursacherprinzip sachlich gerechtfertigt -- Gebrauch, so kommt es damit entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer nicht zur Einführung einer nach KER unzulässigen Benützungsgebühr; sondern es wird in Ausnützung der baugesetzlich eröffneten Gestaltungsfreiheit zur Bemessung der obligatorisch zu erhebenden Benützungsgebühr nur eine andere oder weitere, den besonderen örtlichen Gegebenheiten und Bedürfnissen besser angepasste Berechnungsgrundlage als diejenige des "gemessenen Wasserkonsums" normiert. Das heisst: Es wird in gebotener Wahrung des Legalitätsprinzips, wonach Benützungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlagen auf gesetzlicher Grundlage -- kantonal auf baugesetzlicher, kommunal auf einem von der Gemeindeversammlung beschlossenen Reglement -- beruhen und zumindest in den Grundzügen (Abgabepflichtige, Abgabeobjekt, Bemessungsrahmen) geregelt sein müssen, nichts anderes getroffen als eine im Bemessungsrahmen erlaubte, auf das Verursacherprinzip ausgerichtete Festsetzung der von Abgabepflichtigen auf ihren Abgabeobjekten geschuldeten Gebühren (ZBl 89, S. 206 ff.).

d) In Übereinstimmung mit der Beurteilung durch die Vorinstanz erweist sich demnach der Haupteinwand der Beschwerdeführer als unbehelflich, wonach die Regelung in Ziff. 5.2 GR allein schon deswegen als nichtig erachtet werden müsse, weil den Gemeinden im vorrangigen kantonalen Recht kein Autonomiebereich zum Erlass einer solchen Bestimmung zugestanden werde.

3. Ein weiterer Einwand der Beschwerdeführer betrifft die Frage, ob durch die eingeführte Berechnungsgrundlage gemäss Ziff. 5.2 GR das beitragsrechtlich allgemein zu wahrende Aequivalenzprinzip verletzt werde. -- Zur Begründung, warum die streitige Reglementsbestimmung gegen diesen Grundsatz verstosse, wird im wesentlichen geltend gemacht: Wohl sei es anerkanntermassen so, dass infolge des Meteorwasseranfalles die Entsorgungsanlagen diesem angepasst grösser dimensioniert werden müssten, wodurch höhere Baukosten entstünden. Für die Erstellungskosten als solche würden jedoch besonders auch die Industrie- und Gewerbebetriebe entsprechend dem Verursacherprinzip mit höheren Anschlussgebühren belastet folglich sei der gebotenen Beteiligung daran bereits über die geleisteten Anschlussgebühren Rechnung getragen. Nur die laufenden Entsorgungskosten (Unterhalt und Betrieb der Abwasserbeseitigungsanlagen), die überwiegend durch das aus der Wasserversorgung bezogene und dann im Gebrauch stark verschmutzte Wasser verursacht würden, könnten demnach noch Gegenstand der Beitragspflicht für die Inanspruchnahme sein. Die diesbezügliche Kostenbeteiligung erfolge jedoch bereits nach Massgabe des effektiven Wasserkonsums. Eine zusätzliche Belastung der Industrie- und Gewerbebetriebe für den Meteorwasseranfall lasse sich daher und wegen der untergeordneten Entsorgungsmenge nicht rechtfertigen.

a) Gemäss SOG 1987 Nr. 29, S. 78/79, beinhaltet das Aequivalenzprinzip folgendes: Die geforderte Gebühr muss einer einigermassen gleichwertigen Leistung des Gemeinwesens entsprechen, indem sie dazu in einem vernünftigen Verhältnis stehen soll. "Dabei ist es zulässig und vielfach auch schlechthin unumgänglich, dass der Wertvergleich etwas schematisch angestellt wird (Zur Handhabung des Aequivalenzprinzips in der gesamtschweizerischen Praxis vgl. Grisel, Traité de droit administratif, S. 612 lit. c und die dort angeführten Entscheide).In diesem Sinne gilt: Darf man ... davon ausgehen, dass die Gemeinde für die Bereitstellung ihrer Wasserversorgung gesamthaft gesehen nicht zuviel Gebühren einzieht, ist dem Aequivalenzprinzip Genüge getan, wenn die Gesamtsumme aufgrund eines Gebührensystems zusammenkommt, das auf objektiven, vernünftigen Kriterien beruht." -- Bezüglich Abwasserbeseitigungsanlagen gilt selbstverständlich dasselbe.

