2013 1 Art. 106 Abs. 2 KV; Art. 38 Abs. 1, Art. 52 Abs. 3, Art. 104 ff., Art. 113 f. und Art. 127 GG; Art. 82 bis f. WahlG; Art. 50 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 145 Abs. 1 ZPO; Art. 5 Abs. 2 AbPG; § 18 Abs. 1 AbPV; Art. 5.5 Gemeinde- verfassung Hallau. Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung an der Gemeindeversammlung; Zuständigkeit für den Abschluss eines An- schlussvertrags im Rahmen der regionalen Spitex-Zusammenarbeit (OGE 60/2012/56 vom 30. August 2013)
Veröffentlichung im Amtsbericht.
Die Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung durch den Leiter der Gemeindeversammlung ist nicht mit Gemeindebeschwerde nach Art. 127 GG anfechtbar, sondern kann gemäss Art. 82 bis f. WahlG mit Beschwerde an den Regierungsrat und anschliessend mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht angefochten werden (E. 1b und c); im gerichtlichen Verfahren stehen die Fristen während der Gerichtsferien still (E. 1d). Zur Abstimmung an der Gemeindeversammlung zuzulassen sind nur An- träge, die im Zuständigkeitsbereich der Gemeindeversammlung liegen (E. 2b/aa). Der zwischen den Klettgauer Gemeinden abgeschlossene Leis- tungsvertrag über die Spitex-Zusammenarbeit ist ein Anschlussvertrag, wel- cher nicht zur Bildung eines Zweckverbands führt (E. 2b/bb). Zuständig für den Abschluss dieses Anschlussvertrags war grundsätzlich der Gemeinderat im Rahmen seiner Verwaltungsorganisations-Kompetenz (E. 2b/cc).
Ein Stimmberechtigter beantragte an der Gemeindeversammlung der Gemeinde Hallau vom 30. November 2012, der Gemeinderat sei zu beauftra- gen, eine rückwirkende Sistierung und Ungültigerklärung bzw. eine vorsorg- liche Kündigung und neue Aushandlung des Leistungsvertrags der Klettgauer Gemeinden für die regionale Spitex-Zusammenarbeit vorzunehmen. Der Ge- meindepräsident liess diesen Antrag nicht zur Abstimmung zu, da die ent- sprechende Beschlussfassung in den Kompetenzbereich des Gemeinderats fal- le. Gegen die Nichtzulassung des Antrags zur Abstimmung erhob der Stimm- berechtigte erfolglos Beschwerde an den Regierungsrat und anschliessend Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht.
2013 2 Aus den Erwägungen:
1.– a) Der Beschwerdeführer hat mit Eingabe an den Regierungsrat vom 1. Dezember 2012 gegen die Nichtzulassung seiner Anträge zur Ab- stimmung an der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 Be- schwerde erhoben und gleichzeitig beantragt, der Spitex-Leistungsvertrag mit der Gemeinde Beringen sei als ungültig zu erklären sowie der Gemeinderat Hallau auf die in diesem Zusammenhang angeblich begangenen Fehler hin- zuweisen (Verletzung der Finanzkompetenzen und der Grundsätze des Fi- nanzhaushaltgesetzes; Rechtswidrigkeit des Spitex-Leistungsvertrags mit der Gemeinde Beringen) und zur verzugslosen Korrektur dieser Fehler anzuhal- ten. Der Beschwerdeführer machte somit einerseits eine Stimmrechtsverlet- zung im Zusammenhang mit der Durchführung der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 geltend und erhob andererseits allgemeine bzw. auf- sichtsrechtliche Rügen. b) Der Regierungsrat behandelte die Eingabe vom 1. Dezember 2012 als Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 82 bis Abs. 1 lit. c WahlG 1 . Hierbei handelt es sich um das besondere Rechtsmittel mit verkürzter Rechtsmittel- frist und besonderem Legitimationserfordernis (Stimm- bzw. Wahlberechti- gung), welches das Wahlgesetz für kantonale und kommunale Wahlen und Abstimmungen vorsieht. 2 Die Behandlung der Eingabe des Beschwerde- führers als reine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 bis Abs. 1 lit. c WahlG wirft verschiedene Fragen auf. Zunächst hat der Regierungsrat in seinen Ein- tretenserwägungen zu Recht auf die besondere Beschwerde in Gemeinde- sachen nach Art. 127 GG 3 hingewiesen. Mit dieser sogenannten Gemeinde- beschwerde, welche mit dem Gemeindegesetz von 1998 eingeführt wurde, können Beschlüsse der Gemeinde und des Einwohnerrats (nicht des Gemein- derats) innert 20 Tagen von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von weiteren Personen, die ein schutzwürdiges Interesse daran besitzen, beim Regierungsrat angefochten werden, wobei dem Regierungsrat aus Grün- den der Wahrung der Gemeindeautonomie eine gegenüber dem allgemeinen
1 Gesetz über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte (Wahlgesetz, WahlG, SHR 160.100). 2 Vgl. zum Geltungsbereich der Vorschriften des Wahlgesetzes bzw. des besonderen Rechts- mittels nach diesem Gesetz Art. 1 und 2 WahlG (mit dem Vorbehalt zugunsten der Vorschrif- ten des Bundesrechts für eidgenössische Wahlen und Abstimmungen in Art. 2 Abs. 1 lit. a WahlG); vgl. dazu sowie zur Herkunft und Entstehung der besonderen Rechtsschutzregelung des Wahlgesetzes auch Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaff- hausen, Diss. Zürich 1986, S. 132 f. 3 Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100).
