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Abstrakte Normenkontrolle; Anforderung bezüglich erneuerbarer Energie beim Heizungsersatz – Art. 46 JG; Art. 52 Abs. 1, Art. 54 Abs. 1 sowie Art. 55 Abs. 2 und 3 VRG; Art. 42n BauG bzw. Art. 22 Abs. 1 nEnerG; § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV. Das Normenkontrollverfahren hat rein kassatorische Funktion. Das Obergericht kann daher eine als rechtswidrig erkannte Vorschrift nur aufheben, und zwar grundsätzlich ex nunc mit Wirkung ab Veröffentlichung des Aufhebungsentscheids (E. 1). Mit der abstrakten Normenkontrolle kann nur die Rechtmässigkeit, nicht aber die Zweckmässigkeit bzw. Angemessenheit der angefochtenen Bestimmungen über- prüft werden (E. 2). Überprüfung der Gesetzmässigkeit von § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV sowie Auslegung des Begriffs "Bauten mit hohem Energieverbrauch für Heizung und Warmwasser" in Art. 42n Abs. 1 BauG (E. 5). Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich der klare gesetzgeberische Wille, nur Gebäude der Effizienzklassen E, F und G als Ge- bäude mit hohem Energieverbrauch im Sinne von Art. 42n Abs. 1 BauG zu be- trachten. Die Gesetzgebungsarbeiten zum per 1. Januar 2026 in Kraft tretenden Art. 22 Abs. 1 EnerG zeigen sodann, dass diese Rechtsauffassung des Gesetzge- bers seither nicht geändert hat. Eine Gesamtbetrachtung der Auslegungselemente ergibt daher, dass § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV dem Gesetz widerspricht (Mehrheits- meinung; E. 5.6.1). OGE 61/2024/1 vom 5. Dezember 2025 Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Der Regierungsrat beschloss am 28. November 2023 eine Änderung der Verord- nung über den Energiehaushalt in Gebäuden und Anlagen vom 15. Februar 2005 (Energiehaushaltverordnung, EHV, SHR 730.101 [vormals SHR 700.401]), die un- ter anderem § 26d Abs. 2 EHV betraf. Die Änderung trat auf den 1. Januar 2024 in Kraft. Eine Privatperson (Gesuchsteller) gelangte ans Obergericht und beantragte die Aufhebung von § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV (Antrag 1) sowie die Feststellung, dass damit weiterhin § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV in der bis Ende 2023 geltenden Fassung gültig sei (Antrag 2). Das Obergericht trat auf das Gesuch im Umfang von Antrag 2 nicht ein; im Übrigen (Antrag 1) hiess es das Gesuch gut und hob § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV auf.
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Aus den Erwägungen 1. Das Obergericht überprüft Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in Er- lassen des Kantons, mit Ausnahme der Gesetze, und in Erlassen der Gemeinden, öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten auf ihre Verfassungs- und Ge- setzmässigkeit (Art. 46 des Justizgesetzes vom 9. November 2009 [JG, SHR 173.200]). Es ist damit für die Behandlung des Gesuchs zuständig und ent- scheidet als Gesamtgericht in Fünferbesetzung (Art. 39 Abs. 4 Satz 1 des Geset- zes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Ver- waltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200]). Das Gesuch ist an keine Frist gebunden und wurde formgerecht – schriftlich und begründet – eingereicht (vgl. Art. 51 und Art. 35 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 40 Abs. 1 VRG). Der Gesuchsteller ist als Miteigentümer eines älteren Mehrfamilienhauses, das lediglich die Effizienz- klasse D gemäss Gebäudeenergieausweis der Kantone (GEAK) erreicht und des- sen Ölheizung am Ende der Lebensdauer ist, zumindest virtuell von der angefoch- tenen Vorschrift betroffen und daher zum Gesuch legitimiert (vgl. Art. 52 Abs. 1 VRG; Gesuch vom 30. Juli 2024, Ziff. 1 S. 2 f.; zum Ganzen OGE 61/2014/2 vom 11. November 2016 E. 1.1 und 2, Amtsbericht 2016, S. 171 ff.). Soweit der Ge- suchsteller die Aufhebung von § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV beantragt, ist demnach auf das Gesuch einzutreten. Nicht einzutreten ist hingegen auf das Gesuch betreffend Feststellung, dass wei- terhin § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV in der bis 31. Dezember 2023 geltenden Fassung gültig sei. Das Normenkontrollverfahren hat rein kassatorische Funktion. Das Obergericht kann daher eine als rechtswidrig erkannte Vorschrift nur aufheben, nicht aber ändern oder der rechtsetzenden Behörde entsprechende (verbindliche) Weisungen erteilen. Verlangt werden kann mithin nur die Aufhebung der angefoch- tenen Vorschrift, und zwar grundsätzlich ex nunc, mit Wirkung ab Veröffentlichung des Aufhebungsentscheids. Dieser wirkt so, wie wenn der Normgeber selbst die angefochtene Vorschrift aufgehoben hätte (vgl. Art. 54 Abs. 1 sowie Art. 55 Abs. 2 und 3 VRG; OGE 61/2014/2 vom 11. November 2016 E. 2.3 mit Hinweisen, Amts- bericht 2016, S. 175; Beat Sulzberger, in: Meyer/Herrmann/Bilger [Hrsg.], Kom- mentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege, 2021, Art. 54 VRG N. 3 und Art. 55 VRG N. 13, je mit Hinweisen). 2. Im Normenkontrollverfahren überprüft das Obergericht verwaltungsrechtli- che Vorschriften namentlich in Verordnungen des Regierungsrats auf ihre Verfas- sungs- und Gesetzmässigkeit (vgl. vorangehende E. 1). Entsprechend kann mit der abstrakten Normenkontrolle nur die Rechtmässigkeit (vgl. auch Art. 54 Abs. 1 VRG), nicht aber die Zweckmässigkeit bzw. Angemessenheit der angefochtenen
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Bestimmungen überprüft werden. Es handelt sich somit um eine blosse Rechts- kontrolle; eine Ermessenskontrolle ist ausgeschlossen (Sulzberger, Art. 46 JG N. 30 mit Hinweisen; vgl. auch OGE 61/2014/2 vom 11. November 2016 E. 3.1, Amtsbericht 2016, S. 175). Die angefochtene Norm ist nur dann als rechtswidrig aufzuheben, wenn sie nicht rechtskonform ausgelegt werden kann, nicht jedoch, wenn sie einer verfassungs- und gesetzeskonformen Auslegung zugänglich ist und eine entsprechende rechtskonforme Anwendung inskünftig als wahrscheinlich er- scheint (Sulzberger, Art. 54 VRG N. 2; vgl. ferner statt vieler BGE 149 I 248 E. 3.3; je mit Hinweisen). 3. Der Gesuchsteller ficht § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV an und macht geltend, diese Norm widerspreche Art. 42n des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100; Marginalie: Weitere Anforderungen an Bauten und Anlagen: Energiehaushalt: Er- neuerbare Energie beim Wärmeerzeugerersatz). Gemäss dieser Bestimmung sind bestehende Bauten mit hohem Energieverbrauch für Heizung und Warmwasser beim Ersatz des Wärmeerzeugers so auszurüsten, dass ein Anteil des bisherigen Energiebedarfs eingespart oder mit erneuerbaren Energien abgedeckt wird (Abs. 1). Der Regierungsrat legt diesen Anteil zwischen 20 Prozent und 50 Prozent fest (Abs. 2). 3.1. § 26d EHV in der bis 31. Dezember 2023 gültigen Fassung lautete wie folgt: 1 Der Anteil gemäss Art. 42n Abs. 2 [BauG] beträgt ab 1. Januar 2021 mindes- tens 20 Prozent. 2 Die Anforderung bezüglich erneuerbare Energie beim Heizungsersatz ist er- füllt, wenn: [...] 4. die Klasse D bei der Gesamtenergieeffizienz gemäss Gebäudeenergieaus- weis der Kantone (GEAK) erreicht ist [...] [...] 3.2. Seit dem 1. Januar 2024 lautet § 26d EHV wie folgt: 1 Der Anteil gemäss Art. 42n Abs. 2 [BauG] beträgt ab 1. Januar 2024 mindes- tens 40 Prozent. 2 Die Anforderung bezüglich erneuerbare Energie beim Heizungsersatz ist er- füllt, wenn: [...] 4. die Klasse B bei der Gebäudehülleneffizienz gemäss Gebäudeenergie- ausweis der Kantone (GEAK) erreicht ist [...] [...]
