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Farmers’ child allowances and two-year retroactive claim period

ZZ.1992.46Übriges Gericht08.04.1992Dismissed

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Omnilex-Zusammenfassung

R. challenged the cantonal family allowance office’s payment of farmers’ child allowances retroactively for only two years and sought five years. The court held that under § 14 KZG full-time farmers have a cantonal child allowance right even when federal income thresholds under the FLG exclude federal entitlement. However, the court also held that the special cantonal rule refers to the federal two-year limitation period for back payments, which prevails over the general five-year cantonal limitation. The appeal was dismissed.

Omnilex-Regeste

§ 14 KZG; Art. 12 Abs. 2 FLG; entitlement of full-time farmers to cantonal child allowances and limitation period for retroactive claims. The reference in § 14 KZG to the FLG does not incorporate the federal income thresholds as a condition of entitlement, but serves to define the amount of the cantonal allowance and preserve subsidiarity. Full-time farmers are therefore entitled to cantonal child allowances even where federal entitlement is excluded by income. Conversely, the same reference extends to the federal rule on retroactive claims; as a lex specialis, § 14 KZG displaces the general five-year cantonal limitation and confines back-payment claims to two years (consid. 1–2).

Gesamter Gesetzestext

Geschäftsnummer:** ZZ.1992.46**
Instanz:Versicherungsgericht
Entscheiddatum:09.04.1992
FindInfo-Nummer:O_VS.2015.19
Titel:** Kinderzulagen für hauptberufliche Landwirte**
Resümee:§ 10 Abs. 2 und § 14 Kinderzulagengesetz (KZG); Art. 12 Abs. 2 Bundesgesetz über Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG). Hauptberufliche Landwirte haben bei Überschreitung der Einkommensgrenzen nach FLG Anspruch auf entsprechende Kinderzulagen nach KZG. Ihr Nachforderungsrecht verjährt nach 2 Jahren.
SOG 1992 Nr. 46 **§ 10 Abs. 2 und § 14 Kinderzulagengesetz (KZG); Art. 12 Abs. 2 Bundesgesetz über Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG).*Hauptberufliche Landwirte haben bei Überschreitung der Einkommensgrenzen nach FLG Anspruch auf entsprechende Kinderzulagen nach KZG. Ihr Nachforderungsrecht verjährt nach 2 Jahren. R. stellte 1972 nach der Geburt seines ersten Sohnes ein Gesuch um Ausrichtung von Kinderzulagen, welches wegen zu hohen Einkommens abgelehnt wurde. Kinderzulagen für Landwirte wurden damals nur gestützt auf das Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG) ausgerichtet. Am 1.7.1979 trat das kantonale Familienzulagegesetz (seit 1.12.1985 Kinderzulagengesetz, KZG) in Kraft, nach welchem auch Landwirten Ansprüche auf Kinderzulagen zukommen. Mit Abrechnung vom Mai 1990 bezahlte die Ausgleichskasse R. rückwirkend auf 2 Jahre ab Datum der erneuten Anmeldung die Kinderzulagen für hauptberufliche Landwirte und erliess eine entsprechende Verfügung. R. erhob Beschwerde mit dem Antrag, die Zulagen seien rückwirkend auf 5 Jahre nachzubezahlen. Das Versicherungsgericht wies die Beschwerde mit folgender Begründung ab: 1. Die hauptberuflichen Landwirte mit Wohn- oder Geschäftssitz im Kanton Solothurn haben als dem kantonalen Kinderzulagengesetz unterstellte Personen grundsätzlich einen Anspruch auf Kinderzulagen (§ 1 Abs. 1 lit. b i.V.m. 4 Abs. 1 lit. b KZG).Wie weit ihr Anspruch reicht, ist in dem wenig glücklich