2013 3 verwaltungsrechtlichen Rekurs nach Art. 16 ff. VRG 4 eingeschränkte Kogni- tion zukommt. 5 Mit der besonderen, dem Zürcher Recht nachgebildeten Ge- meindebeschwerde sollte sichergestellt werden, dass der frühere, bis zur Ein- führung des VRG bestehende, hinsichtlich Anfechtungsobjekten und Legiti- mation auch im Interesse einer umfassenden Gemeindeaufsicht sehr weit ge- fasste Rechtsschutz gegen Beschlüsse des Gemeindevolks und des Gemein- deparlaments gegenüber den in dieser Hinsicht einschränkenderen Bestim- mungen des allgemeinen verwaltungsrechtlichen Rekurses beibehalten bzw. wiederhergestellt werden kann. 6
Es stellt sich nun die Frage, ob die Nichtzulassung von Anträgen zur Ab- stimmung und andere mögliche Stimmrechtsverletzungen im Rahmen von Gemeindeversammlungen mit der besonderen Gemeindebeschwerde oder aber mit der besonderen Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG anfechtbar sein sollen. Der Regierungsrat hat in diesem Zusammenhang auf den ausdrückli- chen Vorbehalt zugunsten der Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 bis WahlG in Art. 127 Abs. 2 GG hingewiesen. Dies führt allerdings deswegen nicht zu einem eindeutigen Resultat, weil die Umschreibung der möglichen Stimm- rechtsverletzungen in Art. 82 bis WahlG eher auf Urnenwahlen und -abstimmungen zugeschnitten ist. 7 Aus den Materialien zum neuen Gemein- degesetz ergeben sich dazu ebenfalls keine Hinweise, da lediglich auf den entsprechenden Vorbehalt hingewiesen wird. 8 Im Zeitpunkt der Einführung der besonderen Gemeindebeschwerde im Schaffhauser Recht mussten im Kanton Zürich Stimmrechtsverletzungen auf kommunaler Ebene überdies – allerdings aufgrund einer ausdrücklichen Vorschrift – stets mit der Gemein- debeschwerde geltend gemacht werden, was den Vorteil hatte, dass für die Anfechtung von Sachbeschlüssen und Stimmrechtsverletzungen ein einheit- liches Rechtsmittel zur Verfügung stand. 9
4 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (Verwaltungs- rechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200). 5 Vgl. zur eingeschränkten Ermessenskontrolle Art. 127 Abs. 1 lit. b GG. 6 Vorlage des Regierungsrats zur Revision der Kantonsverfassung und des Gemeindegesetzes vom 1. April 1997 (Amtsdruckschrift 97-24), S. 33. Vgl. dazu auch die Hinweise bei Arnold Marti, Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege – vorbildlicher Rechtsschutz seit 30 Jahren, in: Verein Schaffhauser Juristinnen und Juristen (Hrsg.), Schaffhauser Recht und Rechtsleben, Festschrift zum Jubiläum 500 Jahre Schaffhausen im Bund, Schaffhausen 2001, S. 359 ff., S. 372 f.; zur besonderen Gemeindebeschwerde nach Zürcher Recht Jaag/Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2902 ff., S. 236 f. 7 Vgl. zu den einzelnen Arten von Stimmrechtsverletzungen nach Art. 82 bis WahlG auch Marti (Fn. 2), S. 133 ff. 8 Vorlage des Regierungsrats (Fn. 6), S. 33. 9 Vgl. dazu auch die Hinweise bei Marti (Fn. 6), S. 373 Fn. 88 mit kritischer Anmerkung zu ei- nem Schaffhauser Regierungsratsentscheid vom 28. Dezember 2000 i.S. E., wo Stimmrechts-
2013 4 Allerdings werden in Art. 127 GG anders als im früheren Zürcher Recht ausdrücklich nur "Beschlüsse der Gemeinde und des Einwohnerrates", nicht auch blosse Stimmrechtsverletzungen, als Anfechtungsobjekt der besonderen Gemeindebeschwerde genannt, weshalb die unmittelbare Anfechtung von blossen Stimmrechtsverletzungen ausserhalb von verabschiedeten Beschlüs- sen der Gemeindeversammlung mit der Gemeindebeschwerde eine Erweite- rung des Anfechtungsobjekts durch Auslegung erfordern würde. Inzwischen ist im Kanton Zürich sodann ebenfalls ein besonderer Gemeinde-Stimm- rechtsrekurs mit verkürzter Rechtsmittelfrist neben der Gemeindebeschwerde für die Anfechtung von Sachbeschlüssen eingeführt worden, welcher – wie sich aus der Bestimmung über die unmittelbare Rügepflicht bei solchen Rechtsverletzungen ergibt – auch für die Geltendmachung von Stimmrechts- verletzungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Gemeinde- versammlungen zur Verfügung steht. 10 Dies und der Umstand, dass das Schaffhauser Wahlgesetz grundsätzlich auch die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts im Rahmen von Gemeindeversammlungen regelt, 11 spricht für die vom Regierungsrat schon früher vertretene Auffassung, wonach für die Gel- tendmachung von Stimmrechtsverletzungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Gemeindeversammlungen – anders als für andere Be- schwerden gegen die in diesem Rahmen gefassten Sachbeschlüsse und Wah- len – die Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG zur Anwendung gelangt. 