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3.3. Der schweizweit einheitliche Gebäudeenergieausweis der Kantone beur- teilt die Effizienz der Gebäudehülle und die Gesamtenergieeffizienz von Gebäu- den. Zudem bewertet er die direkten CO 2 -Emissionen (vgl. < https://www.geak.ch/ der-geak/was-ist-der-geak/ >). Die Gebäudehülleneffizienz ist die wichtigste Grösse zur Beurteilung des Wärmebedarfs eines Gebäudes. Sie beschreibt die Qualität des Wärmeschutzes der Gebäudehülle. Diese beinhaltet die Wärmedäm- mung von Wand, Dach, Böden und Fenstern. Ebenfalls einbezogen werden Wär- mebrücken (z.B. Balkone) und die Gebäudeform. Die Gesamtenergieeffizienz ei- nes Gebäudes umfasst neben dem Heizwärmebedarf auch die Gebäudetechnik – sprich die Wärmeerzeugung inklusive Warmwasser – sowie den Elektrizitätsbedarf und die Eigenstromproduktion. Die eingesetzten Energieträger werden gewichtet: Kommen erneuerbare Energien zum Einsatz, führt dies zu einer besseren Bewer- tung (vgl. < https://www.geak.ch/ >). Die neue Bestimmung von § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV knüpft nicht mehr bei der Gesamtenergieeffizienz, sondern bei der Gebäu- dehülleneffizienz an. Im Rahmen der GEAK-Beurteilung wird das geprüfte Gebäude in eine der sieben Klassen A bis G eingeteilt. Diese GEAK Klassen orientieren sich nicht an einem Durchschnitts-, sondern an einem Referenzwert. Dieser bestimmt sich nicht nach einem durchschnittlichen Energieverbrauch, sondern ergibt sich (bei der Gesamt- energieeffizienz) aus der Gesamtbilanz für ein Referenzgebäude, das die generel- len Anforderungen gemäss SIA-Norm 380/1, Ausgabe 2009, erfüllt und einen Standard-Elektrizitätsbedarf aufweist (vgl. EnDK, Normierung des GEAK, Ver- sion 2.2.0 vom 18. März 2024, Ziff. 7.2.2 S. 66). Die GEAK Klassen A und B um- fassen Gebäude mit sehr guter Effizienz (Gebäudehülle und Gesamteffizienz) und Gebäude, die besser als das Referenzgebäude sind. Zu den GEAK Klassen C und D gehören Gebäude, die mehr Energie als das Referenzgebäude brauchen. Die Gebäude, die weit über den Normen liegen, gehören den GEAK Klassen E, F und G an (vgl. EnDK, a.a.O., Ziff. 7.3.3 S. 68). Typischerweise fallen in die GEAK Klasse C unter dem Gesichtspunkt der Gebäudehülleneffizienz Altbauten mit um- fassend erneuerter Gebäudehülle (z.B. Minergie Systemerneuerung) und unter dem Gesichtspunkt der Gesamtenergieeffizienz umfassende Altbausanierungen (Wärmedämmung und Gebäudetechnik), meist kombiniert mit erneuerbaren Ener- gien. In die GEAK Klasse D eingeteilt werden typischerweise unter dem Gesichts- punkt der Gebäudehülleneffizienz nachträglich gut und umfassend gedämmte Alt- bauten, jedoch mit verbleibenden Wärmebrücken, und unter dem Gesichtspunkt der Gesamtenergieeffizienz weitgehende Altbausanierungen, jedoch mit deutli- chen Lücken oder ohne den Einsatz von erneuerbaren Energien (vgl. < https://www.geak.ch/der-geak/was-ist-der-geak/ >, Berechnungsmethodik).
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4.1. Der Gesuchsteller macht im Wesentlichen geltend, die Pflicht, beim Ersatz des Wärmeerzeugers Zusatzmassnahmen zu treffen, gelte nur für bestehende Bauten mit hohem Energieverbrauch. Dabei handle es sich, wie sich aus den Ge- setzesmaterialien ergebe, um energetisch sehr schlechte Gebäude der Energieef- fizienzklassen GEAK E, F oder G. Mit der Revision vom 28. November 2023 sei § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV erheblich verschärft worden, indem neu nur noch beste- hende Bauten mit mindestens Energieeffizienzklasse B von zusätzlichen Mass- nahmen befreit seien. Damit seien aber auch Bauten ohne hohen Energiever- brauch von der genannten Vorschrift betroffen, weshalb sie Art. 42n Abs. 1 BauG widerspreche. 4.2. Der Regierungsrat bringt in seiner Gesuchsantwort im Wesentlichen vor, der Gesuchsteller verkenne, dass zwischen dem Mindestanteil an erneuerbarer Energie bzw. der Effizienzanforderung beim Heizungsersatz sowie dem Kreis der von der Massnahme betroffenen Gebäude ein enger Zusammenhang bestehe. Die Gebäudeklasse stehe mithin immer im Zusammenhang mit dem Anteil erneuerba- rer Energie bzw. der geforderten Effizienzverbesserung. Gemäss § 26d EHV in der Fassung vom 1. April 2021 sei beim Ersatz einer alten durch eine neue Öl- oder Gasheizung eine Energieeinsparung von mindestens 20 Prozent gefordert wor- den. Dies habe bezüglich GEAK-Einteilung zu einer Verbesserung um eine Ge- bäude-Klasse geführt. Werde für den gleichen Fall eine Effizienzverbesserung um mindestens 40 Prozent verlangt, verbesserten sich die Gebäude um zwei Klassen. Eine Beibehaltung der Kriterien für die Massnahmenbefreiung bei gleichzeitiger Erhöhung des Mindestanteils würde nicht nur dem Willen des Gesetzgebers wider- sprechen, sondern auch zu ungerechtfertigten und nicht sachgerechten Ungleich- behandlungen führen. 4.3. In seiner Replik führt der Gesuchsteller ergänzend an, Art. 42n Abs. 1 BauG nenne als Massstab nicht irgendeinen "Stand der Technik", der sich verän- dern könne, sondern einen hohen Energieverbrauch. Der Regierungsrat selbst er- achte demgemäss Gebäude der GEAK Klassen C oder D nicht als Bauten mit ho- hem Energieverbrauch, sondern als solche mit höherem Energieverbrauch. Der fortschreitende Stand der Technik führe nicht dazu, dass die "Latte", also die mas- sgebliche GEAK Klasse, immer tiefer gelegt werden müsse. Die GEAK Klassen müssten nicht angepasst werden, da sie sich immer am Referenzobjekt messen würden. Den vom Regierungsrat beschriebenen Ungleichbehandlungen hätte an- ders begegnet werden können als mit einer Erhöhung des Anteils auf 40 Prozent in der Verordnung und erst nachträglicher Anpassung des Gesetzes, was unzuläs- sig sei.
