2013 1 Art. 102 Abs. 4 und Art. 105 f. KV; Art. 100 ff. und Art. 122 GG; Art. 3 Abs. 1 lit. a, Art. 5 Abs. 2, Art. 6 und Art. 9 ff. AbPG; §§ 17 ff. AbPV. Neuordnung des Spitexwesens im Kanton Schaffhausen; Bildung von Versorgungsregionen; Zusammenarbeitspflicht der Gemeinden (OGE 60/2011/12 vom 30. August 2013)
Veröffentlichung im Amtsbericht.
Die Organisation der Spitexleistungen bleibt nach dem neuen Recht wei- terhin bei den Gemeinden, doch werden diese verpflichtet, in Versorgungs- regionen zusammenzuarbeiten, wobei der Kanton für diese Zusammenarbeit zulässigerweise wesentliche Anforderungen organisatorischer und inhaltli- cher Natur festlegt (Modell der geleiteten Zusammenarbeit; E. 3b/cc). Bei der Bildung der Versorgungsregionen hat der Regierungsrat die Gemeinden anzuhören, doch kommt diesen kein Zustimmungs- oder Vetorecht zu. Der Regierungsrat hat sein organisatorisches Ermessen sachgemäss wahrgenommen (E. 3c und d). Sofern eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen ist, kann der Regierungsrat eine oder mehrere Gemeinden auch zum Beitritt zu einer bestehenden inter- kommunalen Zusammenarbeit verpflichten. Hierbei handelt es sich allerdings um einen schweren Eingriff in die Organisationsautonomie der betroffenen Gemeinden, welcher nur zulässig ist, wenn die Grundsätze der Verhältnis- mässigkeit eingehalten werden und für den Eingriff wichtige öffentliche Inte- ressen bestehen (E. 4a). Der Beitritt zum bestehenden Anschlussvertrag der Klettgauer Gemein- den ist trotz beschränkter Mitsprache- und Kontrollmöglichkeiten der ange- schlossenen Gemeinden grundsätzlich zumutbar (E. 4b). Allerdings ist bei Ab- lehnung einer Integration der lokalen Spitexorganisationen in die gemein- same Lösung der Versorgungsregion im Anschlussvertrag eine angemessene Lösung für die Kostentragung zu finden (E. 4c und d).
Der Kantonsrat Schaffhausen erliess am 2. Juli 2007 ein neues Alters- betreuungs- und Pflegegesetz. Gestützt darauf ordnete der Regierungsrat in der Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 an, dass für die Spitex-Dienstleistungen eine umfassende Versorgungs- region Klettgau gebildet werde, der auch die Gemeinden Beggingen und Schleitheim angehören. Noch während der Vorbereitungen für die Neuorgani- sation stellten die Gemeinden Beggingen und Schleitheim am 8. Dezember
2013 2 2010 beim Regierungsrat das Gesuch, es sei ihnen die Bildung einer eigen- ständigen Spitex-Versorgungsregion zu ermöglichen. Der Regierungsrat lehn- te dieses Gesuch am 21. Dezember 2010 ab und verpflichtete die beiden Ge- meinden, der Vertragslösung mit den übrigen Gemeinden der Versorgungsre- gion Klettgau beizutreten. Gegen diesen Beschluss erhoben die beiden Ge- meinden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht. Nachdem ausser- gerichtliche Einigungsbemühungen gescheitert waren, wies das Obergericht die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat.
