Art. 8, Art. 9 und Art. 26 BV; Art. 36 und Art. 91 BVG; § 43 Abs. 1 PKD.

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Art. 8, Art. 9 und Art. 26 BV; Art. 36 und Art. 91 BVG; § 43 Abs. 1 PKD. Einschränkung der Teuerungsanpassung auf den laufenden Renten der Kantonalen Pensionskasse; abstrakte Normenkontrolle (Entscheid des Obergerichts Nr. 61/2003/1 vom 15. August 2003 i.S. Rentnerverband und Staatspersonalverband).

Die Einschränkung des Grundsatzes des vollen Teuerungsausgleichs auf den laufenden Renten der Kantonalen Pensionskasse verletzt keine wohl- erworbenen Rechte (E. 3b). Die Rechtsänderung stützt sich auf ernsthafte sachliche Gründe und ver- letzt nicht die Rechtsgleichheit; unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes ge- nügt für die Rentnerinnen und Rentner angesichts der zur Zeit bescheidenen Teuerung eine Anpassungsfrist von etwas mehr als zehn Monaten (E. 3c).

Am 18. Februar 2002 nahm der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen (heute Kantonsrat Schaffhausen) eine Teilrevision des Dekrets über die Kan- tonale Pensionskasse Schaffhausen vom 28. November 1994 (PKD, SHR 185.110) vor (ABl 2002, S. 276 ff.). Er schränkte hierbei unter anderem den bisher vorgesehenen Grundsatz des vollen Ausgleichs der Entwertung der Basisrenten durch Indexzulagen in § 43 Abs. 1 Satz 1 PKD wie folgt ein (neue einschränkende Zusätze in kursiver Schrift): Steigt der Landesindex der Konsumentenpreise, so wird in der Regel die Ent- wertung der Basisrenten durch Indexzulagen auf dem effektiv ausbezahlten Rentenbetrag ausgeglichen. Die Verwaltungskommission entscheidet über die Erhöhung der Indexzulagen. Eine reduzierte Erhöhung der Indexzulagen ist nur möglich, wenn der Kanton Schaffhausen die Teuerung auf den Löhnen nicht voll ausgleicht oder der Deckungsgrad der Kasse unter 100 % liegt und rückläufig ist. Der Verband der Rentner der Kantonalen Pensionskasse Schaffhausen und der Schaffhauser Staatspersonalverband erhoben gegen diese Dekretsän- derung ein Gesuch um abstrakte Normenkontrolle; sie beantragten, die mit der Revision vom 18. Februar 2002 eingefügten Zusätze in § 43 Abs. 1 PKD rückwirkend auf deren Inkraftsetzung aufzuheben und dadurch die aus dem Jahre 1964 stammende ursprüngliche Fassung von § 43 Abs. 1 PKD wieder- herzustellen. Das Obergericht wies das Normenkontrollgesuch ab.

Aus den Erwägungen:

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3.– Umstritten ist die Zulässigkeit der Einschränkung der teuerungsbe- dingten Anpassung der laufenden Renten der Kantonalen Pensionskasse nach dem neuen Wortlaut von § 43 Abs. 1 PKD (betroffen sind die Alters-, Invali- den- und Hinterlassenenrenten, nicht aber die fixen Übergangsrenten gemäss § 33 PKD). Der neue Wortlaut dieser Bestimmung geht zwar nach wie vor vom Grundsatz aus, dass die Basisrenten (Rente im Basisjahr gemäss § 43 Abs. 3 PKD) jeweils auf Beginn des nächsten Jahres durch die Gewährung einer Indexzulage der Teuerung angepasst werden, sofern sich der Index seit der letzten Anpassung der Zulagen um mindestens 1 % verändert hat (§ 43 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 PKD; keine Erhöhung erfolgt gemäss § 43 Abs. 1 Satz 5 PKD im Basisjahr und im folgenden Jahr). Neu wird jedoch die Mög- lichkeit geschaffen, dass die Verwaltungskommission nur eine reduzierte Er- höhung der Indexzulagen gewähren kann, wenn der Kanton Schaffhausen die Teuerung auf den Löhnen nicht voll ausgleicht oder der Deckungsgrad der Kasse unter 100 % liegt und rückläufig ist (§ 43 Abs. 1 Satz 2 und 3 PKD). Aufgrund dieses Wortlauts ist nicht völlig klar, ob die Verwaltungskommis- sion auf die Gewährung einer Erhöhung der Indexzulage auch ganz verzich- ten kann, wie dies die Verwaltungskommission der Kantonalen Pensionskasse mit Beschluss vom 29. Oktober 2002 getan hat. Diese Frage wird im Zusam- menhang mit der von den Gesuchstellern ebenfalls eingereichten Leistungs- klage (Verfahren Nr. 62/2003/3) zu entscheiden sein, kann vorliegend jedoch offen gelassen werden, da – wie noch zu zeigen sein wird – auch die weitere Auslegung des neuen Wortlauts weder wohlerworbene Rechte noch das Ver- trauensprinzip verletzt und auch weder willkürlich ist noch gegen die Rechts- gleichheit verstösst. a) Das Vertrauensprinzip wird als fundamentales Prinzip der Rechts- ordnung schon seit langer Zeit allgemein anerkannt, es ist heute auch für den staatlichen Bereich in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ausdrücklich festgehalten. Als verfassungsmässiges Recht des Bürgers wurde der Schutz von Treu und Glauben gegenüber den staatlichen Organen früher aus der Rechtsgleichheit abgeleitet, während er heute selb- ständiger Bestandteil des Grundrechtskatalogs ist (Art. 9 BV; vgl. dazu auch Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz. 818 ff., S. 233). Der Vertrauensschutz gilt grundsätzlich auch gegenüber dem Gesetzgeber. Er steht jedoch einer Rechtsänderung nicht grundsätzlich entgegen, vermittelt also keinen Anspruch auf Fortbestand der geltenden Rechtsordnung. Aus dem Demokratieprinzip ergibt sich vielmehr, dass Ände- rungen der Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit möglich sein müssen. Der Vertrauensschutz setzt den Rechtsänderungen jedoch gewisse Schranken. Insbesondere darf der Gesetzgeber nicht in wohlerworbene Rechte eingreifen