12 Die damit verbundene Spaltung des Rechtswegs im Zusammenhang mit Streitig- keiten über Gemeindeversammlungsgeschäfte ist in Kauf zu nehmen. Sie hat immerhin den Vorteil, dass über strittige Stimmrechtsfragen vorab Klarheit geschaffen werden kann. c) Mit der Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG können nach ausdrückli- cher Vorschrift nur Stimmrechtsverletzungen gerügt werden, wobei im vor- liegenden Fall – wie der Regierungsrat zu Recht annimmt – der Beschwerde- grund von Art. 82 bis lit. c (Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung) in Frage kommt, zumal diese Umschrei- bung über die besonders genannten Fälle in Art. 82 bis Abs. 1 lit. a und b WahlG hinaus grundsätzlich alle denkbaren Stimmrechtsverletzungen von der Anordnung einer Wahl oder Abstimmung bis zur Veröffentlichung des Er-
rügen im Zusammenhang mit einer Gemeindeversammlung im Rahmen einer Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG behandelt wurden. 10 Vgl. dazu Jaag/Rüssli, Rz. 2911, S. 237, und Hans Rudolf Thalmann u.a., Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Ergänzungsband, Zürich 2011, § 151a Rz. 1, S. 147 f. 11 Vgl. etwa Art. 9, 11, 14, 30 WahlG. 12 Vgl. dazu den oben in Fn. 9 erwähnten Entscheid des Regierungsrats.
2013 5 gebnisses und auch blosse Unterlassungen erfasst. 13 Die Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung durch den Gemeindepräsidenten als Versammlungs- leiter stellt ohne Zweifel einen entsprechenden Anfechtungsakt dar. Nicht mit der Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG geltend gemacht werden kann aber je- de andere Rechtsverletzung im Zusammenhang mit einem Gemeinde- versammlungsbeschluss, insbesondere die Verletzung von übergeordnetem kantonalem Recht. Hierfür steht vielmehr die Gemeindebeschwerde nach Art. 127 GG zur Verfügung, soweit es sich nicht um eine direkt mit einem Normenkontrollgesuch anfechtbare generell-abstrakte Vorschrift handelt 14
oder nach besonderem Recht der allgemeine verwaltungsrechtliche Rekurs of- fensteht. 15 Ebenso können im Rahmen einer Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG keine rein aufsichtsrechtlichen Rügen vorgebracht werden. Dafür steht vielmehr die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 31 VRG zur Verfügung. 16
... d) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid nur die behauptete Stimmrechtsverletzung im Rahmen der Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG behandelt und ist auf die Beschwerde insoweit zu Recht eingetreten, zumal sie vom Beschwerdeführer als Stimmberechtigtem form- und fristgerecht er- hoben worden war. Auf die gegen diesen Beschwerdeentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist vorliegend ebenfalls einzutreten, da der Beschwerdeführer die verkürzte Rechtsmittelfrist gemäss Art. 82 ter Abs. 3 WahlG eingehalten hat und auch die Formerfordernisse erfüllt sind. Der Be- schwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang, der Regierungsrat habe die 14-tägige Entscheidfrist gemäss Art. 82 ter Abs. 1 WahlG nicht eingehalten, doch lässt sich daraus nichts ableiten, da es sich um eine blosse Ordnungsfrist handelt. Entgegen der vom Beschwerdeführer erwähnten Kanzleiauskunft muss im Übrigen davon ausgegangen werden, dass vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar für das verwaltungsgerichtliche Verfahren – nicht da- gegen für das verwaltungsinterne Verfahren 17 – ein Fristenstillstand besteht, ist doch Art. 145 ZPO 18 sinngemäss anwendbar (Art. 50 Abs. 1 VRG) und be-
13 Vgl. Marti (Fn. 2), S. 134, und Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 181 f., 190 f., je mit weiteren Hinweisen. 14 Vgl. dazu den Vorbehalt in Art. 127 Abs. 2 GG. 15 Vgl. z.B. Art. 11 Abs. 5 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) für die Ände- rung von Zonenplänen. 16 Vgl. den Hinweis in Art. 129 Abs. 2 GG. 17 Vgl. Art. 9 e contrario und zur entsprechenden Rechtslage im Kanton Zürich Kölz/Bosshart/ Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 11 Rz. 13, S. 222. 18 Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO, SR 272).