Aus den Erwägungen:
3.– a) Die Beschwerdeführerinnen berufen sich zur Begründung ihres Standpunkts vorab auf die verfassungsmässige Gemeindeautonomie. Diese besteht allerdings gemäss Art. 105 KV 1 nur im Rahmen von Verfassung und Gesetzen. Die Gemeinden sind in diesem Rahmen befugt, sich selber zu orga- nisieren und ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen. Nach aus- drücklicher Vorschrift von Art. 102 Abs. 4 KV kann das Gesetz Mindest- anforderungen festlegen, welche die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Auf- gaben einzuhalten haben. Der Kanton kann überdies gemäss Art. 106 Abs. 1 KV die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden fördern, wobei die For- men der Zusammenarbeit gemäss Art. 106 Abs. 2 KV ebenfalls durch das Ge- setz festgelegt werden. Ist eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen, kann der Regierungsrat gemäss Art. 106 Abs. 4 KV zwei oder mehrere Gemeinden zur Zusammenarbeit verpflichten. b) aa) Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerinnen trifft es nicht zu, dass die Gesetzgebung die Zuständigkeit für die Hilfe und Pflege zu Hause, also insbesondere für die Organisation von Spitexleistungen, aus- schliesslich den Gemeinden zuweise. Nach dem bis Ende 2007 geltenden frü- heren Recht fielen die Spitex-Dienste zwar in die primäre Zuständigkeit der Gemeinden. Die Gemeinden hatten "für den Krankenpflege-, Hauspflege- und Haushilfedienst sowie die Beratung von Eltern von Säuglingen und Klein- kindern" zu sorgen, wobei sie die Leistungen selber erbringen oder anderen privaten oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften übertragen konnten. Der Kanton nahm Koordinationsaufgaben wahr und unterstützte die kommunal mitfinanzierten Dienste mit Betriebsbeiträgen. 2 Im Unterschied zu den Pflich- ten des Kantons waren die Aufgaben der Gemeinden im Spitexbereich im
1 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 2 Vgl. dazu die damals geltende Fassung von Art. 33a und 33b des Gesundheitsgesetzes vom 19. Oktober 1970 (GesG, SHR 810.100).
2013 3 früheren Recht nur summarisch festgeschrieben. Insbesondere gab es keine genaueren Vorgaben über die Art und das Ausmass der bereitzustellenden Leistungen. Dementsprechend waren auch die verfügbaren Leistungsangebote in den einzelnen Gemeinden und Regionen recht unterschiedlich ausgebaut. Im interkantonalen Vergleich fiel auf, dass der Spitex-Bereich im Kanton Schaffhausen relativ schwach ausgebaut war, lag doch der Personalbestand rund 30 % unter dem nationalen Mittelwert. Überdies bestand eine Anzahl kleiner Spitex-Organisationen mit Einzugsgebieten unter 5'000 Einwohnern, wie sie in ähnlich gut erschlossenen Gebieten anderer Kantone nur selten vor- kamen. Nachdem sich überdies der Bund im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) aus der Mitfinanzierung der Spitex-Dienste zurückgezogen hatte, be- schloss der Kanton, die Spitex-Dienste in einem neuen Altersbetreuungs- und Pflegegesetz auf eine neue Grundlage zu stellen. 3
bb) Bei dieser Neuordnung der Spitex-Organisation sollte zwar gemäss der Vorlage des Regierungsrats weiterhin von einer Aufgabenteilung zwi- schen Kanton und Gemeinden ausgegangen und die Alterspflege als Ver- bundaufgabe von Kanton und Gemeinden finanziert werden, doch sollten die Gemeinden neu namentlich verpflichtet werden, die Spitex-Dienste in grösse- ren Planungs- und Versorgungsregionen zu erbringen. 4 Dementsprechend schreibt Art. 3 Abs. 1 lit. a AbPG 5 vor, die Gemeinden hätten "in gegenseiti- ger Absprache und Zusammenarbeit die Verfügbarkeit bedarfsgerechter Leis- tungsangebote" im Bereich "Hilfe und Pflege zu Hause für Personen aller Al- tersgruppen, die aus gesundheitlichen Gründen auf entsprechende Unter- stützung angewiesen sind", sicherzustellen. Dies wird in Art. 5 Abs. 2 AbPG dahingehend präzisiert, die benötigten Angebote der Hilfe und Pflege zu Hau- se würden "durch die Gemeinden im Rahmen von Versorgungsregionen, wel- che die Bildung leistungsfähiger betrieblicher Einheiten erlauben, ermittelt und festgelegt"; "die Versorgungsregionen sowie die Minimalstandards der Leistungsangebote" würden "vom Regierungsrat nach Anhörung der Gemein- den festgelegt". Art. 6 AbPG sieht sodann vor, dass die Gemeinden die Auf- gaben von Spitex-Diensten, die aufgrund der Planungen gemäss Art. 5 Abs. 2 AbPG für die Versorgung benötigt werden, im Rahmen von Leistungsauf- trägen zu umschreiben haben, wobei bei Vergabe an externe oder private Partner entsprechende Verträge abzuschliessen sind (Abs. 1). Der Inhalt die- ser Aufträge bzw. Verträge wird sodann näher umschrieben (Abs. 2), bezüg-
3 Vgl. dazu die Vorlage des Regierungsrats vom 16. Januar 2007 zur Totalrevision des Alters- betreuuungs- und Pflegegesetzes (Amtsdruckschrift 07-02), insbesondere S. 4, 6 f., 8 f, 11. 4 Vgl. dazu die Vorlage des Regierungsrats vom 16. Januar 2007 zur Totalrevision des Alters- betreuuungs- und Pflegegesetzes (Amtsdruckschrift 07-02), insbesondere S. 11 f. 5 Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 2. Juli 2007 (AbPG, SHR 813.500).