2003 3 und sich nicht über eigene frühere Zusicherungen hinwegsetzen, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben. Allenfalls ist eine angemessene Übergangslösung zu schaffen (vgl. da- zu Beatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, ZBl 2002, S. 281 ff., insbesondere S. 307 f. mit Hinweisen). b) Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung kommt finanziellen Ansprüchen des Personals des öffentlichen Diensts in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte zu. Das öffentlichrechtliche Dienstverhält- nis ist durch die jeweilige Gesetzgebung bestimmt, und es macht daher, auch was seine vermögensrechtliche Seite angeht, die Entwicklungen mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Sowohl Besoldungs- als auch Pensionsansprüche können daher nur dann als wohlerworbene Rechte erachtet werden, welche nicht nur durch das Vertrauensprinzip, sondern auch durch die Eigentums- garantie (Art. 26 BV) geschützt sind, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetz- lichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen An- stellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben werden (vgl. BGE 117 V 234 E. 5b mit Hinweisen und insbesondere BGE 106 Ia 166 E. 1a; für Pensions- und Versicherungsansprüche insbesondere auch Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 1594, S. 330, und Ueli Kieser, Besitzstand, Anwartschaften und wohlerworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge, SZS 1999, S. 290 ff., insbesondere S. 308). aa) Im vorliegenden Fall tun die Gesuchsteller nicht dar, dass im öffent- lichen Dienstrecht des Kantons Schaffhausen eine Vorschrift besteht, welche die Teuerungsanpassung der Renten im Sinn der ursprünglichen Fassung von § 43 Abs. 1 PKD generell oder für bestimmte Anspruchsberechtigte als un- abänderlich erklärt, und es ist eine solche Vorschrift auch aufgrund einer Prü- fung der Rechtslage von Amts wegen nicht ersichtlich (vgl. als Beispiel für eine solche Bestimmung BGE 106 Ia 163 ff.). Art. 36 Abs. 2 des Gesetzes über die Dienstverhältnisse des Staatspersonals vom 26. Oktober 1970 (Per- sonalgesetz, PG, SHR 180.100) hält vielmehr fest, Aufbau, Finanzierung und Leistung der Pensionskasse würden durch Dekret des Kantonsrats geregelt. Massgebend für die Pensionsansprüche sind somit grundsätzlich die jeweils geltenden Vorschriften des Pensionskassendekrets, welches selber ebenfalls keine Vorschriften enthält, die einzelne Regelungen als unabänderlich erklä- ren. Art. 37 PG ermächtigt den Kantonsrat sodann ausdrücklich, die Leistun- gen der Pensionskasse an die pensionierten kantonalen Arbeitnehmer mit Teuerungszulagen aus der Staatskasse zu ergänzen, sofern die Pensionskasse ohne Prämienerhöhung den vollen Teuerungsausgleich nicht gewährleisten kann. Der kantonale Gesetzgeber hat somit nicht nur davon abgesehen, die Teuerungsanpassung der Renten im Rahmen der Pensionskassenregelung als