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4.4. Der Regierungsrat entgegnet in seiner Duplik namentlich, der Energiever- brauch des Referenzobjekts reduziere sich nicht laufend im Gleichschritt mit der technologischen Entwicklung. Die Einteilung der Gebäude in die GEAK Klassen ändere erst, wenn technische Normen, die der Berechnung der GEAK Klassen zu- grunde lägen, angepasst und in der GEAK-Normierung nachgeführt würden. 5. Zwischen den Parteien ist umstritten, ob Art. 42n BauG den Regierungsrat ermächtigt, die Anforderung an die Gesamtenergie- bzw. Gebäudehülleneffizienz gemäss GEAK so zu verschärfen, dass die Anforderung bezüglich erneuerbarer Energie beim Heizungsersatz erst erfüllt ist, wenn die GEAK Klasse B (statt GEAK Klasse D) erreicht ist. Zu diesem Zweck ist die genannte Gesetzesbestimmung auszulegen und namentlich zu ermitteln, was unter Bauten mit hohem Energiever- brauch zu verstehen ist. 6. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm (grammatikalische Auslegung). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschie- dene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Aus- legungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es ins- besondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich nament- lich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden Wer- tungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Rechtsnormen steht (systematische Auslegung). Rechtsprechungsgemäss ist bei der Auslegung von Gesetzesnormen ein pragmatischer Methodenpluralismus zu befolgen; die einzel- nen Auslegungselemente sind keiner Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 150 I 195 E. 5.1; 150 II 26 E. 3.5; je mit Hinweis[en]). 6.1. Bei der Formulierung "mit hohem Energieverbrauch" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dessen Anwendung ist eine Rechts-, nicht eine Ermessensfrage; sie ist daher vom Obergericht grundsätzlich frei zu prüfen (vgl. vorangehende E. 2). Dem Regierungsrat stünde indes ein nach pflichtgemässem Ermessen auszuübender Gestaltungsspielraum zu, sofern ihm der Gesetzgeber mit Bezug auf den genannten Passus einen gewissen Spielraum belassen wollte (vgl. BGer 2C_976/2022 vom 22. März 2024 E. 3.5 mit Hinweisen; OGE 60/2023/27 vom 12. März 2024 E. 5.2 mit Hinweis, Amtsbericht 2024, S. 112). Ge- mäss Art. 42n Abs. 4 BauG hat der Regierungsrat denn auch die Einzelheiten zu regeln.
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Im vorliegenden Kontext bedeutet "hoch" nach dem gewöhnlichen Sprachge- brauch "an Höhe, Ausdehnung nach oben über den Durchschnitt oder einen Ver- gleichswert hinausgehend; besonders oder ungewöhnlich weit nach oben ausge- dehnt" (vgl. < https://www.duden.de/rechtschreibung/hoch_bedeutend_grosz_ stattlich >, Bedeutungen, Ziff. 1c). Damit ergibt sich allein aus dem Wortlaut des Passus "mit hohem Energieverbrauch" nicht, ob Art. 42n Abs. 1 BauG alle beste- henden Bauten mit überdurchschnittlichem oder nur solche mit einem qualifiziert überdurchschnittlichen Energieverbrauch erfasst. Überdies orientieren sich die GEAK Klassen nicht an einem Durchschnitts-, sondern an einem Referenzwert bzw. an einem Referenzgebäude (vgl. vorangehende E. 3.3). Der Wortlaut von Art. 42n Abs. 1 BauG führt daher zu keinem klaren Ergebnis, was unter "Bauten mit hohem Energieverbrauch" zu verstehen ist. Die Bestimmung bzw. dieser Passus ist daher unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente auszulegen. 6.2. Die historisch orientierte Auslegung setzt sich mit den Überlegungen aus- einander, die der Gesetzgeber beim Erlass der fraglichen Gesetzesbestimmung angestellt hat (BGE 150 III 367 E. 5.5.2 mit Hinweisen). Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 150 IV 213 E. 1.6.2 mit Hinweisen). Sie sind zu be- achten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben und dem Gericht damit weiterhelfen (BGE 150 II 390 E. 5.2.1 a.E. mit Hinweisen). 6.2.1. Mit dem Bericht und Antrag des Regierungsrats vom 3. Dezember 2019 betreffend Teilrevision des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen (Einführung der Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich, MuKEn 2014) (ADS 19-107; nachfolgend Regierungsvorlage 2019) sollten die Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn) 2014 im Kanton Schaffhausen umgesetzt werden. Dabei sollte der vorhandene Spiel- raum genutzt sowie eine schlanke und praxisnahe Revision des Baugesetzes vor- geschlagen werden (Regierungsvorlage 2019, S. 1). Zur erneuerbaren Wärme bzw. Energie beim Wärmeerzeugerersatz sieht Art. 1.29 Satz 1 der MuKEn 2014 vor, dass beim Ersatz des Wärmeerzeugers in bestehenden Bauten mit Wohnnut- zung diese so auszurüsten sind, dass der Anteil an nichterneuerbarer Energie 90% des massgebenden Bedarfs nicht überschreitet. Eine Einschränkung auf Bauten mit hohem Energieverbrauch besteht nicht ausdrücklich. Gemäss Art. 1.30 Abs. 2 lit. c der MuKEn 2014 wird Art. 1.29 der MuKEn 2014 indes unter anderem dann Genüge getan, wenn die Klasse D bei der GEAK-Gesamtenergieeffizienz erreicht ist. Art. 42n Abs. 1 BauG setzt diese Vorgabe um.