2013 6 steht anders als z.B. für das Steuerrekursverfahren oder das Submissions- verfahren keine Sondervorschrift, welche die Gerichtsferien ausschliesst. 19
Dem Beschwerdeführer ist jedoch aus der erwähnten Auskunft insofern kein rechtlicher Nachteil erwachsen, als er die Beschwerdeschrift jedenfalls recht- zeitig eingereicht hat und sich auch nachträglich nochmals zur Sache äussern konnte. e) ... 2.– a) aa) An der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 liess der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter über den bereits mit Eingabe vom 1. Oktober 2012 gestellten Antrag, es sei an der Gemeinde- versammlung über die Zustimmung zum Spitex-Leistungsvertrag mit der Gemeinde Beringen abzustimmen, bzw. über die an der Gemeindeversamm- lung zusätzlich gestellten Anträge 1 bis 3 (Auftrag an den Gemeinderat auf rückwirkende Sistierung und Ungültigerklärung bzw. vorsorgliche Kündigung des bisherigen Spitex-Leistungsvertrags und Aushandlung eines neuen Leis- tungsvertrags) nicht abstimmen, da die entsprechenden Entscheide nicht in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fielen. Der Regierungsrat hat diesen Entscheid des Versammlungsleiters ge- schützt unter Hinweis darauf, dass der Abschluss eines Zusammenarbeits- vertrags gemäss Art. 26 GG nicht in die Kompetenz der Gemeindeversamm- lung falle, weshalb ihn der Gemeinderat nicht zwingend der Gemeinde- versammlung habe vorlegen müssen. Obwohl dieser Vertrag jährliche Kosten von ca. Fr. 140'000.– auslöse, liege keine Überschreitung der gemäss Orts- verfassung für wiederkehrende Ausgaben auf Fr. 25'000.– beschränkten Fi- nanzkompetenz des Gemeinderats vor. Gemäss Art. 3 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 2 AbPG 20 müssten die Gemeinden in gegenseitiger Absprache und Zu- sammenarbeit bedarfsgerechte Leistungsangebote für die Hilfe und Pflege zu Hause sicherstellen, und zwar in vom Regierungsrat bestimmten Ver- sorgungsregionen. Die Gemeinde Hallau gehöre gemäss § 17 Abs. 1 lit. c AbPV 21 zur Versorgungsregion Klettgau, deren Gemeinden sich nicht für die Bildung eines Zweckverbands, sondern für eine bloss vertragliche Zusam- menarbeit entschieden hätten, wie dies nach § 18 Abs. 1 AbPV ausdrücklich möglich sei. Im Rahmen dieser auch vom Departement des Innern akzeptier- ten Vertragslösung habe die Gemeinde Beringen als Sitzgemeinde aufgrund einer Ausschreibung die Spitexorganisation Klettgau-Randen als Leistungs-
19 Vgl. Art. 39 Abs. 2 VRG und Art. 15 Abs. 2 bis der Interkantonalen Vereinbarung über das öf- fentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994/15. März 2001 (IVöB, SHR 172.510). 20 Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 2. Juli 2007 (AbPG, SHR 813.500). 21 Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 (AbPV, SHR 813.500).