2003 4 unabänderlich zu erklären, sondern sogar ausdrücklich eine fakultative Alter- nativlösung für den Fall vorgesehen, dass die Renten aus den Mitteln der Pen- sionskasse nicht angepasst werden können, worauf der Kantonsrat in seiner Vernehmlassung zu Recht hingewiesen hat. Da es sich nur um eine Ermächti- gung, nicht um eine Verpflichtung des Kantonsparlaments handelt, kann dar- aus entgegen der Auffassung der Gesuchsteller nicht abgeleitet werden, es handle sich um eine zusätzliche Absicherung des uneingeschränkten Grund- satzes der vollen Teuerungsanpassung der laufenden Renten. Dadurch entfällt auch die Annahme eines stillschweigenden, sich aus der Auslegung der mass- gebenden Vorschriften ergebenden Zugeständnisses eines wohlerworbenen Rechts, was gemäss Kieser, S. 299, entgegen der herrschenden Auffassung möglich wäre. bb) Die Gesuchsteller begründen das Vorliegen wohlerworbener Rechte jedoch damit, bei langjährigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter habe die Pensionskasse über Jahrzehnte den Versicherten nicht gutgeschriebene Meh- rerträge erzielt, welche unter anderem für die Finanzierung der Indexzulagen verwendet worden seien und überdies einen stetigen Anstieg des Deckungs- grads bis zum Jahr 2000 ermöglicht hätten. Ein solcher Verzicht auf einen er- heblichen Teil der effektiv erzielten Anlagerenditen zugunsten der Pensions- kasse bzw. anderer Versicherter begründe aber wohlerworbene Rechte aller seit 1970 Pensionierten bzw. der aktiven Versicherten auf eine Fortführung der Teuerungsanpassung im Pensionsfall. Auch diese Argumentation vermag jedoch das Entstehen wohlerworbe- ner Rechte im Rechtssinn nicht zu begründen, da die Pensionskasse in der Verwendung der Vermögenserträge im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften frei ist und aufgrund dieser Vorschriften kein Anspruch darauf besteht, dass entsprechende Erträge bzw. Mehrerträge für bestimmte zukünftige Leistungen oder Leistungsverbesserungen verwendet werden müssen. § 4 PKD schreibt vielmehr nur allgemein vor, die zur Erfüllung der Kassenleistungen erforder- lichen Mittel würden durch Beiträge der Mitglieder und der Arbeitgeber so- wie aus den Erträgen des Vermögens und allfälligen Zuwendungen auf- gebracht (Abs. 1). Das Vermögen der Kasse sei im übrigen für die Erfüllung der ihr zugewiesenen Aufgaben bestimmt und dürfe seinem Zweck nicht ent- fremdet werden (Abs. 2). Hieraus aber ergibt sich, dass Mehrerträge (Erträge über der vorgeschriebenen Verzinsung) ohne weiteres für die Leistung von Indexzulagen auf den laufenden Renten oder zur Erhöhung des Deckungs- grads verwendet werden dürfen, ohne dass daraus ein Anspruch entsteht, dass diese Beträge für den einen oder andern Zweck verwendet werden oder die Art der Verwendung auch in Zukunft beibehalten werden muss bzw. entspre- chende Leistungen zugunsten der Versicherten auch in Zukunft erbracht wer- den müssen. Es kann daher nicht argumentiert werden, wer früher mit seinen

2003 5 Prämienleistungen zu einer bestimmten Verwendung der Mehrerträge bei- getragen habe, habe im Pensionierungsfall ebenfalls Anspruch darauf, dass die Zinserträge in gleicher Weise verwendet bzw. weiterhin entsprechende Leistungen zugunsten der Versicherten erbracht werden (vgl. zu den ein- schränkenden bundesrechtlichen Finanzierungsvorschriften im übrigen auch nachfolgend E. 3c bb). cc) Die Gesuchsteller begründen das Vorliegen wohlerworbener Rechte aber auch mit individuellen Zusicherungen. Der Grundsatz des vollen Teue- rungsausgleichs auf den Renten bestehe seit 1965 (richtig: seit 1971; vgl. § 43 Abs. 1 des Pensionskassendekrets des Grossen Rats vom 14. Dezember 1964 [aPKD, Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen 1964, S. 1441 ff.], Fassung vom 22. März 1971 [Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen 1971, S. 533 ff.]) und habe damals als sehr fortschrittliche und beispielhafte Lösung gegol- ten. Er sei – namentlich in Zeiten eines angespannten Arbeitsmarkts – ein wichtiges Argument für die Gewinnung von Personal für den öffentlichen Dienst gewesen. Es sei denn auch bei den Anstellungsgesprächen auf die In- dexierung der Renten hingewiesen und den Neueintretenden die massgeben- den Rechtsgrundlagen abgegeben worden. Allein die bereits relativ lange Geltungsdauer der uneingeschränkten Teuerungsanpassung der Renten und der Hinweis auf die Bedeutung dieser Regelung als Argument im Rahmen von Anstellungsgesprächen vermag je- doch eine durch das Vertrauensprinzip geschützte rechtsverbindliche Zusiche- rung nicht zu begründen, da ohne ausdrückliche entsprechende Zusicherung nicht davon ausgegangen werden kann, es werde keine Änderung der Rechts- lage eintreten. Ein Vorbehalt von Rechtsänderungen wird denn auch von vor- sichtigen Personalverantwortlichen regelmässig gemacht, doch muss ein sol- cher Vorbehalt aus den erwähnten Gründen (vgl. oben E. 3a) auch ohne aus- drückliche Erklärung gelten. Problematisch wäre somit nur, wenn Personal- verantwortliche Zusicherungen abgegeben hätten, wonach Rechtsänderungen ausgeschlossen seien. Dass solche Zusicherungen abgegeben worden sind, machen aber auch die Gesuchsteller nicht geltend. Im übrigen vermöchten Zusicherungen von Personalverantwortlichen der Verwaltung und der Gerich- te den Gesetzgeber ohnehin nicht zu binden, was auch für neueintretende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ohne weiteres erkennbar sein müsste (vgl. zu den Voraussetzungen des Vertrauensschutzes bei unrichtigen behördlichen Auskünften auch Häfelin/Müller, Rz. 668 ff., S. 138 ff.). Aus den gleichen Gründen kann auch daraus nichts abgeleitet werden, dass – wie von den Gesuchstellern behauptet – kleinere, früher selbständige Kassen (z.B. die frühere Pensionskasse der evangelisch-reformierten Landes- kirche) der Kantonalen Pensionskasse im Vertrauen beigetreten seien, dass auch in Zukunft indexierte Renten bezahlt würden, und daher bereit gewesen

