Geschäftsnummer: ZZ.1980.29
Instanz: Verwaltungsgericht
Entscheiddatum: 28.11.1980
FindInfo-Nummer: O_VW.2015.450
Titel: Pflichtpensum einer Kindergärtnerin
Resümee:
§ 25 Lehrerbesoldungsgesetz; Schulgemeindeordnung Lohn-Ammannsegg. Zur Frage, wie gross das Pflichtstundenpensum einer Kindergärtnerin ist und von welcher Stundenzahl an sie Anspruch auf zusätzliche Entschädigung hat, wenn das kommunale Recht darüber nichts ausdrücklich bestimmt.
SOG 1980 Nr. 29
§ 25 Lehrerbesoldungsgesetz; Schulgemeindeordnung Lohn-Ammannsegg. Zur Frage, wie gross das Pflichtstundenpensum einer Kindergärtnerin ist und von welcher Stundenzahl an sie Anspruch auf zusätzliche Entschädigung hat, wenn das kommunale Recht darüber nichts ausdrücklich bestimmt.
Frau X, die in der Schulgemeinde Lohn-Ammannsegg als Kindergärtnerin tätig war, erhob gegen die Schulgemeinde verwaltungsgerichtliche Klage und verlangte unter anderem Nachzahlung für geleistete, bisher nicht entschädigte Zusatzstunden, nämlich zwei zusätzliche Wochenstunden (22 statt nur 20 Stunden), erteilt während drei Schuljahren. Dass die betreffenden Stunden erteilt worden waren, war im Prozess unbestritten; umstritten war, ob für sie ein (zusätzliches) Honorar geschuldet sei. Das Verwaltungsgericht prüfte vorab, ob sich ein entsprechender Anspruch abgesehen vom Grundsatz von Treu und Glauben, den die Klägerin subsidiär anrief, direkt aus dem einschlägigen Besoldungsrecht ergebe. Es führte darüber folgendes aus:
a) Über das Dienstverhältnis der Kindergärtnerinnen enthält das kantonal-solothurnische Recht in § 25 des Lehrerbesoldungsgesetzes nur insofern eine Regelung, als dem Kantonsrat der Erlass von Bestimmungen über die Besoldung der Kindergärtnerinnen und die Festsetzung der Subventionsgrenze für diese Besoldungen übertragen ist. Bis heute hat der Kantonsrat von dieser Delegationsnorm nur hinsichtlich der Festsetzung der Subventionsgrenze Gebrauch gemacht, indem er diese mit Beschluss vom 29. April 1970 auf 85% der Grundbesoldung der Primarlehrerinnen im entsprechenden Dienstjahr zuzüglich der Teuerungszulagen festsetzte. Das Dienstverhältnis der Kindergärtnerinnen richtet sich daher im Kanton Solothurn nach dem einschlägigen kommunalen Recht (Plotke, Schweizerisches Schulrecht, S. 109).Im vorliegenden Fall ist demnach auf die Schulgemeinde-Ordnung Lohn-Ammannsegg, die sich nach Art. 2 ausdrücklich auch auf den Betrieb eines Kindergartens erstreckt, abzustellen. Da diese in Art. 20 lit. c als ergänzendes Recht die für die Volksschule massgebende Gesetzgebung anführt, bekommt u. a. das Lehrerbesoldungsgesetz als zur Volksschulgesetzgebung gehörender Erlass wegleitende Bedeutung. Das heisst, soweit Besoldungsfragen der Kindergärtnerinnen nicht durch besondere Schulgemeindebeschlüsse geregelt sind, gelten die einschlägigen Regelungen des Lehrerbesoldungsgesetzes. Selbst ohne diese ausdrückliche Ordnung würde sich auf dem Interpretationsweg das gleiche Ergebnis einstellen, jedenfalls hinsichtlich der hier aktuellen Frage der Entschädigung für Zusatzstunden. Bevor nämlich bei Lücken im Verwaltungsrecht auf eine sinngemässe Übertragung privatrechtlicher Bestimmungen gegriffen werden darf (vorliegend käme Dienstvertragsrecht in Frage), ist zu prüfen, ob die analoge Anwendung von Bestimmungen des öffentlichen Rechts geboten sei (Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, S. 11).Da das Lehrerbesoldungsgesetz die nächstliegende verwandte Rechtsquelle für die Besoldung der Kindergärtnerinnen darstellt, bietet sich statt Dienstvertragsrecht zunächst dieses als Ersatzrecht an. Es ist deshalb zu prüfen, ob und wie das Lehrerbesoldungsgesetz die Frage der Entschädigung von Zusatzstunden ordnet und ob es daraus eine schlüssige Lösung für den vorliegenden Fall gibt. Nach § 12 Abs. 1 des Lehrerbesoldungsgesetzes besteht ein Anspruch auf Entschädigung von Zusatzstunden, wenn der Lehrer mehr als 30 Wochenstunden erteilen muss. Das heisst, es muss das Maximum des variablen Pflichtstundenpensums, das nach Auskunft des Kantonalen Erziehungs-Departementes für Primarlehrerinnen der 1. und 2. Klasse je nach Gemeinde 24 bis 30 Wochenstunden beträgt, überschritten sein. Ferner ist Voraussetzung, dass die Zusatzstunden (Stunden über das maximale Pflichtpensum hinaus) auf ihre Berechtigung und Notwendigkeit hin obrigkeitlich überprüft und angeordnet sind. Das ergibt sich daraus, dass § 12 Abs. 1 die entschädigungsberechtigten Zusatzstunden als solche definiert, die erteilt werden müssen, und dass § 12 Abs. 2 hinsichtlich der Berechtigung und Notwendigkeit der Erteilung von Zusatzstunden den Entscheid in Zweifelsfällen dem Erziehungs-Departement zuweist, d. h. in klaren Fällen der zuständigen Gemeindeinstanz.