2013 4 lich der Spitex-Dienste der Grundsatz "gleichwertige Leistungen zu gleichen Konditionen" für alle Einwohnerinnen und Einwohner der gleichen Ver- sorgungsregion festgehalten (Abs. 3) und die Genehmigung der Leistungsauf- träge und Verträge durch das zuständige Departement vorgesehen (Abs. 5). Die Finanzierung der Spitex-Organisationen ist sodann in den Art. 9 ff. AbPG geregelt. 6
cc) Aus diesen Gesetzesvorschriften ist ersichtlich, dass zwar die Grundzuständigkeit für die Organisation der Spitexleistungen nach dem gel- tenden Recht weiterhin bei den Gemeinden liegt, diese aber aufgrund des kan- tonalen Rechts bei der Erfüllung dieser Aufgabe zusammenarbeiten müssen (Zusammenarbeitsverpflichtung), wobei der Kanton für diese Zusammen- arbeit überdies wesentliche Anforderungen organisatorischer und inhaltlicher Natur festlegt. Dies ist aufgrund der erwähnten Verfassungsbestimmungen (Art. 102 Abs. 4 und Art. 106 KV) entgegen der Auffassung der Beschwerde- führerinnen grundsätzlich zulässig, zumal sich die angestrebte leistungsfähige überkommunale Organisation der Spitex-Leistungen ohne Kantonalisierung der Aufgabe nicht anders lösen lässt. 7 Die entsprechenden Gesetzesvorschrif- ten werden durch die §§ 17 ff. AbPV 8 näher ausgeführt, was im Prinzip eben- falls zulässig ist; eine detaillierte Prüfung der Gesetzmässigkeit dieser Ver- ordnungsbestimmungen, welche von den Beschwerdeführerinnen in Frage ge- stellt wird, kann nachfolgend nur erfolgen, soweit dies für die Beurteilung der Beschwerdeanträge erforderlich ist. Insgesamt geht der Regierungsrat im vor- liegenden Verfahren wie bereits im AbPG-Gesetzgebungsverfahren davon aus, es liege bei der heutigen Organisation der Spitex-Leistungen im Kanton Schaffhausen eine Verbundaufgabe von Kanton und Gemeinden vor, was in- sofern zutrifft, als zwischen diesen beiden Ebenen geteilte Zuständigkeiten bestehen und die Finanzierung ebenfalls gemeinsam erfolgt. 9 Angesichts der für die Gemeinden geschaffenen Zusammenarbeitsverpflichtung und der da- mit verbundenen inhaltlichen und organisatorischen Auflagen müsste aber
6 Vgl. insbesondere Art. 10 Abs. 3 AbPG, wonach die Gemeinden mindestens 40 % der an- rechenbaren Personalkosten zu bezahlen haben. 7 Vgl. dazu auch die erwähnte Regierungsratsvorlage (Fn. 3), S. 20, und zu den Anforderungen an eine solche Zusammenarbeitsverpflichtung Art. 106 Abs. 4 KV sowie Art. 100 Abs. 3 GG und dazu Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaff- hausen 2004, S. 303. 8 Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 (AbPV, SHR 813.501). 9 Vgl. zu dem mit der NFA geschaffenen Begriff der Verbundaufgabe Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 1146a, S. 367.