2003 6 seien, für den Beitritt in die Kantonale Pensionskasse unter erheblichen finan- ziellen Anstrengungen der Versicherten und der Arbeitgeber den Deckungs- grad von ca. 93 % auf 100 % aufzustocken. Dass für solche beitretende Kas- sen entsprechende ausdrückliche Zusicherungen bezüglich einer Beibehaltung des vollen Teuerungsausgleichs gemacht worden seien, ist nicht dokumentiert und wird von den Gesuchstellern auch nicht behauptet. Somit standen auch entsprechende Erwartungen der beitretenden Kassen und ihrer Versicherten unter dem Vorbehalt einer Rechtsänderung. Dass für den Übertritt ein De- ckungsgrad von 100 % erreicht werden musste, entspricht einem allgemeinen Grundsatz für den Übertritt einer Kasse zu einer anderen, da andernfalls die Unterdeckung zulasten der aufnehmenden Kasse ginge. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Indexzulagen auch bei einem Deckungsgrad von 100 % nicht versicherungstechnisch abgestützt sind (vgl. dazu nachfolgend E. 3c bb). Eine individuelle Zusicherung, welche wohlerworbene Rechte bzw. Ver- trauensschutz auf eine Fortführung der bisherigen Regelung begründen wür- de, wäre somit lediglich dann denkbar, wenn in den massgebenden Versiche- rungsdokumenten, insbesondere in der Rentenberechnung bei der Pensionie- rung, eine Zusicherung bezüglich der Teuerungsanpassung der Renten erfolgt wäre (vgl. auch BGE 106 Ia 166 E. 1a). Dies wird jedoch von den Gesuch- stellern nicht geltend gemacht und ist aufgrund der dem Gericht vorliegenden Akten (vgl. insbesondere den Mustertext der Rentenmitteilungen) auch nicht der Fall, weshalb im Rahmen der vorliegenden abstrakten Normenkontrolle davon auszugehen ist, dass bezüglich des Teuerungsausgleichs keine rechts- verbindlichen individuellen Zusicherungen erfolgt sind. Sollte in einem kon- kreten Einzelfall doch eine verbindliche Zusicherung geltend gemacht wer- den, müssten dies und die sich hieraus ergebenden Konsequenzen im betref- fenden konkreten Fall geprüft werden. dd) Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass sich auch aus Art. 91 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invali- denvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG, SR 831.40) nichts anderes ergibt. Da- nach greift dieses Gesetz nicht in Rechte der Versicherten ein, welche diese vor seinem Inkrafttreten erworben haben. Der entsprechende Schutz woh- lerworbener Rechte gilt nach herrschender Auffassung nicht nur für die Ein- führung des BVG, sondern auch für nachfolgende Änderungen des Gesetzes und der für die Vorsorgeeinrichtungen massgebenden Verordnungen und Reglemente. Diese Garantie der erworbenen Rechte gewährleistet namentlich, dass das für den Vorsorgenehmer bereits angesammelte und zur Deckung von Anwartschaften bestimmte Vermögen seinem ursprünglichen Zweck erhalten bleibt. Art. 91 BVG betrifft aber nur die bereits erworbenen Rechte (bisherige Rente bzw. Rentenanwartschaft), hindert aber keineswegs künftige Verände-