abgefassten § 14 KZG (in der Fassung vom 1.12.1985) geregelt, der folgenden Wortlaut hat: 1 Dem Gesetz unterstellte Landwirte haben Anspruch auf Kinderzulagen entsprechend den Bestimmungen des FLG. 2 Landwirte, die abgestufte Kinderzulagen nach FLG beziehen, haben Anspruch auf Ergänzungszulagen nach diesem Gesetz bis zur Höhe der ganzen Zulage nach FLG. 3 Landwirte, die ungekürzte Zulagen nach FLG beziehen, haben keinen Anspruch auf Kinderzulagen nach diesem Gesetz. Die §§ 13 und 14 KZG stehen unter dem Randtitel "Kinderzulagen", wobei § 13 KZG unter dem Randuntertitel "a) Arbeitnehmer" die Höhe der Zulage für Arbeitnehmer festlegt. § 14 KZG verweist unter dem Randuntertitel "b) Landwirte" für deren Ansprüche auf das FLG. Bei systematischer Auslegung ist daraus zu schliessen, dass § 14 KZG ebenfalls die Höhe des monatlichen Kinderzulagenanspruchs regelt. Es stellt sich nun die Frage, wie § 14 die Höhe der Zulagen für die dem KZG unterstellten Landwirte regelt, und ob dieser Norm über die Regelung der Zulagenhöhe hinaus noch weitere Bedeutung zukommt. Der Anspruch auf Kinderzulagen besteht "entsprechend den Bestimmungen des FLG". a) Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst, nach seinem Wortlaut, Sinn und Zweck und den Wertungen, die ihm zugrunde liegen, auszulegen (BGE 115 II 99).Der Wortlaut von § 14 Abs. 1 KZG deutet auf einen kantonalen Anspruch hin, welcher in gleicher Höhe und unter den gleichen Voraussetzungen wie im FLG vorgesehen gewährt wird ("entsprechend").Gemäss Art. 5 Abs. 2 FLG haben die haupt- und nebenberuflichen Landwirte zur Zeit nur Anspruch auf Familienzulagen, wenn ihr reines Einkommen 27'500 Franken zuzüglich 4'000 Franken pro Kind nicht übersteigt. Da nach § 14 Abs. 3 KZG ein kantonaler Zulagenanspruch nicht besteht, sofern die volle Zulage nach FLG ausgerichtet wird, also die kantonale Kinderzulage nicht zusätzlich neben jener nach Bundesrecht ausgerichtet wird, schlösse die Formulierung von § 14 Abs. 1 KZG für sich selbst betrachtet einen Anspruch überhaupt aus, sofern und soweit er auch nach FLG ausgeschlossen ist. Sinnvoll wird diese Bestimmung erst, wenn man Art. 3a FLV (Verordnung des Bundesrates über die Familienzulagen in der Landwirtschaft) einbezieht, welcher gekürzte Kinderzulagen vorsieht. Danach erhält ein grundsätzlich anspruchsberechtigter Landwirt 2/3, bzw. 1/3 der Zulage, sofern sein Einkommen die oben beschriebene Grenze um bis zu 3'000, bzw. maximal 6'000 Franken übersteigt. Die im kantonalen Recht vorgesehene Besserstellung der Landwirte besteht nun darin, dass der Kanton jenen Landwirten, welche nach FLG nur eine gekürzte Zulage erhalten, die Differenz bis zur Maximalzulage nach FLG ergänzt (§ 14 Abs. 2 KZG). b) Eine Auslegung, wonach auch das kantonale Recht keinen Anspruch gewährt, wo das Bundesrecht einen solchen ausschliesst, widerspricht nun aber der Praxis der kantonalen Familienausgleichskasse, welche allen Landwirten mit Kindern im massgebenden Alter Kinderzulagen ausrichtet und die Einkommenshöhe lediglich zum Entscheid heranzieht, ob die Kosten durch den Bund oder den Kanton zu tragen sind. Diese Praxis stimmt mit der offenbaren Absicht des historischen Gesetzgebers überein, den Landwirten durch alle Einkommensgrenzen hindurch eine gleichbemessene Kinderzulage zukommen zu lassen (Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 7. Mai 1985, Nr. 1426, S. 9; Kantonsratsprotokoll 1985, S. 943 f.). c) Bei unklaren oder unvollständigen Bestimmungen