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Art. 42n Abs. 1 BauG gemäss Regierungsvorlage 2019 entsprach der heute gel- tenden Fassung dieser Bestimmung. In deren Abs. 2 war vorgesehen, dass der Regierungsrat den Anteil (des einzusparenden oder mit erneuerbaren Energien abzudeckenden bisherigen Energiebedarfs) zwischen 10 und 30 Prozent festlegt. In der Regierungsvorlage 2019 führte der Regierungsrat bereits einleitend und zu- sammenfassend aus, beim bestehenden Gebäudepark im Wohnbereich werde der Hebel bei den energietechnisch schlechtesten Gebäuden mit den Effizienzklassen GEAK E, F oder G angesetzt (S. 1 f.). Dasselbe hielt der Regierungsrat bei den Erläuterungen zu Art. 42n BauG fest (S. 19). Es war geplant, bei Inkraftsetzung des revidierten Baugesetzes den Anteil erneuerbare Energien oder den Anteil, der eingespart werden soll, beim Minimum von 10 Prozent festzulegen (S. 20). Damit brachte der Regierungsrat zum Ausdruck, dass nur energetisch sehr schlechte Ge- bäude von der Sanierungspflicht beim Wärmeerzeugerersatz im Sinne von Art. 42n BauG erfasst werden sollten, mithin Gebäude mit hohem Energieverbrauch. 6.2.2. Anlässlich der Detailberatung der Regierungsvorlage 2019 in der zuständi- gen kantonsrätlichen Spezialkommission (SPK) 2019/10 führte der zuständige Re- gierungsrat, Regierungspräsident Martin Kessler, in der ersten Kommissionssit- zung vom 9. März 2020 aus, das Gesetz gebe den Rahmen vor, innerhalb der Ver- ordnung würden bei Bekanntgabe der Resultate bezüglich der damals bevorste- henden Abstimmung über die Revision des CO 2 -Gesetzes aber sicherlich Anpas- sungen vorgenommen (Prot. S. 10). Daraufhin wurde unter anderem gemahnt, die Diskussion über das Gesetz und die Verordnung nicht zu vermischen. Falls das CO 2 -Gesetz strikter als das kantonale Gesetz ausfalle, müsse dieses geändert werden (Votum Markus Müller, Prot. S. 11). Der Vertreter der Energiefachstelle Schaffhausen erläuterte, im Rahmen von Heizkesselersetzungen habe man sich innerhalb der MuKEn 2014 auf die GEAK Klasse D geeinigt. Dies entspreche etwa der im Jahr 1982 geltenden Gesetzgebung. Daher seien alle Bauten, die nach 1982 gebaut worden seien, gut und über der Klasse D (Votum Andrea Paoli, Prot. S. 13). Einem an die Kommissionsmitglieder verteilten Handout lässt sich entsprechend entnehmen, dass von Art. 42n BauG nur Wohnbauten der GEAK Klassen E bis G betroffen seien. Nicht betroffen seien Gebäude mit Baubewilligung ab 1. Januar 1982 oder mit Minergiezertifikat, da diese die GEAK Klasse D erfüllten, sowie alle anderen Gebäude mit Einstufung in der GEAK Klasse D (Anhang zum Sitzungs- protokoll, S. 14 und 16). Diese Einschätzung wurde anlässlich der vierten und fünf- ten Kommissionssitzung vom 3. Juli 2020 bestätigt (vgl. Voten Andrea Paoli, Prot. 4. Sitzung S. 14 f. und Prot. 5. Sitzung S. 4; vgl. auch Votum Markus Müller, Prot.
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5. Sitzung S. 4; ferner Votum Marco Passafaro, Prot. 5. Sitzung S. 4), auch nach- dem die Kommission den Anteil gemäss Art. 42n Abs. 2 BauG auf 20 bis 50 Pro- zent erhöht hatte (vgl. Prot. 5. Sitzung S. 2). Aus den Beratungen der Spezialkommission ist demnach zu folgern, dass diese davon ausging, die Vorgabe von Art. 42n BauG für den Wärmeerzeugerersatz gelte nur für Gebäude mit einem GEAK der Klassen E bis G, worunter ab dem 1. Januar 1982 erstellte Gebäude nicht fielen. Entsprechend wurde im Bericht und Antrag der SPK 2019/10 vom 3. Juli 2020 (ADS 20-102; nachfolgend Kommissi- onsvorlage 2020) festgehalten, die Vorschrift von Art. 42n BauG gelte nur für Bau- ten, die einen sehr schlechten Dämmstandard aufwiesen (S. 1 f.). 6.2.3. Im Kantonsrat führte der Kommissionspräsident anlässlich der Eintre- tensdebatte einleitend aus, den einen gehe die Vorlage viel zu wenig weit, für die anderen sei die Grenze des Möglichen erreicht. Angesichts der Dringlichkeit zur Reduktion der Treibhausgase reiche die Vorlage nicht aus. Sie wolle aber zuerst pragmatisch bei den Gebäuden mit dem grössten Nachholbedarf, den GEAK Klas- sen E, F und G ansetzen, also in der Regel bei Gebäuden, die vor 1982 gebaut worden seien. Es handle sich somit nicht um eine Klimavorlage (Prot. 17. Sitzung vom 26. Oktober 2020, S. 887, Votum Urs Capaul). In der Detailberatung anlässlich der 17. und 18. Kantonsratssitzung vom 26. Okto- ber 2020 war Art. 42n Abs. 1 BauG kein Thema. Der Kantonsrat genehmigte die Gesetzesrevision gleichentags mit 50 : 0 Stimmen bei drei Enthaltungen (vgl. Prot. S. 918). Auch die Beratungen im Kantonsrat zeigen, dass der Gesetzgeber trotz der Erhö- hung des Anteils des einzusparenden oder mit erneuerbaren Energien abzude- ckenden bisherigen Energiebedarfs gemäss Art. 42n Abs. 2 BauG von 10 bis 30 Prozent auf 20 bis 50 Prozent nicht von einer Verschärfung der Anforderungen beim Heizungsersatz ausging. Der Kantonsrat war ebenfalls an einer Kompromiss- lösung interessiert (vgl. etwa Voten Markus Müller, Prot. 17. Sitzung vom 26. Ok- tober 2020, S. 890, und Andreas Frei, Prot. 18. Sitzung vom 26. Oktober 2020, S. 917). Ein Scheitern der ganzen Vorlage sollte vermieden werden, was letztlich auch die überaus deutliche Zustimmung zur Gesetzesvorlage zeigt, mit der die Vier-Fünftel-Mehrheit (vgl. dazu Art. 33 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 32 Abs. 1 lit. c KV) klar erreicht wurde. 6.2.4. Die historische Auslegung von Art. 42n Abs. 1 BauG ergibt zusammenge- fasst, dass der Kantonsrat – wie ursprünglich bereits der Regierungsrat – nur die energietechnisch schlechtesten bzw. energetisch sehr schlechte Gebäude mit den
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Effizienzklassen GEAK E, F oder G als Bauten mit hohem Energieverbrauch be- trachtete. Gebäude mit (mindestens) GEAK Klasse D oder mit einer nach dem 1. Januar 1982 erteilten Baubewilligung sollten nicht von Art. 42n Abs. 1 BauG er- fasst werden. Der Gesetzgeber wollte den Kreis der beim Ersatz des Wärmeerzeu- gers von der Sanierungspflicht betroffenen bestehenden Gebäude einschränken. Der Regierungsrat setzte die Vorgabe im gleichzeitig mit der Gesetzesrevision per 1. April 2021 in Kraft getretenen totalrevidierten § 26d EHV (Abs. 2 Ziff. 4 und 5) um. Aus den Materialien ergibt sich ferner, dass der Kantonsrat eine mehrheitsfä- hige Kompromisslösung suchte, um ein Scheitern der ganzen Vorlage im Rat oder im Rahmen einer allfälligen Volksabstimmung zu vermeiden. Dem Regierungsrat ist zwar ohne Weiteres zuzustimmen, dass ihm betreffend den Anteil gemäss Art. 42n Abs. 2 BauG ein Spielraum belassen werden sollte, was sich bereits aus der entsprechenden Bandbreite von 20 bis 50 Prozent ergibt. Hin- gegen ergibt sich aus den Materialien nicht, dass ihm auch mit Bezug auf Art. 42n Abs. 1 BauG dahingehend ein Spielraum belassen werden sollte, die für beste- hende Bauten mit hohem Energieverbrauch massgebliche GEAK Klasse bzw. das massgebende Stichjahr für die Baubewilligung auf Verordnungsebene autonom zu bestimmen. Eine Verschärfung in dieser Hinsicht sollte auf Gesetzesebene erfol- gen (vgl. vorangehende E. 6.2.2). 6.3. Das teleologische Auslegungselement besteht darin, nach dem Ziel zu fra- gen, das die Bestimmung verfolgt, und nach dem Zweck zu forschen, dem sie dient (BGE 150 III 367 E. 5.5.3). Die Revision des kantonalen Energierechts von 2021 soll der Entwicklung der Technik und des Gebäudestandards, den Anpassungen im Energiebundesrecht und den Baufachnormen sowie den Erfahrungen aus dem Vollzug Rechnung tra- gen. Überdies sollen damit die MuKEn 2014 im Kanton Schaffhausen umgesetzt werden (vgl. vorangehende E. 6.2.1). Die Energiewende soll unterstützt werden (vgl. Kommissionsvorlage 2020, S. 1). Art. 42n BauG verfolgt den Zweck, dass wie bei Neubauten auch beim Ersatz der Heizung durch eine neue Erdöl- oder Erdgas- heizung in bestehenden Bauten ein Anteil erneuerbarer Energien verlangt wird (a.a.O., S. 19). Mit dem Passus "mit hohem Energieverbrauch" soll der Kreis der beim Wärmeerzeugerersatz von der Sanierungspflicht betroffenen bestehenden Gebäude eingeschränkt werden. Es kann diesbezüglich auf die vorangehenden Erwägungen zur historischen Auslegung verwiesen werden (E. 6.2.4; vgl. ferner nachfolgend E. 6.5 ff. zur geltungszeitlichen Auslegung).