2003 7 rungen des Vorsorgeverhältnisses und damit namentlich nicht eine Änderung der zukünftigen Teuerungsanpassung (vgl. dazu Thomas Geiser, Änderung von Vorsorge-Reglementen und wohlerworbene Rechte, AJP 2003, S. 619 ff., insbesondere S. 624 mit weiteren Hinweisen). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass für die BVG- Renten im Unterschied zu den AHV-Renten, welche aufgrund von Art. 112 Abs. 2 lit. d BV mindestens der Preisentwicklung anzupassen sind, eine Teue- rungsanpassung grundsätzlich nicht vorgeschrieben ist, weshalb Änderungen bezüglich des Teuerungsausgleichs insoweit aufgrund des BVG ohnehin möglich sind. Lediglich Hinterlassenen- und Invalidenrenten, deren Laufzeit drei Jahre überschritten hat, sind gemäss Art. 36 Abs. 1 BVG für Männer bis zum vollendeten 65. und für Frauen bis zum vollendeten 62. Altersjahr nach Anordnung des Bundesrats der Preisentwicklung anzupassen. Dabei ist bei entsprechende Renten, die über das vom Gesetz vorgeschriebene Minimum hinausgehen, der Teuerungsausgleich überdies insoweit nicht obligatorisch, als die Gesamtrente höher als die der Preisentwicklung angepasste BVG- Rente ist (sogenanntes Anrechnungsprinzip; vgl. BGE 127 V 264 ff.). Für die übrigen Fälle, also insbesondere für die Altersrenten, schreibt Art. 36 Abs. 2 BVG lediglich vor, die Vorsorgeeinrichtungen hätten im Rahmen ihrer finan- ziellen Möglichkeiten Bestimmungen über die Anpassung der laufenden Ren- ten zu erlassen (vgl. dazu auch Geiser, S. 620). Diese abweichende Regelung der Teuerungsanpassung von AHV- und BVG-Renten hängt letztlich mit den unterschiedlichen Finanzierungsmethoden der beiden Sozialversicherungen zusammen (Umlageverfahren bei der AHV bzw. Kapitaldeckungsverfahren beim BVG; vgl. dazu Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungs- rechts, 2. A., Bern 1997, § 2 N. 20 ff., insbesondere N. 22, 24, S. 21 ff.; zur Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem verfassungsmässigen Leistungsziel von Art. 113 Abs. 2 lit. a BV, wonach AHV und BVG zusammen die Fort- setzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen sollen, Pierre-Yves Greber in: Aubert/Eichenberger/Müller/Rhinow/Schindler [Hrsg.], Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft vom 29. Mai 1874, Art. 34 quater N. 69 f., S. 29 ff., sowie N. 84 ff., insbesondere N. 88, S. 38 ff.). Festzuhalten ist im übrigen, dass die neue Regelung von § 43 Abs. 1 PKD, welche eine Reduktion oder allenfalls einen Verzicht auf eine Teue- rungsanpassung ermöglicht (vgl. dazu oben E. 3 a.A.), nur für die jeweilige Erhöhung der Indexzulage auf den Beginn des nächsten Jahres gilt, über wel- che die Verwaltungskommission der Pensionskasse gemäss § 43 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 PKD zu entscheiden hat. Die zuvor gewährten Indexzulagen bleiben demgegenüber gemäss ausdrücklicher Vorschrift erhalten, sofern die