2013 7 erbringerin eingesetzt. Es stehe somit nur diese Organisation zur Verfügung, welche die vom Regierungsrat geforderten Minimalstandards der Leistungs- angebote erfülle. Wenn die Gemeindeversammlung am 30. November 2012 über den Leistungsvertrag hätte entscheiden können, hätte sie gar keinen Ent- scheidungsspielraum gehabt, da mangels Alternativen nur der Abschluss eines Leistungsvertrags mit der Spitexorganisation Klettgau-Randen möglich ge- wesen wäre. Beim Betrag von Fr. 140'000.– handle es sich somit um eine ge- bundene Ausgabe, weshalb der Entscheid darüber nicht in die Kompetenz der Gemeindeversammlung gefallen sei. bb) Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, bei dem mit der Gemein- de Beringen abgeschlossenen Leistungsvertrag handle es sich in Wirklichkeit um einen Zweckverband, für dessen Abschluss und Kündigung die Gemein- deversammlung zuständig sei. Es sei offensichtlich nur darum gegangen, durch einen blossen Vertragsabschluss die Rechte der Stimmberechtigten zu umgehen. Dafür spreche auch, dass die Gemeinde Beringen im Rahmen die- ses Vertrags alle anderen Klettgauer Gemeinden bei der Wahl der Spitex- organisation binden könne. Der Leistungsvertrag unterstehe auch deshalb der Beschlussfassung der Gemeindeversammlung, weil mit jährlichen Kosten von rund Fr. 140'000.– die Finanzkompetenz des Gemeinderats überschritten wer- de. Wenn der Regierungsrat argumentiere, es liege eine gebundene Ausgabe vor, weil keine andere Spitex-Organisation eingesetzt werden könne, weise dies wiederum auf einen Zweckverband hin. Jedenfalls könne ein solches Konstrukt nicht zu einer gebundenen Ausgabe führen, zumal dafür auch keine gesetzliche Grundlage bestehe. Im Übrigen habe der Gemeinderat zu seinem Vorbringen, es liege offensichtlich ein Zweckverband vor, nicht Stellung ge- nommen, was auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. b) aa) Gemäss Art. 35 Abs. 1 GG kann jede stimmberechtigte Person an der Gemeindeversammlung Anträge zu den traktandierten Geschäften stellen. Überdies kann sie gemäss Art. 38 Abs. 1 GG neue Anträge stellen, allerdings nur, wenn diese in der Befugnis der Gemeindeversammlung liegen; die Ge- meindeversammlung entscheidet dann über die Erheblichkeit des Antrags (Art. 38 Abs. 2 GG) und überweist erheblich erklärte Anträge zur Vorprüfung an den Gemeinderat, sofern dieser auf sein Vorprüfungsrecht nicht verzichtet (Art. 38 Abs. 3 und 4 GG). An der Gemeindeversammlung vom 30. Novem- ber 2012 war unter Ziffer 4 der Bericht des Gemeinderats zu den am 25. No- vember 2011 als erheblich erklärten Anträgen des Beschwerdeführers zur Spi- tex-Organisation traktandiert. Der Gemeinderat legte darin dar, dass aufgrund der bestehenden Rechtslage – vorbehältlich des Obergerichtsentscheids in Sa- chen Spitexorganisation Schleitheim und Beggingen – keine Änderung mög- lich sei und dem Begehren des Beschwerdeführers nicht stattgegeben werden könne. Der Beschwerdeführer hat in diesem Zusammenhang aber die erwähn-
2013 8 ten neuen Anträge gestellt, weshalb sich die Frage stellt, ob diese in die Be- fugnis der Gemeindeversammlung fallen. Die fraglichen Anträge sind alle- samt darauf ausgerichtet, die Gültigkeit des Leistungsvertrags mit der Ge- meinde Beringen in Frage zu stellen bzw. diesen Vertrag vorsorglich zu kün- digen und einen neuen Vertrag auszuhandeln. Es stellt sich somit die Frage, ob der entsprechende Vertragsabschluss bzw. dessen Kündigung in die Kom- petenz der Gemeindeversammlung falle. Nur dann hätte der Gemeindepräsi- dent über diese Anträge abstimmen lassen müssen; andernfalls hätte er ge- mäss Art. 38 Abs. 1 GG die Anträge zu Recht nicht zur Abstimmung zugelas- sen. bb) Art. 3 Abs. 1 AbPG sieht vor, dass die Gemeinden in gegenseitiger Absprache und Zusammenarbeit die Verfügbarkeit bedarfsgerechter Leis- tungsangebote im Bereich der Hilfe und Pflege zu Hause (Spitex-Dienste) und in Heimen für Betagte sicherstellen. Für die Spitex-Dienste bestimmt Art. 5 Abs. 2 AbPG Folgendes: "Die benötigten Angebote der Hilfe und Pfle- ge zu Hause werden durch die Gemeinden im Rahmen von Versorgungs- regionen, welche die Bildung leistungsfähiger betrieblicher Einheiten er- lauben, ermittelt und festgelegt. Die Versorgungsregionen sowie die Mini- malstandards der Leistungsangebote werden vom Regierungsrat nach An- hörung der Gemeinden festgelegt." Der Regierungsrat hat gestützt auf diese Vorschriften die Versorgungsregion Klettgau gebildet, welcher auch Hallau angehört. 22 In § 18 Abs. 1 AbPV wird sodann vorgesehen, dass die Zusam- menarbeit zwischen den Gemeinden in einer Versorgungsregion durch die Bildung eines Zweckverbands oder durch Vertragsabschluss erfolgen kann, welche beiden Zusammenarbeitsformen auch im Gemeindegesetz und grund- sätzlich bereits in der Kantonsverfassung 23 vorgesehen sind. 24