können die Gesetzesmaterialien ein Hilfsmittel sein, den Sinn einer Norm zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden, sofern die Materialien eine klare Antwort geben (BGE 103 Ia 290).Aber selbst wenn die Materialien eine klare Antwort geben, ist der Richter an den Gesetzestext gebunden. Die Absicht des historischen Gesetzgebers muss daher im Gesetzestext irgendwie ihren Niederschlag gefunden haben, um Berücksichtigung zu finden (BGE 114 Ia 196 f.).Es ist daher zu prüfen, ob die Absicht, allen Landwirten Kinderzulagen zukommen zu lassen, mit dem Gesetzestext von § 14 KZG vereinbar ist. Folgende Textauslegung kommt in Betracht: Der unglücklich formulierte zweite Teil von § 14 Abs. 1 KZG "entsprechend den Bestimmungen des FLG" ist vorerst einmal wegzulassen, um den Grundgedanken dieser Bestimmung erfassen zu können. So gelesen steht fest, dass alle diesem Gesetz unterstellten Landwirte grundsätzlich Anspruch auf Ausrichtung einer Kinderzulage haben. Der zunächst zur Auslegung weggelassene und jetzt wieder aufgenommene Verweis auf das FLG kann als Begrenzung auf die in diesem Gesetz vorgesehene Maximalhöhe der Zulage verstanden werden. Es ist nicht zwingend, dass er sich auf das FLG in seinem gesamten Umfang und damit auch auf die Einkommensgrenzen bezüglich der Anspruchsberechtigung bezieht. Schliesslich wollte der kantonale Gesetzgeber mit dieser Formulierung erreichen, dass das KZG nicht bei jeder Änderung der im FLG vorgesehenen Ansätze seinerseits anpassungsbedürftig würde (Bericht des Regierungsrates, a.a.O., S. 5).So betrachtet garantiert das KZG jedem Landwirt ohne Rücksicht auf sein Einkommen die Ausrichtung von Kinderzulagen in jener Höhe, die im FLG als Höchstzulage vorgesehen ist. Konsequent wird dann in Abs. 2 ausgedrückt, dass der Kanton jenen Landwirten, welche nach Bundesrecht Anspruch auf abgestufte Kinderzulagen gemäss Art. 3a FLV haben, die Differenz zur vollen Zulage als Ergänzung zukommen lässt. Hier ist bereits angedeutet, was Abs. 3 klarstellt: Wer nach Bundesrecht ungekürzte, also volle Zulagen bezieht, hat nach kantonalem Recht keine Ansprüche mehr. Damit wird ausgedrückt, dass insgesamt nach kantonalem und nach Bundesrecht nur eine Zulage ausgerichtet werden soll, bzw. dass das kantonale Recht nur subsidiär zur Anwendung gelangt, sofern eben nach FLG kein oder nur ein teilweiser Anspruch besteht. Diese Auslegung steht mit dem Wortlaut von § 14 KZG im Einklang und kann vom Versicherungsgericht übernommen werden. Der Beschwerdeführer besitzt daher einen Anspruch auf Kinderzulagen nach kantonalem Gesetz, obwohl er nach FLG nicht anspruchsberechtigt ist. 2. Gilt nun die Befristung des Rückforderungsanspruches auf zwei Jahre (Art. 12 Abs. 2 FLG) oder auf fünf Jahre (§ 10 Abs. 2 KZG)? a) Der Anspruch des Beschwerdeführers findet seine Grundlage wegen des hohen Einkommens im Sinne des FLG allein im kantonalen Recht, welches für die Nachforderung nicht bezogener Zulagen grundsätzlich eine Verjährung von fünf Jahren vorsieht. Ist aber die Anspruchsgrundlage rein kantonalrechtlich, so müsste man prima vista auch annehmen, dass die ausdrücklich stipulierte kantonale Verjährungsdauer zur Anwendung kommen würde. b) Dem allgemeinen System entsprechend werden Kinderzulagen grundsätzlich nur an unselbständig Erwerbende (Arbeitnehmer) ausgerichtet. Landwirte sind selbständigerwerbende Unternehmer und als solche eigentlich nicht anspruchsberechtigt. Dass sie dennoch Zulagen erhalten, stellt