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6.4. Beim systematischen Auslegungselement geht es darum, den Zusammen- hang der auszulegenden Bestimmung mit anderen Normen in die Betrachtung ein- zubeziehen (BGE 150 III 367 E. 5.5.4 mit Hinweis). 6.4.1. Bund und Kantone setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für eine ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung sowie für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch ein (Art. 89 Abs. 1 BV; vgl. ferner Art. 73 f. BV betreffend Nachhaltigkeit und Um- weltschutz). Für Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Gebäuden be- treffen, sind vor allem die Kantone zuständig (Art. 89 Abs. 4 BV). Kanton und Ge- meinden fördern Massnahmen für einen sparsamen und wirtschaftlichen Wasser- und Energieverbrauch. Sie begünstigen die Nutzung erneuerbarer Energien (Art. 84 Abs. 2 KV). Art. 45 des (eidgenössischen) Energiegesetzes vom 30. Sep- tember 2016 (EnG, SR 730.0) sieht betreffend Gebäude vor, dass die Kantone im Rahmen ihrer Gesetzgebung günstige Rahmenbedingungen für die sparsame und effiziente Energienutzung sowie die Nutzung erneuerbarer Energien schaffen (Abs. 1 Satz 1). Sie erlassen Vorschriften über die sparsame und effiziente Ener- gienutzung in Neubauten und in bestehenden Gebäuden. Sie geben bei ihren Vor- schriften den Anliegen der sparsamen und effizienten Energienutzung sowie der Nutzung erneuerbarer Energien und von Abwärme nach Möglichkeit den Vorrang (Abs. 2). Sie erlassen Vorschriften über den maximal zulässigen Anteil nicht erneu- erbarer Energien zur Deckung des Wärmebedarfs für Heizung und Warmwasser (Abs. 3 lit. a). Art. 89 Abs. 1 BV und Art. 84 Abs. 2 KV sprechen grundsätzlich dafür, den Begriff der "Bauten mit hohem Energieverbrauch" weit auszulegen, das heisst einen gros- sen Teil der bestehenden Gebäude als beim Heizungsersatz sanierungspflichtig zu betrachten. Gleichzeitig handelt es sich dabei um blosse Zielvorgaben mit einer programmatischen Funktion, die als Leitlinien für die Ausrichtung der Energiepolitik und des Staatshandelns dienen sollen (Markus Kern, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 89 N. 9). Aufgrund der offenen Formulierung der Verfassungsbestimmungen sowie von Art. 45 Abs. 1 und 2 EnG gesteht das Bundesrecht dem weitgehend zuständigen kantonalen Ge- setzgeber bei der Umsetzung einen erheblichen Spielraum zu (vgl. Botschaft vom 4. September 2013 zum ersten Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050 [Re- vision des Energierechts], BBl 2013 7561, S. 7685). Dies auch deshalb, weil sich die in Art. 89 Abs. 1 BV verankerten Ziele teilweise widersprechen (vgl. Uhlmann/ Schaffhauser, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich/St. Gallen 2023, Art. 89 N. 12).
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Gesetz, SR 641.71) dafür sorgen, dass die CO 2 -Emissionen aus Gebäuden, die mit fossilen Energieträgern beheizt werden, zielkonform vermindert werden, und dafür Gebäudestandards für Neu- und Altbauten aufgrund des aktuellen Stands der Technik erlassen (vgl. dazu BGer 1C_129/2025 vom 31. Juli 2025 E. 4.5 a.E.). 6.4.3. Wie bereits erwähnt, wird gemäss Art. 1.30 der MuKEn 2014 der Ersatz eines Wärmeerzeugers nach Art. 1.29 der MuKEn 2014 bewilligt, wenn die Klasse D bei der GEAK-Gesamtenergieeffizienz erreicht ist. Das spricht dafür, als Bauten mit hohem Energieverbrauch im Sinne von Art. 42n Abs. 1 BauG ebenfalls nur Gebäude der GEAK Klassen E bis G zu betrachten, zumal mit der Baugesetz- revision von 2020/2021 die MuKEn 2014 im kantonalen Recht umgesetzt wurden
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(vgl. vorangehende E. 6.2.1). Demgegenüber sehen die am 29. August 2025 ver- abschiedeten revidierten Mustervorschriften (MuKEn 2025) vor, dass beim Ersatz des Wärmeerzeugers in bestehenden Bauten diese grundsätzlich so auszurüsten sind, dass der Wärmebedarf vollständig mit erneuerbarer Energie oder nicht an- derweitig nutzbarer Abwärme gedeckt wird (Art. 1.29 Abs. 1 der MuKEn 2025). Eine Ausnahme gilt, sofern die Kosten für ein System mit erneuerbaren Energien mindestens 25 Prozent über denjenigen für einen mit fossilen Brennstoffen betrie- benen Wärmeerzeuger liegen. In diesem Fall genügt es, wenn mindestens 20 Pro- zent des massgebenden Wärmebedarfs eingespart oder mit erneuerbaren Ener- gien abgedeckt werden (Art. 1.29 Abs. 2 der MuKEn 2025). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Klasse B bei der GEAK-Gesamtenergieeffizienz erreicht ist (vgl. Art. 1.35 Abs. 1 lit. c der MuKEn 2025). Ab 2050 sind alle Wärmeerzeugungsanla- gen, die mit Brennstoffen betrieben werden, vollständig mit erneuerbaren Brenn- stoffen zu betreiben (Art. 1.30 Satz 1 der MuKEn 2025). Diese Bestimmungen der MuKEn 2025, die im Kanton Schaffhausen noch nicht umgesetzt worden sind, sprechen für eine weite Auslegung des Begriffs "Bauten mit hohem Energiever- brauch". 6.4.4. Anders als Art. 42n Abs. 1 BauG wurde dessen Abs. 2 während der parla- mentarischen Beratungen gegenüber der Regierungsvorlage 2019 verschärft (vgl. vorangehende E. 6.2.2). Mit dem Regierungsrat ist grundsätzlich ein Zusammen- hang zwischen diesen beiden Vorschriften – das heisst zwischen dem Mindestan- teil an erneuerbarer Energie bzw. der Effizienzanforderung beim Heizungsersatz (Abs. 2) sowie dem Kreis der von der Massnahme betroffenen Gebäude (Abs. 1) – zu bejahen (vgl. vorangehende E. 4.2). Gleichwohl ist klar zu differenzieren zwi- schen der Frage, welche Gebäude eine Sanierungs- bzw. Einsparungspflicht im Sinne von Art. 42n Abs. 1 BauG trifft, und der Frage, welchen Anteil am Energie- bedarf diese Gebäude einsparen bzw. mit erneuerbarer Energie abdecken müssen (Abs. 2). § 26d Abs. 1 EHV betrifft diesen Anteil, Abs. 2 der Verordnungsnorm be- stimmt, in welchen Fällen bzw. bei welchen Gebäuden keine Sanierungspflicht be- steht. Dem Regierungsrat ist zuzustimmen, dass mit einer Erhöhung des Anteils gemäss Art. 42n Abs. 2 BauG bzw. § 26d Abs. 1 EHV aus Gleichbehandlungs- gründen sinnvollerweise auch die Anforderungen gemäss § 26d Abs. 2 EHV erhöht werden, mit dem Art. 42n Abs. 1 BauG auf Verordnungsstufe umgesetzt wurde. Zwingend ist dies jedoch nicht. Aus systematischer Sicht spricht es indes dafür, dass mit der Erhöhung des Anteils gemäss Art. 42n Abs. 2 BauG implizit auch die Anforderungen gemäss dessen Abs. 1 verschärft werden, mithin ein grösserer An- teil an Gebäuden als Bauten mit hohem Energieverbrauch qualifiziert wird.