b) Nach den Beschwerdevorbringen wird die Verletzung des Aequivalenzprinzips nicht damit begründet, die Einwohnergemeinde Dulliken erhebe aufgrund ihres Gebührensystems gesamthaft zuviel Abgaben und erlange dadurch eine ihre Aufwendungen übersteigende Kostendeckung. Wie schon im vorinstanzlichen Verfahren berufen sich die Beschwerdeführer also nicht darauf, dass gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz insofern verstossen werde, als die Gesamtsumme der belasteten Beiträge zu Einnahmen führe, die im Verhältnis zur Leistung der Einwohnergemeinde Dulliken eine zu hohe Gegenleistung darstelle, was in der Tat rechtswidrig wäre (ZBl 89, S. 207).Diesbezüglich erübrigt es sich zu prüfen, ob die in Ziff. 5.2 GR eingeführte Entwässerungsgebühr für die Entsorgung des Meteorwasseranfalles aus Industrie- und Gewerbebetrieben eine zusätzliche Belastung bewirke, die nicht mehr wertadaequat im Sinne des Kostendeckungsprinzips sein könnte. Nebst der geltend gemachten, jedoch -- wie erörtert -- auszuschliessenden Unvereinbarkeit mit § 47 KER und dem Einwand der Unzulässigkeit einer Benützungsgebühr, die auch auf die Erfassung von Erstellungskosten ausgerichtet ist, wird die streitige Zusatzbelastung vielmehr deshalb als nach dem Aequivalenzprinzip unerlaubt hingestellt, weil die individuellen Sondervorteile aus der Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlagen über Anschlussgebühren und die nach dem effektiven Wasserkonsum zu berechnenden Benützungsgebühren bereits wertadaequat abgegolten würden. Wie es sich damit verhält, ist wie folgt zu beurteilen:

Es ist anerkannt, dass in der Einwohnergemeinde Dulliken rund ein Drittel der laufenden Abwasserbeseitigungskosten durch den Meteorwasseranfall verursacht wird. Ferner ist unbestritten, dass die Entwässerung von den den Industrie- und Gewerbebetrieben dienenden besonders grossen Flächen -- wie namentlich von Park-, Lager- und Vorplätzen sowie von privaten Zufahrten -- vor der Einführung der auf solche bezogenen Entwässerungsgebühr weiter keiner Beteiligung an den Entsorgungskosten unterlag. -- Allein aufgrund des gemessenen Wasserkonsums konnten diese im Verhältnis zu Wohnliegenschaften bedeutend grossflächigeren Areale nur beträchtlich weniger stark als die normalen Zufahrts- und Abstellflächen von Wohnhäusern zu Beiträgen an den Kosten der Meteorwasserbeseitigung herangezogen werden. Die Industrie- und Gewerbebetriebe mit zu entwässernden Nutzflächen waren also gegenüber den Eigentümern von Wohnliegenschaften beitragsrechtlich in folgender Hinsicht begünstigt: Für die aus dem grösseren Meteorwasseranfall resultierende wesentlich stärkere Inanspruchnahme der Kanalisations- und Reinigungsanlagen mussten sie auf der allgemeinen Berechnungsgrundlage des gemessenen Wasserkonsums weiter keine oder allenfalls nur eine stark untergeordnete Gegenleistung erbringen, da der erfahrungsgemäss meist erheblich geringere effektive Wasserverbrauch als derjenige aus Wohnnutzungen keine wertadaequate Gebührenpflicht auszulösen vermochte. Für ihre offensichtlich damit verbundenen, diejenigen der Wohnliegenschaften markant übersteigenden Sondervorteile waren sie demnach von einer Gegenleistung befreit.