2003 8 Teuerung nicht rückläufig ist (§ 43 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 43 Abs. 4 PKD; vgl. auch Vorlage des Regierungsrats vom 3. Juli 2001, S. 5). c) Bildet die bisherige Regelung über die Teuerungsanpassung von Ren- ten somit kein wohlerworbenes Recht, steht auch das Vertrauensprinzip einer Rechtsänderung grundsätzlich nicht im Weg (vgl. E. 3a). Allerdings stellt sich allenfalls noch die Frage, ab welchem Zeitpunkt die Betroffenen mit einer Rechtsänderung rechnen mussten. Die vorher in berechtigtem Vertrauen ge- troffenen nachteiligen Dispositionen können allenfalls einen Anspruch auf eine angemessene Übergangsfrist verschaffen, was allerdings eine Interessen- abwägung voraussetzt (vgl. Weber-Dürler, S. 307 f. mit Hinweisen). Überdies muss eine Änderung vermögensrechtlicher Ansprüche des Personals des öf- fentlichen Diensts wie jede Rechtsänderung mit den heute ausdrücklich in Art. 8 und 9 BV verankerten Grundsätzen der Rechtsgleichheit und des Will- kürverbots vereinbar sein (vgl. BGE 117 V 235 E. 5c, 106 Ia 169 E. 1c und zum Ganzen auch Geiser, S. 625 f., sowie Kieser, S. 308 und 311, je mit wei- teren Hinweisen). aa) Die Gesuchsteller machen unter anderem auch geltend, die Relati- vierung bzw. Abschaffung des Grundsatzes des vollen Teuerungsausgleichs auf den Renten wäre jedenfalls nur mit einer grosszügigen Übergangsrege- lung zulässig. Im vorliegenden Fall kann allenfalls damit argumentiert wer- den, die Rentenbezüger seien aufgrund des Vertrauens in die bestehende Rechtslage (Gewährung des vollen Teuerungsausgleichs auf den laufenden Renten) finanzielle Verpflichtungen eingegangen. Da die Teuerung jedoch zur Zeit sehr gering ist (aufgrund von § 43 PKD stand für das Jahr 2003 eine Teuerungszulage von 1,2 % zur Diskussion) und eine Anpassung an die ver- änderten Verhältnisse daher rasch möglich ist, erscheint keine lange Über- gangsregelung nötig. Nun ist allerdings die am 18. Februar 2002 beschlossene Änderung von § 43 Abs. 1 PKD bereits auf den 1. April 2002 in Kraft gesetzt worden (vgl. Amtsblatt für den Kantons Schaffhausen Nr. 8 vom 22. Februar 2002, S. 276 ff., 281). Da die Indexzulagen jeweils erst auf Beginn des nächs- ten Jahres angepasst werden (§ 43 Abs. 5 PKD), konnte sich die Dekretsände- rung in diesem Punkt aber faktisch frühestens im Jahr 2003 auswirken (vgl. auch den bereits erwähnten Beschluss der Verwaltungskommission der Kan- tonalen Pensionskasse vom 29. Oktober 2002). Die entsprechende Anpas- sungsfrist für die betroffenen Rentenbezüger erscheint unter den gegebenen Umständen als angemessen, zumal andererseits auch ernsthafte sachliche Gründe für die Rechtsänderung bestanden (vgl. nachfolgend E. 3c bb). bb) Aus dem Willkürverbot (Art. 9 BV) ergibt sich, dass sich die Ände- rung der Teuerungsanpassung der Renten auf sachliche Gründe zurückführen lassen muss. In der Vorlage des Regierungsrats vom 3. Juli 2001 zur Teilrevi- sion des Pensionskassendekrets wird diese Revision generell damit begründet,

2003 9 dass es notwendig sei, den Auswirkungen der demographischen Entwicklung der letzten zehn Jahre (höhere Lebenserwartung) Rechnung zu tragen und die nötigen Anpassungen bei der Finanzierung der Altersrenten vorzunehmen. Was die Revision von § 43 Abs. 1 PKD insbesondere anbetrifft, wird hin- sichtlich der finanzpolitisch begründeten Reduktionsmöglichkeit (Deckungs- grad der Kasse unter 100 % und rückläufig) darauf hingewiesen, dass auf- grund einer Empfehlung des gemäss § 3 Abs. 5 PKD eingeholten Gutachtens des externen Versicherungsexperten der Kantonalen Pensionskasse, Dr. D., das im Pensionskassendekret enthaltene Versprechen der uneingeschränkten Indexierung der Renten relativiert und in Abhängigkeit zur Finanzierung ge- bracht werden müsse (vgl. Vorlage S. 1 f., 5; vgl. auch Versicherungstech- nisches Gutachten von Dr. D. vom 14. Dezember 1999, S. 48 f.). Aufgrund dieser Empfehlung des zuständigen externen Versicherungsexperten der Kan- tonalen Pensionskasse und der Tatsache eines unter 100 % liegenden De- ckungsgrads für die übernommenen Verpflichtungen (vgl. dazu auch die Ta- belle der Kantonalen Pensionskasse sowie Geschäftsbericht der Kantonalen Pensionskasse Schaffhausen 2001, S. 22, sowie 2002, S. 23) bestehen jeden- falls genügende ernsthafte sachliche Gründe, um eine Einschränkung des vol- len Teuerungsausgleichs auf den laufenden Renten vorzunehmen, dessen Finanzierung unbestrittenerweise versicherungstechnisch nicht abgesichert ist (vgl. Gutachten S. 48 f. ...). Auf die zum Teil abweichenden Auffassungen der Parteien über die Beurteilung der finanziellen Situation der Kantonalen Pen- sionskasse, deren Ursachen und die unmittelbare Notwendigkeit der vorgese- henen Einschränkung bezüglich der Teuerungsanpassung der laufenden Ren- ten braucht angesichts des Beurteilungs- und Ermessensspielraums, welcher den zuständigen Organen der Pensionskasse und insbesondere dem Kanton als Träger dieser Kasse zusteht, nicht näher eingetreten zu werden (vgl. dazu auch Geiser, S. 625). Obwohl es sich um einen verhältnismässig bescheidenen Beitrag zur Zu- kunftssicherung der Kantonalen Pensionskasse handelt (die für das Jahr 2003 zur Diskussion stehende Erhöhung der Indexzulagen um 1,2 % würde sich gemäss Auskunft der Pensionskasse vom 15. Juli 2003 für die ganze Kasse auf rund Fr. 636'700.– belaufen [bei einer Unterdeckung von insgesamt 129,9 Mio. Franken per 31. Dezember 2001 bzw. 170,2 Mio. Franken per 31. Dezember 2002]), ist immerhin festzuhalten, dass gemäss Art. 65 BVG die Vorsorgeeinrichtungen jederzeit dafür Sicherheit bieten müssen, dass sie die übernommenen Verpflichtungen erfüllen können, und gemäss Art. 36 Abs. 2 BVG die Teuerungsanpassung der laufenden Renten nur im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten der Kasse erfolgen darf. Das vom Kantonsrat in Übereinstimmung mit den Organen der Pensionskasse verfolgte Ziel, wel- che auch in einer Revision von § 5 PKD zum Ausdruck kommt (Herauf- setzung des anzustrebenden Deckungsgrads von 80 % auf 100 %), kann sich