Die Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau haben sich für eine öf- fentlich-rechtliche Vertragslösung entschieden, worauf der Gemeinderat Hal- lau entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers zumindest sinngemäss bereits bei der Beratung des an der Gemeindeversammlung vom 25. Novem- ber 2011 gestellten Antrages hingewiesen hat. 25 Die Motive für die Wahl der Vertragslösung anstelle eines Zweckverbands spielen hierbei grundsätzlich keine Rolle, zumal nach den massgebenden kantonalen Vorschriften beide Lösungen möglich sind. Eine solche Vertragslösung kann entweder in einem
22 § 17 Abs. 1 lit. c AbPV. 23 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 24 Vgl. Art. 100 ff., insbesondere Art. 104 ff., und Art. 113 f. GG; vgl. auch Art. 106 Abs. 2 KV und dazu Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaff- hausen 2004, S. 301. 25 Vgl. Protokoll der Gemeindeversammlung vom 25. November 2011, S.6 (Votum von Sozial- referentin Gabriela Buff zur Entstehung des Leistungsvertrags).
2013 9 Zusammenarbeitsvertrag oder in einem Anschlussvertrag bestehen. 26 Bei dem am 4. Juli 2011 abgeschlossenen Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde Beringen als Sitzgemeinde und den übrigen Gemeinden als Anschluss- gemeinden handelt es sich um einen Anschlussvertrag i.S.v. Art. 100 Abs. 1 lit. b GG, was sich nicht nur aus dem Titel des Vertrags, sondern auch aus dessen Inhalt klar und eindeutig ergibt. So übertragen die Anschlussgemein- den gemäss ausdrücklicher Vorschrift in Art. 1 des Vertrags die Sicher- stellung des Spitex-Dienstes nach Art. 3 AbPG und §§ 17 ff. AbPV an die Sitzgemeinde Beringen. Zwar wird eine Spitexkommission gebildet, welcher je ein Gemeinderatsmitglied jeder Anschlussgemeinde und zwei Gemeinde- ratsmitglieder der Sitzgemeinde angehören, doch hat diese Kommission nur beratende Funktion (Art. 3 des Vertrages). Die Sitzgemeinde ist Ansprech- und Informationsstelle, welche die Interessen der Vertragsgemeinden vertritt, nach Anhörung der Spitexkommission die nötigen Verträge mit den Leis- tungserbringern abschliesst und durch ihren Gemeinderat die Aufsicht gegen- über diesen Leistungserbringern wahrnimmt (Art. 4 des Vertrags). Sie verein- bart mit den Leistungserbringern auch das jährliche Budget, prüft die Jahres- rechnung und gewährt den Leistungserbringern nach Anhörung der Spitex- kommission die nötigen Kredite (Art. 5 und 6 des Vertrags). Die Kosten der Spitex-Dienste werden von den Vertragsgemeinden anteilig im Verhältnis zur Einwohnerzahl finanziert (Art. 7 des Vertrags). Das Controlling gegenüber den Leistungserbringern obliegt ebenfalls der Sitzgemeinde, wobei den An- schlussgemeinden aber Informations- und Einsichtsrechte zustehen (Art. 8 des Vertrags). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers liegt somit kein Zweck- verband vor, mit welchem sich mehrere Gemeinden zur gemeinsamen Er- füllung einer Aufgabe zusammenschliessen und hierzu eine neue öffentlich- rechtliche Körperschaft mit Rechtspersönlichkeit bilden. 27 Es fehlt insbeson- dere das Merkmal der Bildung einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft als neue Rechtsträgerin und die Schaffung gemeinsamer Ent- scheidungsorgane. Vielmehr wird die Erfüllung der im Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vorgesehenen Aufgabe der Spitex-Dienste an eine Sitzgemeinde übertragen, welche in eigenem Namen handelt und für die Aufgabenerfüllung auch gegenüber den Angehörigen der andern Gemeinden verantwortlich ist, 28
wobei den Anschlussgemeinden lediglich gewisse Mitsprache- und Kontroll-
26 Vgl. dazu Jaag/Rüssli, Rz. 2304 ff., S. 183, und zu den unterschiedlichen Verantwortlich- keiten auch Art. 114 GG. 27 Vgl. zum Zweckverband Art. 104 ff. GG und Jaag/Rüssli, Rz. 2306 ff., S. 183 ff. 28 Art. 114 Abs. 1 GG.