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6.4.5. Zusammengefasst spricht die systematische Auslegung von Art. 42n Abs. 1 BauG insgesamt für eine weite Auslegung des Begriffs "Bauten mit hohem Energieverbrauch". 6.5. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann bei der Auslegung des geltenden Rechts im Sinne einer geltungszeitlichen Ausrichtung der Auslegung auf laufende oder abgeschlossene, aber noch nicht in Kraft getretene Gesetzesrevisi- onen Bezug genommen werden (BGE 151 IV 228 E. 9.6.4; 141 II 297 E. 5.5.3; je mit Hinweis[en]). 6.5.1. In der Volksabstimmung vom 18. Mai 2025 hat die Schaffhauser Stimmbe- völkerung der Schaffung eines kantonalen Energiegesetzes (Energiegesetz vom 16. Dezember 2024 [SHR 730.100]; nachfolgend EnerG) zugestimmt. In dieses werden die energierechtlichen Bestimmungen des Baugesetzes überführt. Das neue Energiegesetz und die teilweise revidierte Energiehaushaltverordnung (§ 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV bleibt unverändert) werden per 1. Januar 2026 in Kraft treten (vgl. Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 37 vom 12. September 2025, S. 12 und Anhang 3 S. 7). Der Regierungsrat hatte dem Kantonsrat die Anpassung von Art. 42n Abs. 1 BauG bzw. neu Art. 22 Abs. 1 EnerG vorgeschlagen, der neu wie folgt lauten sollte (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrats vom 27. Februar 2024 an den Kantonsrat betreffend Schaffung des Energiegesetzes [ADS 24-35; nachfolgend Regierungsvorlage 2024], S. 17 bzw. Anhang 1, Art. 22; Anpassun- gen kursiv): Beim Ersatz des der Wärmeerzeugers für Heizung und Warmwasser in beste- henden Bauten mit hohem Energieverbrauch für Heizung und Warmwasser sind diese so auszurüsten, dass ein Anteil des bisherigen Energiebedarfs eingespart oder mit erneuerbaren Energien abgedeckt werden wird. Im Wesentlichen sollte – neben redaktionellen Anpassungen – der Passus "mit hohem Energieverbrauch" gestrichen werden. Der Regierungsrat führte in der Re- gierungsvorlage 2024 aus, er habe die revidierte Energiehaushaltverordnung per 1. Januar 2024 in Kraft gesetzt und dabei den vom Gesetzgeber vorgegebenen Spielraum genutzt. Beim Heizungsersatz in bestehenden Bauten werde der gefor- derte Erneuerbarenanteil von 20 auf 40 Prozent angehoben (S. 8). Zur vorgesehe- nen Streichung des Passus "mit hohem Energieverbrauch" in Art. 42n Abs. 1 BauG bzw. neu Art. 22 Abs. 1 EnerG erläuterte der Regierungsrat, neu fielen unter diese Regelung auch Gebäude, die gemäss GEAK in der Klasse D oder C (Gebäudehül- leneffizienz) seien. Es sei deshalb folgerichtig, in Bezug auf diese Bestimmung nicht mehr von Bauten mit hohem Energieverbrauch zu sprechen (Erläuterungen zu Art. 42n BauG bzw. Art. 22 EnerG, S. 18 oben).
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Mit diesem Hinweis brachte der Regierungsrat zum Ausdruck, dass er Gebäude der GEAK Klassen C und D weiterhin nicht als Gebäude mit hohem Energiever- brauch betrachtete. 6.5.2. In der Detailberatung der zuständigen SPK 2024/6 wurde anlässlich der dritten Sitzung vom 23. Mai 2024 die Frage aufgeworfen, weshalb in Art. 22 EnerG der Passus "Bauten mit hohem Energiebedarf" [recte: Energieverbrauch] gestri- chen und die Bestimmung auf alle bestehenden Bauten ausgeweitet werde, was eine "Verschärfung des bestehenden Artikels" darstelle (Votum Erwin Sutter, Prot. S. 15). Der Vertreter der Energiefachstelle erwiderte, es gehe um eine "redaktio- nelle Änderung, angepasst auf die jetzige Praxis" (Votum Thomas Volken, Prot. S. 15). Damit sprach der Vertreter der Energiefachstelle die zwischenzeitlich er- folgte Änderung von § 26d Abs. 1 und 2 EHV an, und äusserte sich insofern un- präzis bzw. unvollständig. Kantonsrat Erwin Sutter stellte in der Folge den Antrag, Abs. 1 von Art. 42n BauG bzw. Art. 22 EnerG unverändert bzw. mit der Formulierung "Bauten mit hohem Energieverbrauch" zu belassen (Prot. S. 16). Der Vertreter der Energiefachstelle führte dazu an, früher [bis zur Änderung von § 26d Abs. 1 und 2 EHV] seien nur die wirklich schlecht gedämmten Gebäude der GEAK Klassen E, F und G von den Vorgaben betreffend Heizungsersatz betroffen gewesen, also tendenziell ältere Bauten, bei denen noch keine Sanierungen gemacht worden seien. Wenn man nun aber entsprechend der aktuellen Praxis [bzw. entsprechend der geltenden Verord- nungsbestimmung von § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV] zusätzlich Gebäude der GEAK Klassen C und D hineinnehme und die Befreiung von den Vorgaben nur noch für Gebäude der GEAK Klassen A und B habe, stimme die Formulierung ["Gebäude mit hohem Energieverbrauch"] nicht mehr (Votum Thomas Volken, Prot. S. 16). Damit bestätigte der Vertreter der Energiefachstelle unter anderem die Auffassung in der Regierungsvorlage 2024 (vgl. vorangehende E. 6.5.1), wonach es sich bei Gebäuden der GEAK Klassen C und D nicht um Gebäude mit hohem Energiever- brauch im Sinne von Art. 42n Abs. 1 BauG handelt. Andernfalls wäre eine Anpas- sung dieser Bestimmung bzw. die Streichung des Passus "mit hohem Energiever- brauch" denn auch nicht nötig gewesen. Die Kommission wies den Antrag Sutter ab (Prot. S. 16). 6.5.3. Anlässlich der Detailberatungen zu Art. 22 EnerG im Kantonsrat wieder- holte Erwin Sutter an der 16. Sitzung vom 9. September 2024 seinen Antrag be- treffend Abs. 1. Er führte dazu aus, seit dem 1. Januar 2024 sei die "Praxis" ver- schärft worden, indem bereits Gebäude ab der GEAK Klasse C als Gebäude mit