eine Durchbrechung des Grundprinzipes dar, welches mit dem besonderen Status der Landwirte begründet wird. Die sie betreffenden Normen des KZG stellen daher eigentliche Ausnahmeregeln dar. Dieser Ausnahmesituation ist auch bei der Auslegung Rechnung zu tragen. c) Bei Annahme einer fünfjährigen Nachforderungsdauer ergibt sich folgendes Bild: Jener Landwirt, welcher aufgrund seines geringen Einkommens eine volle Zulage nach FLG bezieht, hat keinen Anspruch nach kantonalem Recht. Er erhält die Zulage daher nur auf zwei Jahre rückwirkend. Wer aber als Landwirt ein höheres Einkommen erzielt und somit nur nach KZG bezugsberechtigt ist, hätte Anspruch auf Zulagen rückwirkend während fünf Jahren. Damit wird die beabsichtigte Besserstellung der Bauern vor allem mit kleinem Einkommen in ihr Gegenteil verkehrt. Wer viel hat, bekommt mehr, wer wenig hat, bekommt nichts. Dies kann nicht dem Sinn des Gesetzes entsprechen. Der Gesetzgeber hat denn auch eine andere Lösung vorgesehen. d) Die bereits erwähnte Formulierung von § 14 Abs. 1 KZG "entsprechend den Bestimmungen des FLG" setzt einerseits die Höhe des vom Kanton garantierten Anspruchs (Maximalanspruch nach FLG) fest, verweist aber auch auf die Nachforderungsdauer gemäss Art. 12 FLG. Der Gesetzgeber hat die Landwirte bewusst nicht den Arbeitnehmern gleichgestellt, wie aus der Systematik der §§ 13 und 14 KZG hervorgeht. Andererseits wollte er mit der Revision von 1985 die bis damals bestehende Ungleichbehandlung unter den Landwirten selbst beseitigen. Die Schaffung neuer Ungereimtheiten unter gleichzeitiger teilweiser Vereitelung des sozialen Zwecks widerspricht der Intention des Gesetzgebers. Daher ist davon auszugehen, dass die Ausnahmeregelung von § 14 Abs. 1 KZG auch auf Art. 12 FLG Bezug hat und der allgemeinen Regel von § 10 KZG als lex specialis vorgeht. Der Beschwerdeführer hat daher einen auf zwei und nicht auf fünf Jahre bemessenen Nachforderungsanspruch. * Versicherungsgericht, Urteil vom 9. April 1992

Schlagwörter

child allowancesfarmersretroactivitylimitation periodsocial insurancestatutory interpretationsubsidiarity

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Von Omnilex extrahierte Kernrechtsfragen

Kernrechtsfrage

Whether a full-time farmer excluded under the federal family allowance income limits nevertheless has a cantonal right to child allowances under the cantonal child allowance act.

Extrahierter Entscheid

Yes. The cantonal act grants farmers child allowances at the maximum federal level even when federal entitlement is excluded by income.

Extrahierte Begründung

Section 14 KZG was read systemically and teleologically as an independent cantonal entitlement for farmers, with the reference to the FLG limiting the amount and preserving subsidiarity, not incorporating the federal income thresholds as a condition of entitlement.

Kernrechtsfrage

Whether the retroactive claim period for unpaid allowances is two years or five years.

Extrahierter Entscheid

Two years. For farmers’ cantonal child allowances, the special rule in section 14 KZG incorporates the federal two-year limitation and prevails over the general five-year cantonal limitation.

Extrahierte Begründung

Applying a five-year period would create irrational unequal treatment among farmers and defeat the legislative purpose. Section 14 KZG, as a special rule for farmers, also refers to Article 12 FLG on retroactive claims.

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