2013 10 rechte zustehen. Gemeinsame Einrichtungen werden – abgesehen von der Spitexkommission mit rein beratender Aufgabe – keine geschaffen. 29
cc) Es stellt sich nun die Frage, welches Gemeindeorgan für den Ab- schluss eines solchen Anschlussvertrags zuständig ist. Während für die Grün- dung eines Zweckverbands bzw. die Verabschiedung der entsprechenden Verbandsordnung sowie für den Beitritt, Austritt oder die Auflösung eines solchen Verbandes angesichts der grossen Bedeutung eines solchen Akts (Schaffung einer neuen öffentlich-rechtlichen Körperschaft, welche die Er- füllung bestimmter gemeinsamer Aufgaben übernimmt) von Gesetzes wegen die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fakultativen Referendums zuständig ist, 30 regelt das Gemeindegesetz die Zu- ständigkeit für den Abschluss von blossen Anschluss- und Zusammenarbeits- verträgen nicht ausdrücklich. Die Zuständigkeit richtet sich daher nach der Kompetenzordnung, welche für die betreffende Sache gemeindeintern gilt; nur wenn nicht an eine Sachzuständigkeit angeknüpft werden kann, bestimmt sich die Zuständigkeit nach der finanziellen Tragweite des betreffenden Ver- tragsinhalts (Finanzkompetenz). 31 Die Aufgabe der Erfüllung von Spitex- Dienstleistungen ist den Gemeinden durch die kantonale Gesetzgebung weit- gehend vorgegeben. 32 Insoweit handelt es sich bei den Gegenstand des er- wähnten Leistungsvertrags bildenden Spitex-Diensten nicht um eine neue Aufgabe, die durch einen kommunalen Akt begründet und ausgestaltet wer- den muss. Lediglich die Organisation und konkrete Durchführung der den Gemeinden aufgetragenen Spitex-Dienste muss von den Gemeinden noch ge- regelt werden, wobei überdies die Vorgaben der § 17 ff. AbPV für die regio- nale Spitex-Zusammenarbeit zu beachten sind. 33 Selbständig je für sich zu entscheiden haben die einzelnen Gemeinden einer Spitex-Versorgungsregion grundsätzlich nur noch, ob sie die vorgeschriebene Zusammenarbeit im Rah- men eines Zweckverbands oder eines blossen Gemeindevertrags erbringen wollen. Während für die Gründung und den Beitritt zu einem Zweckverband – wie dargelegt – von Gesetzes wegen die Gemeindeversammlung bzw. das Gemeindeparlament zuständig ist, handelt es sich bei der Übertragung von
29 Vgl. zur Unterscheidung von Anschlussverband und Zweckverband auch Dubach/Marti/ Spahn, S. 301, Jaag/Rüssli, Rz. 2305, S. 183, und Vittorio Jenni in Häner/Rüssli/Schwarzen- bach (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 91 Rz. 12, S. 855. 30 Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 lit. k GG. 31 Vgl. dazu Jenni, Art. 91 Rz. 14, S. 856, mit weiteren Literaturhinweisen. 32 Vgl. Art. 5 Abs. 2 AbPG und §§ 17 ff. AbPV. 33 Vgl. zur heutigen Kompetenzsituation im Spitexwesen des Kantons Schaffhausen auch den Entscheid des Obergerichts vom heutigen Datum zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde Nr. 60/2011/12 der Gemeinden Schleitheim und Beggingen, insbesondere E. 3b/cc.