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hohem Energiebedarf gelten würden. Wenn der Passus "Bauten mit hohem Ener- gieverbrauch" gestrichen würde, bedeute dies eine weitere Verschärfung, da dies- falls in Zukunft alle Bauten, auch solche mit geringem Energiebedarf der GEAK Klassen A und B betroffen sein könnten. Dies sei abzulehnen (Prot. S. 762). Kantonsrat Christian Heydecker, der Rechtsvertreter des Gesuchstellers, be- merkte dazu in seinem anschliessenden Votum – in dem er auch auf das zu diesem Zeitpunkt bereits am Obergericht hängige vorliegende Normenkontrollverfahren hinwies –, bei Art. 22 EnerG handle es sich um eine Verschärfung gegenüber der geltenden Gesetzesbestimmung (Art. 42n BauG), nicht aber gegenüber der gel- tenden Verordnungsbestimmung (§ 26d EHV), die über Erstere hinausgehe. Beim Ersatz gehe es nicht um Gebäude der GEAK Klassen E, F und G, die energetisch schlecht seien, sondern um die GEAK Klassen B, C und D, die in Ordnung seien (Prot. S. 763). Darauf erwiderte Kantonsrätin Mayowa Alaye, es handle sich um "keine Verschär- fung des Gesetzes, denn die Verordnung geht bereits heute so weit". Mit der vor- geschlagenen Anpassung möchte man die aktuelle Situation denn auch nicht ver- schärfen (Prot. S. 764). Im weiteren Sitzungsverlauf wurde dem Regierungsrat sodann vorgeworfen, er umgehe das Gesetz mit der Verordnung (Votum Markus Müller, Prot. S. 766). Abschliessend äusserte sich der zuständige Regierungsrat Martin Kessler eben- falls mit Verweis auf das vorliegende Normenkontrollverfahren dahingehend, dass mit der Gesetzesrevision (Streichung des Passus "mit hohem Energieverbrauch") ein im Gesetz stehender Widerspruch gelöst werde. Dieser bestehe fort, wenn der Schwellenwert bei der GEAK Klasse D belassen werde. Denn diesfalls könne ein sanierungsbedürftiges Gebäude der GEAK Klasse E mittels Dämmung (statt Er- satz der fossilen Heizung) saniert werden und anschliessend in der GEAK Klasse C sein, obwohl es nach der Sanierung weiterhin eine fossile Heizung habe. Hingegen habe ein aktuell in der GEAK Klasse D und damit schlechter eingestuftes Gebäude keinen Handlungsbedarf. Dieser Widerspruch müsse im Gesetz gelöst werden (Prot. S. 769 f.). Der Antrag Sutter wurde – wenn auch sehr knapp mit Stichentscheid des Kantons- ratspräsidenten – angenommen (Prot. S. 770). 6.5.4. Kantonsrat Maurus Pfalzgraf stellte anlässlich der fünften Kommissionssit- zung vom 6. November 2024 einen Rückkommensantrag betreffend Art. 22 Abs. 1 EnerG und beantragte, die bisherige Formulierung gemäss Regierungsvorlage
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2024 (ohne den Zusatz "mit hohem Energieverbrauch") beizubehalten. Er begrün- dete dies mit der seinem Verständnis nach alten Fassung des Energiegesetzes (recte: die geltende Fassung des Baugesetzes), die zu Rechtsunsicherheiten und zum vorliegenden Normenkontrollverfahren geführt habe. Der Vorschlag des Re- gierungsrats sorge für Rechtssicherheit (Prot. S. 17). Kantonsrat Erwin Sutter er- widerte darauf, damit würden auch Bauten erfasst, die bereits eine hohe Energie- effizienzklasse erfüllten, was einer Verschärfung gleichkäme (Prot. S. 18). Kan- tonsrat Christian Heydecker, der Rechtsvertreter des Gesuchstellers, ergänzte, es wäre eine Verschärfung gegenüber dem heutigen Zustand, wenn man den Passus "mit hohem Energieverbrauch" weglassen würde, es gehe um "mittelgute" Bauten (Prot. S. 18). Der Antragsteller führte daraufhin mit Verweis auf die Verschärfung der Verordnung durch die Regierung aus, deren Formulierungsvorschlag für Art. 22 Abs. 1 EnerG verstärke die Planungssicherheit und erübrige das Normen- kontrollverfahren (Votum Maurus Pfalzgraf, Prot. S. 18). Regierungsrat Martin Kessler hielt fest, wenn es helfe, das Gesetz durchzubringen, solle die Formulie- rung "mit hohem Energieverbrauch" belassen werden. Aber in wenigen Jahren – im Rahmen der Umsetzung der MuKEn 2025 – müsse das (kantonale) Energiege- setz ohnehin wieder angepasst werden (Prot. S. 20). Die Kommission lehnte den Antrag Pfalzgraf knapp ab. Art. 22 Abs. 1 EnerG blieb insofern unverändert (Prot. S. 20; vgl. zum Ganzen auch Bericht und Antrag der SPK 2024/6 vom 11. November 2024 [ADS 24-136], S. 4 und 15). Weiterhin müs- sen nur bestehende Bauten mit hohem Energieverbrauch beim Wärmeerzeuger- ersatz einen Anteil des bisherigen Energiebedarfs einsparen oder mit erneuerba- ren Energien abdecken (vgl. auch Abstimmungs-Magazin zur Volksabstimmung vom 18. Mai 2025, S. 44). 6.5.5. Anlässlich seiner 25. Sitzung vom 16. Dezember 2024 beriet der Kantons- rat das neue Energiegesetz in zweiter Lesung und verabschiedete es, ohne Art. 22 EnerG zu thematisieren (vgl. Prot. S. 1216 ff.). 6.5.6. Die Materialien bzw. Beratungen zum neuen kantonalen Energiegesetz zei- gen, dass nach dem Verständnis der Kommission und des Kantonsrats die vom Regierungsrat vorgeschlagene Anpassung von Abs. 1 von Art. 42n BauG bzw. Art. 22 EnerG eine Verschärfung der bisherigen Gesetzesvorschrift darstellen würde. Kantonsrat Erwin Sutter ging zwar im Kantonsrat – anders als noch in der Spezialkommission – davon aus, die vom Regierungsrat vorgeschlagene Geset- zesanpassung könne eine weitere Verschärfung gegenüber der aktuellen Praxis darstellen, und meinte damit wohl die geltende Verordnungsbestimmung. Die Vo-
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ten der weiteren Kantonsratsmitglieder und von Regierungsrat Martin Kessler stell- ten aber klar, dass im Gesetz bloss die auf dem Verordnungsweg vollzogene "Ver- schärfung" nachvollzogen werden sollte. Dies ergibt sich auch aus der Regierungs- vorlage 2024: Art. 22 Abs. 1 EnerG sollte nach dem Willen des Regierungsrats an § 26d EHV angepasst werden. Eine solche Verschärfung des Gesetzes lehnte die Kantonsratsmehrheit ab. Art. 22 Abs. 1 EnerG sollte inhaltlich unverändert Art. 42n Abs. 1 BauG entsprechen. 6.6. Abschliessend sind die aus den verschiedenen Auslegungselementen ge- wonnenen, teilweise widerstreitenden Erkenntnisse zu würdigen und zu werten (BGer 5A_863/2024 vom 3. September 2025 E. 4.8, zur Publikation vorgesehen). 