2003 10 daher durchaus auf das geltende Bundesrecht stützen. Zu Recht hielt im übri- gen die Spezialkommission des Grossen Rats in ihrem Bericht zur Dekrets- revision vom 7. Januar 2002 fest, dass die Anstrengungen zur raschen Er- reichung der vollen Deckung auch im Interesse der Versicherten wichtig ist, um längerfristig wieder eine Anpassung der Renten an die Teuerung zu er- möglichen (vgl. Bericht S. 1). Der zweite im neuen § 43 Abs. 1 PKD vorgesehene Reduktionsgrund für den Teuerungsausgleich auf den laufenden Renten (kein voller Teuerungs- ausgleich auf den Löhnen des Kantons Schaffhausen) lässt sich demgegen- über – wie die Gesuchsteller in ihrer Replikschrift zu Recht geltend machen – nicht finanzpolitisch begründen. In der Vorlage des Regierungsrats wird dazu jedoch ausgeführt, es wäre eine "störende Ungleichbehandlung", wenn bei einem Verzicht auf den vollen Teuerungsausgleich bei den Löhnen, wie er nach Art. 22 Abs. 3 PG (Fassung vom 19. September 1983) bei schlechter Wirtschafts- und Finanzlage möglich ist, die Teuerung auf den Renten trotz- dem voll ausgeglichen würde (vgl. Vorlage vom 3. Juli 2001, S. 5). Dieser Reduktionsgrund blieb in der parlamentarischen Beratung grundsätzlich un- bestritten (vgl. Grossratsprotokoll 2002, S. 112 ff., insbesondere Voten der Kantonsräte Hans-Jürg Fehr, Richard Mink, Jürg Tanner und Christian Hey- decker). In der Tat erschiene es als stossend, wenn den aktiven Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmern des Kantons die Teuerung auf den Löhnen nicht oder nur teilweise ausgeglichen würde, während die Rentenbezüger Anspruch auf den vollen Teuerungsausgleich hätten. Da Art. 36 Abs. 2 BVG den Vor- sorgeeinrichtungen bei der Ausgestaltung des Teuerungsausgleichs auf den Altersrenten einen grossen Gestaltungsspielraum belässt, kann auch nicht ge- sagt werden, der erwähnte, nicht finanzpolitisch begründete Reduktionsgrund sei bundesrechtswidrig. Auch diese zweite Reduktionsmöglichkeit lässt sich somit auf einen genügenden sachlichen Grund stützen, was die Gesuchsteller denn auch nicht oder jedenfalls nicht ausdrücklich bestreiten. cc) Hinsichtlich des ersten, finanzpolitisch motivierten Reduktions- grunds der neuen Fassung von § 43 Abs. 1 PKD berufen sich die Gesuchstel- ler zumindest sinngemäss auch auf das Gleichbehandlungsgebot. Dieses heute in Art. 8 BV verankerte Prinzip verlangt, dass die Änderung finanzieller An- sprüche nicht ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen darf. Die vorgesehene Mass- nahme (Einschränkung des Grundsatzes der vollen Teuerungsanpassung der laufenden Renten) betrifft alle Rentenbezüger in gleicher Weise. Die Ge- suchsteller machen denn auch insoweit nicht oder jedenfalls nicht ausdrück- lich eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots geltend. Sie führen ledig- lich aus, die Rentenbezüger seien durch diese Massnahme gegenüber den ak- tiven Versicherten überdurchschnittlich betroffen, da sie besonders unter der