2013 11 Gemeindeaufgaben im Rahmen eines Anschlussvertrags um eine reine Frage der Organisation der Gemeindeverwaltung, wofür nach ausdrücklicher Vor- schrift des Gemeindegesetzes der Gemeinderat zuständig ist. 34 Dementspre- chend sieht denn auch Art. 5.5 der geltenden Gemeindeverfassung 35 unter dem Marginale "Übertragung von Verwaltungsaufgaben" ausdrücklich vor, der Gemeinderat bestimme, welche Verwaltungsaufgaben durch Gemeinde- mitarbeiter und welche durch Beauftragte ausgeführt würden. Für den Ab- schluss und damit auch für die Kündigung eines Anschlussvertrags, mit wel- chem die Erfüllung einer bestehenden Aufgabe an eine andere Gemeinde de- legiert wird, ist somit – unabhängig von dessen beschränkter Finanzkompe- tenz 36 – grundsätzlich allein der Gemeinderat zuständig, wie dies der Ge- meindepräsident anlässlich der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 zutreffend festgehalten hat. Der Gemeinderat könnte zwar entsprechen- de Geschäfte wegen ihrer besonderen Bedeutung der Gemeindeversammlung unterbreiten, 37 doch ist er hierzu nicht verpflichtet. Die unterschiedliche Kompetenzsituation bezüglich der Schaffung eines Zweckverbands bzw. des Abschlusses eines Anschlussvertrags mag unbefriedigend sein, doch ent- spricht sie – wie dargelegt – dem geltenden Recht und der langjährigen Praxis im Kanton Schaffhausen. Es kann in diesem Zusammenhang auch darauf hin- gewiesen werden, dass im Kanton Zürich das Mitbestimmungsrecht von Ge- meindevolk und Gemeindeparlament beim Abschluss von blossen Gemeinde- verträgen aufgrund der neuen Kantonsverfassung verbessert werden soll. Al- lerdings sieht die nun vom Zürcher Regierungsrat vorgeschlagene Neurege- lung vor, dass der Abschluss oder die Änderung von Anschluss- oder Zu- sammenarbeitsverträgen nur dann zwingend der Volksabstimmung unter- liegen soll, wenn die Gemeinde hoheitliche Befugnisse abgibt oder der Ver- trag für die Gemeinde Ausgaben zur Folge hat, die an der Urne bewilligt wer- den müssen, was beides beim vorliegend zur Diskussion stehenden An- schlussvertrag für die Spitex-Versorgungsregion Klettgau nicht der Fall ist. 38
Nach der vorgesehenen Neuregelung im Kanton Zürich würde dieser Vertrag
34 Art. 52 Abs. 3 und 4 GG. Eine grundsätzliche Zuständigkeit des Gemeinderats für den Ab- schluss solcher Verträge wurde bereits unter dem früheren Gemeindegesetz von 1892 ange- nommen; vgl. Gion Hendry, Die öffentlich-rechtliche Zusammenarbeit der Gemeinden im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1979, S. 148; anders die Rechtslage im Kanton Zürich (subsidiäre Organisationskompetenz der Gemeindeversammlung bzw. des Gemeindeparla- ments; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wä- denswil 2000, § 7 Rz. 3.6.2, S. 22). 35 Gemeindeverfassung Hallau vom 30. Juni 2000. 36 Vgl. dazu Art. 5.3 Abs. 1 der Gemeindeverfassung Hallau. 37 Art. 26 Abs. 1 lit. o GG. 38 Vgl. den Antrag des Zürcher Regierungsrates an den Kantonsrat vom 20. März 2013, § 80 Abs. 1, und dazu Jenni, Art. 91 Rz. 15 ff., S. 856 f.
2013 12 somit auch nur dann der Volksabstimmung unterstehen, wenn dies in der Gemeindeverfassung vorgesehen ist. 39
dd) Aufgrund der detaillierten kantonalgesetzlichen Vorgaben für die regionale Spitex-Zusammenarbeit und des vom Gemeinderat im Rahmen sei- ner Organisationskompetenz abgeschlossenen Leistungsvertrags mit den an- dern Klettgauergemeinden steht sodann auch fest, dass die anfallenden Ge- meindebeiträge – wie der Finanzreferent an der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 zutreffend ausgeführt hat – gebundene Ausgaben sind, welche von der Gemeindeversammlung nicht mehr in Frage gestellt werden können. 40 Angesichts dieser Sach- und Rechtslage aber brauchten die frag- lichen Anträge des Beschwerdeführers, welche einen verpflichtenden Auftrag an den Gemeinderat zur Sistierung und Ungültigerklärung bzw. vorsorglichen Kündigung und Aushandlung eines neuen Leistungsvertrags zum Gegenstand hatten, der Gemeindeversammlung entsprechend der Regelung von Art. 38 Abs. 1 GG nicht zur Abstimmung unterbreitet zu werden. Dies umso weniger, als der Gemeinderat bereits aufgrund des an der Gemeindeversammlung vom 25. November 2011 erheblich erklärten Antrags des Beschwerdeführers in seinem der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 vorgelegten Be- richt dargelegt hatte, dass ein entsprechendes Vorgehen einstweilen nicht möglich sei, womit sich auch eine weitere Prüfung der Angelegenheit durch den Gemeinderat i.S.v. Art. 38 Abs. 3 GG erübrigte. ee) Zusammenfassend ergibt sich, dass das Stimmrecht des Beschwerde- führers durch die an der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 er- folgte Nichtzulassung der fraglichen Anträge zur Abstimmung nicht verletzt wurde, weshalb die gestützt auf Art. 82 ter Abs. 3 WahlG erhobene Verwal- tungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist.
39 Vgl. § 80 Abs. 2 der Vorlage vom 20. März 2013. 40 Vgl. zum Begriff der gebundenen Ausgaben auch Thalmann, 3. A., § 121 Rz. 1 ff., S. 358 ff., mit weiteren Hinweisen.