Indem die Einwohnergemeinde Dulliken zwecks Abgeltung dieser zusätzlichen Sondervorteile nunmehr mit der Regelung in Ziff. 5.2 GR eine Beteiligung insbesondere an ihren laufenden Kosten, die gerade auch, und zwar spezifisch, aus der Entsorgung des besagten Meteorwasseranfalles resultieren, einführte, hat sie ihr Gebührensystem in einer Art ausgestaltet, das zweifellos objektiven, vernünftigen Kriterien Rechnung trägt. Das von ihr gewählte Kriterium der entwässerten Flächen als Berechnungsgrundlage wird nämlich dem Verursacherprinzip am ehesten gerecht,ja erscheint sogar als einzige verlässliche Basis, um die zu entsorgende Meteorwassermenge schematisch zu erfassen, die speziell darauf entfallenden laufenden Kosten zu ermessen und die Beteiligung der jeweiligen Verursacher daran sachgerecht zu ermitteln (ZBl 83, S. 260, auf welchen Entscheid des aargauischen Verwaltungsgerichts in der Beschwerdevernehmlassung der Einwohnergemeinde Dulliken verwiesen wird; sinngemäss ergibt sich auch aus SOG 1984 Nr. 30, S. 72/73, dass die zu entwässernde Fläche einen besonders tauglichen Ansatzpunkt für die Rechtfertigung der Abgabenerhebung darstellt).

Demnach erweist sich die Berechnungsgrundlage der entwässerten Nutzflächen von Industrie- und Gewerbebetrieben für die Ermittlung der Benützungsgebühr gemäss Ziff. 5.2. GR auch unter den Anforderungen nach Massgabe des Aequivalenzprinzips als sachlich durchaus gerechtfertigt, entsprechend der Beurteilung durch die Vorinstanz. Dies -- entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer -- selbst dann, wenn die streitige Entwässerungsgebühr teils auch eine Beteiligung an den Erstellungskosten beinhalten sollte. Denn einerseits könnte eine solche im Hinblick darauf, dass ein relativ grosser Teil von immerhin einem Drittel der zu entsorgenden Abwässer auf das Meteorwasser entfällt, neben derjenigen an den Unterhalts- und Betriebskosten nur geringfügig sein, anderseits schliesst die Erhebung von Anschlussgebühren als Beitrag an die Erstellungskosten eine gleichzeitige Belastung mit jährlichen Benützungsgebühren nicht aus, sofern, was -- wie erwähnt -- vorliegend unbestritten ist, das Kostendeckungsprinzip gewahrt bleibt (SOG 1984 Nr. 30, S. 70).

4. Was den letzten noch zu behandelnden Einwand der Beschwerdeführer anbelangt, die Erhebung der Entwässerungsgebühr gemäss Ziff. 5.2 GR führe zu einer rechtsungleichen Behandlung der Industrie- und Gewerbebetriebe, verstosse mithin gegen Art. 4 BV, ergibt sich bereits aus den Erwägungen zur gerügten Verletzung des Aequivalenzprinzips, dass dieser unbegründet ist. Nach den überzeugenden Ausführungen der Vorinstanz, auf die verwiesen wird, bewirkt die mit Ziff. 5.2 GR eingeführte Entwässerungsgebühr wohl eine Beschränkung der Beitragspflicht auf Industrie- und Gewerbebetriebe, jedoch keine solche, die sachlich nicht begründet wäre und deshalb gemäss Bundesgerichtspraxis (BGE 100 Ia 94) zu einem Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot gereichen würde. Vielmehr ist es so, dass die Einwohnergemeinde Dulliken mit der beanstandeten Entwässerungsgebühr den besonders grossen Meteorwasseranfall nach Massgabe des dem Verursacherprinzip am ehesten gerecht werdenden Kriteriums der entwässerten Nutzflächen beteiligungsmässig erfasst, um eine bisher rechtsungleiche Begünstigung derjenigen zu beheben, die im Vergleich zu den Eigentümern von Wohnliegenschaften infolge ihrer spezifisch erhöhten Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlagen erheblich zu wenig an die Entsorgungskosten beitrugen. Im weiten Spielraum der Gestaltung, der auch dem kommunalen Gesetzgeber zusteht, soweit er aus vernünftigen Gründen differenzierte Regelungen trifft (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, S. 88, Rz. 402; BGE 114 Ia 221), kann also die Bestimmung von Ziff. 5.2 GR nicht nur keine rechtsungleiche Behandlung bewirken, sondern sie beseitigt gegenteils eine solche, indem der bisher sachlich ungerechtfertigten Begünstigung von Industrie- und Gewerbebetrieben Rechnung getragen wird.

5. Alle Einwände der Beschwerdeführer und die zu ihrer Stützung angeführten Argumente vermögen demnach nicht durchzudringen. Die Beschwerden sind abzuweisen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 14. Juni 1993

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