2003 11 Teuerung leiden würden, während die aktiven Versicherten auf ihren Löhnen eine Teuerungszulage erhalten würden oder zu einem Arbeitgeber wechseln könnten, welcher eine solche gewähre. In E. 3c bb ist festgehalten worden, es erschiene stossend, wenn die Ren- tenbezüger den vollen Teuerungsausgleich erhalten würden, während den ak- tiven Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern des Kantons die Teuerung auf den Löhnen nicht oder nur teilweise ausgeglichen würde; damit wurde der entsprechende Reduktionsgrund für den Teuerungsausgleich auf den laufen- den Renten nach der neuen Fassung von § 43 Abs. 1 PKD geschützt. Dies schliesst jedoch umgekehrt nicht aus, die Rentenbezüger beim Teuerungs- ausgleich schlechter zu behandeln als die aktiven Arbeitnehmerinnen und Ar- beitnehmer des Kantons. Grundsätzlich erscheint es nämlich zulässig, zwi- schen dem Teuerungsausgleich auf der Besoldung für aktive Versicherte und demjenigen für Rentenbezüger auf den laufenden Renten zu unterscheiden. Der Teuerungsausgleich für aktive Versicherte wird vom Arbeitgeber als Lohnzulage bezahlt, während ein Teuerungsausgleich für die Rentenbezüger grundsätzlich von der Pensionskasse aus den Mitteln der Versicherung über- nommen werden muss, weil die Rentenbezüger keine Lohnansprüche gegen- über dem Arbeitgeber mehr haben. Dies aber ist im Prinzip ein genügender sachlicher Grund für eine unterschiedliche Regelung der Teuerungszulage für aktive Versicherte und Rentenbezüger, welche gegebenenfalls auch zu einer Schlechterbehandlung der Rentenbezüger im Vergleich zu den aktiven Ver- sicherten führen kann. Der Gesetzgeber hat sich im übrigen immerhin bemüht, eine Schlechter- stellung der Rentenbezüger bei der finanzpolitisch motivierten Einschränkung der Teuerungsanpassung auf den laufenden Renten nach Möglichkeit doch zu vermeiden. Wenn die Pensionskasse die Teuerung aus den erwähnten Grün- den nicht vollständig mit erhöhten Indexzulagen ausgleichen kann, hat sie nämlich die Arbeitgeber zu informieren, damit diese wenn möglich den feh- lenden Teil der Zulage übernehmen können (§ 43 Abs. 6 PKD). Für die Ar- beitnehmer des Kantons Schaffhausen besteht sodann in diesem Fall die in Art. 37 PG enthaltene, bereits erwähnte Ermächtigung des Kantonsrats, die Leistungen der Pensionskasse an die pensionierten kantonalen Arbeitnehmer mit Teuerungszulagen zu ergänzen. Allerdings besteht keine Pflicht dazu, was – wie im Jahr 2003 geschehen – dazu führen kann, dass wohl die aktiven Ver- sicherten des Kantons eine Teuerungszulage auf ihren Löhnen erhalten, des- sen Pensionierte jedoch für die eingetretene Teuerung weder die in § 43 Abs. 1 PKD vorgesehene zusätzliche Indexzulage der Pensionskasse noch eine vom Kanton zu tragende Teuerungszulage nach Art. 37 PG erhalten (vgl. dazu auch die Beratungen und den Beschluss des Grossen Rats vom 2. De- zember 2002, Grossratsprotokoll 2002, S. 968 ff.). Dies mag politisch frag-

2003 12 würdig sein, zumal die Behörden des Kantons und der Gemeinden über die Frage eines aus allgemeinen Mitteln des Finanzhaushalts zu tragenden Teue- rungsausgleichs auf den laufenden Renten ganz unterschiedliche Entscheide getroffen haben (keine Zulage für die Rentenbezüger des Kantons, wohl aber für die städtischen Rentner; halbe Teuerungszulage für die Rentner der Ge- meinde Neuhausen am Rheinfall; vgl. auch Antwort des Regierungsrats auf die Kleine Anfrage 2/2003 betreffend Teuerungsausgleich an die Rentner der Kantonalen Pensionskasse). Dies hängt aber mit der unterschiedlichen Zu- ständigkeit zusammen und vermag eine Verletzung des Gleichbehandlungs- gebots jedenfalls nicht zu begründen. Auch in diesem Zusammenhang ist im übrigen nochmals darauf hinzu- weisen, dass die Finanzierung der Indexzulage auf den Renten – wie erwähnt – im Unterschied zu den andern Leistungen der Pensionskasse nicht versiche- rungstechnisch abgesichert ist, was eine Einschränkung dieser Leistungen, welche naturgemäss nur die Rentenbezüger direkt trifft, rechtfertigt. Solange die Regelung von § 43 Abs. 1 PKD gilt, werden im übrigen auch heutige ak- tive Versicherte im Vorsorgefall in gleicher Weise von der neuen Regelung über die Teuerungsanpassung der laufenden Renten betroffen sein wie die heutigen Rentenbezüger. d) Das Normenkontrollgesuch erweist sich daher insgesamt als un- begründet. Wie sich aus dem Dargelegten ergibt, gilt dies auch für den Fall, dass der neue Wortlaut eine gänzliche Verweigerung der Erhöhung der In- dexzulagen gemäss der Vorgehensweise nach § 43 Abs. 5 PKD ermöglichen sollte (vgl. zu dieser umstrittenen Frage oben E. 3 a.A.). Das Normenkontroll- gesuch ist deshalb im vollen Umfang abzuweisen.