b) (Es folgen Ausführungen darüber, dass im vorliegenden Fall eine eigentliche obrigkeitliche Anordnung der zusätzlich erteilten zwei Wochenstunden fehlte, dass aber selbst dann, wenn man von einer Anordnung durch konkludentes Verhalten der Behörde ausgehen wollte, ein Anspruch nach den ergänzend anzuwendenden Bestimmungen des Lehrerbesoldungsgesetzes nicht dargetan sei. Dies aus folgenden Gründen:)
c) Das minimale und maximale Pflichtpensum der Kindergärtnerinnen ist mangels eines kantonalen Erlasses für die Gemeinden nicht verbindlich geregelt. Dieses zu ordnen, ist Sache der zuständigen kommunalen Instanzen. Wohl entspricht es den Empfehlungen des Schweizerischen Kindergartenvereins, wie dem eingelegten "Rahmenplan für die Erziehungs- und Bildungsarbeit im Kindergarten" (S. 4) zu entnehmen ist, dass in Kindergärten in der Regel 20 Wochenstunden zu erteilen sind. Diese Mindestzahl, die offensichtlich mehr aus Rücksicht auf die vorschulpflichtigen Kinder als im Interesse der Kindergärtnerinnen empfohlen ist, bindet die Träger von Kindergärten weiter nicht, zumal sie sich selbst nur als Regel verstanden wissen will. Es ist also den kommunalen Instanzen unbenommen, über die Richtzahl in angemessenem Rahmen hinauszugehen, jedenfalls dann, wenn sachliche Gründe dafür vorliegen. Es lässt sich nun sehr wohl in direkter oder analoger Anwendung der Ordnung, wie sie für die Lehrer nach Lehrerbesoldungsgesetz gilt, vertreten, einen Entschädigungsanspruch für Unterrichtsstunden von Kindergärtnerinnen, die über die Richtzahl von 20 Stunden hinaus erteilt werden, nicht allein schon mit der Sprengung des Rahmens dieser Richtzahl eintreten zu lassen. Damit würde nämlich eine sachlich nicht gerechtfertigte, d. h. gegenüber der Primarlehrerschaft rechtsungleiche Begünstigung der Kindergärtnerinnen bewirkt. Die Primarlehrer unterrichten nach Auskunft des Erziehungs-Departementes im kantonalen Durchschnitt 27 bis 28 Wochenstunden. Die den Kindergärtnerinnen noch am ehesten vergleichbaren Primarlehrerinnen der 1. und 2. Klasse kommen je nach Gemeinde auf Wochenstundenzahlen von 24 bis 30. In der Schulgemeinde Lohn-Ammannsegg erteilen die Lehrerinnen der Unterstufe 28 Wochenstunden. Die Primarlehrerschaft der solothurnischen Gemeinden und insbesondere auch die Primarlehrerinnen an der Unterstufe der Schulgemeinde Lohn-Ammannsegg müssten es also ohne weiteres hinnehmen, entschädigungslos bis zu 30 Wochenstunden zu unterrichten. Die Richtzahl von 20 Wochenstunden für Kindergärten kann als vom Schweizerischen Kindergartenverein empfohlene Regel zweifellos nicht mit dem maximalen Pflichtpensum gemäss Lehrerbesoldungsgesetz gleichgesetzt werden. Als blosse Empfehlung und Regel, die - offenbar im Gegensatz zum maximalen Pflichtpensum nach Lehrerbesoldungsgesetz - primär aus Rücksicht auf den Entwicklungsgrad der fünf- bis sechsjährigen Kinder tief gehalten ist, kann die Richtzahl nicht als oberste Grenze des Pflichtpensums einer Kindergärtnerin gelten. Es drängt sich vielmehr auf, sie als im mittleren Bereich eines Pflichtpensums für Kindergärtnerinnen liegend zu erachten, Zieht man in Betracht, dass das Pflichtpensum der Primarschullehrerinnen je nach Gemeinde von minimal 24 Stunden bis zu maximal 30 Stunden reicht, also um 6 Wochenstunden differieren kann, und dass die Primarlehrerinnen der Unterstufe in Lohn-Ammannsegg mit 28 Wochenstunden entschädigungslos zu zwei zusätzlichen Wochenstunden verpflichtet werden könnten, so erscheint es als durchaus angepasst und verhältnismässig, dass auch der Klägerin als Kindergärtnerin entschädigungslos zwei Wochenstunden über die ohnehin nicht verpflichtende Richtzahl hinaus zugemutet werden konnten. Aus dem anwendbaren kommunalen, beziehungsweise kantonalen Besoldungsrecht kann die Klägerin somit keinen Anspruch auf zusätzliche Entschädigung der betreffenden Unterrichtsstunden ableiten.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. November 1980
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