6.6.1. Nach Auffassung der Gerichtsmehrheit liefert die grammatikalische Ausle- gung keinen Erkenntnisgewinn. Zu berücksichtigen ist mit Bezug auf den unbe- stimmten Rechtsbegriff des "hohen Energieverbrauchs" indes, dass der Kantonsrat dem Regierungsrat mit Bezug auf diesen Passus keinen Gestaltungsspielraum ein- räumen wollte, wie die historische Auslegung von Art. 42n Abs. 1 BauG gezeigt hat. Diese ergibt vielmehr klar, dass der Gesetzgeber den Kreis der von der Sanie- rungspflicht beim Wärmeerzeugerersatz betroffenen bestehenden Bauten be- schränken wollte. Unter Bauten mit hohem Energieverbrauch sollten Gebäude der Energieeffizienzklassen GEAK E, F und G fallen, nicht aber solche der GEAK Klas- sen C und D. Da es sich vorliegend um eine erst wenige Jahre alte Gesetzesbe- stimmung handelt, kommt der historischen Auslegung eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situ- ation eine von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 150 IV 447 E. 2.3.4; 148 V 385 E. 5.1; je mit Hinweisen; BGer 1C_252/2022 vom 1. März 2024 E. 4.5). Die historische Auslegung wird durch die geltungszeitliche Auslegung gestützt. Diese hat ergeben, dass der künftige Art. 22 Abs. 1 EnerG inhaltlich Art. 42n Abs. 1 BauG entspricht und Gebäude der GEAK Klassen C und D weiterhin nicht als Gebäude mit hohem Energiebedarf gelten sollen. Zu kei- nem anderen Ergebnis führt die teleologische Auslegung. Die Gesetzesrevision liegt erst wenige Jahre zurück, deren Sinn und Zweck – wie auch derjenige von Art. 42n BauG und insbesondere dessen Abs. 1 – hat sich seit ihrem Inkrafttreten am 1. April 2021 nicht massgeblich verändert. So ist nicht ersichtlich und es wird vom Regierungsrat auch nicht behauptet, dass sich die Umstände und die Rechts- auffassung des Gesetzgebers seither wesentlich verändert hätten (vgl. auch BGE 148 I 251 E. 3.6.4.1 mit Hinweisen). Zu einem anderen Auslegungsergebnis führt hingegen die systematische Auslegung: Sie legt eine weite Auslegung des Begriffs
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Gesetz sowie Art. 2 f. Klimaübereinkommen) sowie das kantonale Verfassungs- recht (vgl. Art. 9, Art. 81 sowie Art. 84 KV). Ob Art. 42n Abs. 1 BauG mit diesem übergeordneten Recht noch vereinbar ist, erscheint fraglich; jedenfalls ist das kan- tonale Gesetz bundesrechtskonform und somit weit auszulegen. Dafür spricht auch Art. 12 Abs. 1 KlG, wonach Erlasse so anzuwenden sind, dass sie zur Erreichung der Klimaziele beitragen (vgl. zur klimagerechten Auslegung Lorenz Kneubühler, Klimarechtsprechung in der Schweiz, ZSR 2024, 554 ff.). Zu berücksichtigen ist, dass im Gebäudesektor, der mehr als einen Fünftel der Treibhausgasemissionen verantwortet und in dem ein erhebliches Sanierungs- und Modernisierungspoten- zial besteht, klare und ambitionierte Ziele gesetzlich festgehalten wurden (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a KlG sowie BGer 1C_129/2025 vom 31. Juli 2025 E. 4.5). Das
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spricht dafür, die vom Regierungsrat per Januar 2024 vorgenommene Verschär- fung von § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV zu schützen, zumal die revidierten Mustervor- schriften (MuKEn 2025) bereits darüber hinausgehen (vgl. vorangehende E. 6.4.3). Auch die Rechtsprechung hat sich weiterentwickelt; so hat das Bundesgericht an- erkannt, dass dem Ausbau erneuerbarer Energien vor dem Hintergrund des Klima- wandels – der eine aktuelle, potenziell irreversible Bedrohung darstellt – herausra- gende Bedeutung zukommt (vgl. BGE 148 II 36 E. 13.2), und der EGMR hat aus Art. 8 EMRK ein Recht auf wirksamen staatlichen Schutz vor den nachteiligen Aus- wirkungen des Klimawandels abgeleitet (Urteil Nr. 53600/20 vom 9. April 2024 [Kli- maSeniorinnen]; dazu Kneubühler, 556 ff., mit weiteren Hinweisen). Folglich rückt das teleologisch-geltungszeitliche Element in den Vordergrund (vgl. BGE 141 II 262 E. 5.2 sowie Kramer/Arnet, Juristische Methodenlehre, 7. A., Bern 2024, S. 162 f. mit Hinweisen), dies umso mehr, als der Klimawandel rasch fortschreitet (vgl. dazu jüngst z.B. NZZ vom 5. November 2025, S. 9, zu den Klimaszenarien des Bundes). Schliesslich trifft es zwar zu, dass der künftige Art. 22 Abs. 1 EnerG inhaltlich Art. 42n Abs. 1 BauG entspricht, weil der Kantonsrat eine vom Regie- rungsrat vorgeschlagene Gesetzesänderung knapp verworfen hat (vgl. vorange- hende E. 6.5). Jedoch ist mit Bezug auf das Verständnis des Begriffs der Bauten mit hohem Energieverbrauch heute keine klare gesetzgeberische Absicht mehr er- kennbar. Wohl wurde im Rahmen der parlamentarischen Beratung vereinzelt der Standpunkt vertreten, die strittige Verordnungsbestimmung sei gesetzeswidrig. Der Antragsteller, Kantonsrat Erwin Sutter, wollte jedoch primär eine weitere Ver- schärfung der Verordnung verhindern (vgl. vorangehende E. 6.5.2 ff.), und Regie- rungsrat Martin Kessler widersprach ausdrücklich dem Vorwurf einzelner Kantons- räte, sich nicht an das Gesetz gehalten zu haben (vgl. Prot. der 16. Sitzung vom 9. September 2024, S. 769). Kantonsrat Christian Heydecker äusserte sich schliesslich anlässlich der fünften Kommissionssitzung vom 6. November 2024 (S. 18) selber in relativierender Weise: "Selbst wenn wir dem Antrag von Erwin Sutter folgen, bleibt es immer noch offen, wie es dann durch das Obergericht inter- pretiert wird." Unter diesen Umständen kann der historischen Auslegung keine be- sondere Stellung mehr zukommen. Art. 42n Abs. 1 BauG zielt nicht mehr nur auf die energetisch schlechtesten Altbauten, sondern setzt bei allen Gebäuden an, die nicht bereits eine gute Effizienzklasse aufweisen. Der Regierungsrat hat den un- bestimmten Rechtsbegriff der Bauten mit hohem Energieverbrauch demnach ge- mäss der Gerichtsminderheit in zulässiger Weise konkretisiert.
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7. Das Normenkontrollgesuch ist demnach nach Ansicht der Gerichtsmehrheit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 26d Abs. 2 Ziff. 4 EHV ist mit Wir- kung ex nunc ab Publikation dieses Entscheids (vgl. vorangehende E. 1) aufzuhe- ben. [...]