2013 5 wohl noch präziser von einer durch den Kanton geleiteten Zusammenarbeit der Gemeinden gesprochen werden. 10
c) Dem Modell der geleiteten Zusammenarbeit entspricht, dass der Kan- ton bzw. der Regierungsrat die Versorgungsregionen festlegen kann, wobei er die Gemeinden anzuhören hat (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 AbPG). Bei der Fest- legung solcher Versorgungsregionen kommt dem Regierungsrat naturgemäss ein organisatorisches Ermessen zu, welches aber sachgemäss wahrzunehmen ist. Die Beschwerdeführerinnen tun freilich nicht dar und es ist auch nicht er- sichtlich, inwiefern der Regierungsrat dieses Ermessen nicht sachgemäss wahrgenommen haben soll. Die Gemeinden wurden unbestrittenerweise an- gehört, doch haben sie sich nicht einheitlich geäussert; insbesondere haben auch die Klettgauer Gemeinden sehr heterogene Gegenvorschläge für die Re- gionenbildung gemacht. 11 Unter diesen Umständen musste der Regierungsrat einen eigenen Entscheid treffen, zumal den Gemeinden hinsichtlich der Re- gionenbildung nach ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift lediglich ein An- hörungsrecht, nicht aber ein Zustimmungs- oder Vetorecht zukommt. Der Regierungsrat hat sich daher nach einem zweistufigen Vernehmlassungs- verfahren zugunsten der heute bestehenden Lösung entschieden (fünf Spitex- Versorgungsregionen gemäss § 17 Abs. 1 AbPV) und dies ausführlich be- gründet. 12
Mit diesem Vorgehen ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführe- rinnen der Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt worden. Es trifft zwar zu, dass die zuständige Departementschefin, Regierungsrätin Ursula Hafner-Wipf, in der Beratung im Kantonsrat zu Art. 5 Abs. 2 AbPG Folgen- des ausgeführt hat 13 : "Wir haben die Regionen bewusst nicht definiert. Wir wollen es den Gemeinden überlassen, welche Lösungen für sie am besten und am sinnvollsten sind." Diese Antwort gab sie jedoch auf die Frage von Kan- tonsrat Alfred Sieber, welcher ausdrücklich auf die Kompetenz des Regie- rungsrates zur Festlegung der Versorgungsregionen hinwies und wissen woll- te, ob der südliche Kantonsteil hierbei eine selbständige Versorgungsregion bleiben könne. 14 Und zur Frage, wie viele Regionen im Klettgau geschaffen
10 Vgl. zu den Gründen sowie zu den Vorzügen und Nachteilen einer solchen Organisationsform August Mächler, Föderalismus in der Krise: Geleitete Zusammenarbeit als Ausweg?, ZSR 2004 I S. 571 ff. 11 Vgl. dazu insbesondere das Ergebnis der Umfrage vom 20. Februar 2008/Umsetzung Alters- betreuungs- und Pflegegesetz: Rahmenvorgaben Spitex. 12 Vgl. dazu und zum Prozess der Regionenbildung die Hinweise im Erläuternden Bericht des Departements des Innern zur Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 29. Januar 2009, insbesondere S. 6 f. 13 Kantonsratsprotokoll 2007, S. 453. 14 Kantonsratsprotokoll 2007, S. 453.
2013 6 werden sollten, sagte sie im gleichen Votum: "Im Klettgau höchstens drei, es könnte aber auch eine Grossregion sein. ... Wir warten nun auf sinnvolle Vorschläge der Gemeinden." Hieraus können die Beschwerdeführerinnen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es ergibt sich daraus zwar, dass der Regie- rungsrat massgebend auf den Willen der betroffenen Gemeinden abstellen wollte. Nachdem sich diese aber namentlich im Klettgau unbestrittenerweise nicht auf eine gemeinsame bzw. einheitliche Lösung hinsichtlich der Regio- nenbildung einigen konnten, musste aufgrund des Gesetzeswortlauts klar sein, dass der Regierungsrat einen eigenen Entscheid werde treffen müssen. Man- gels entsprechender Vorschrift war er hierbei auch nicht an die in der be- ratenden Alterskommission vertretenen Auffassungen gebunden. Die Mit- glieder dieser Kommission repräsentierten im Übrigen auch nicht den mass- gebenden Willen der Gemeinden. Die massgebende Anhörung der Gemein- den erfolgte vielmehr im Rahmen der erwähnten offiziellen Umfrage vom 20. Februar 2008. 15
d) aa) Obwohl die Regionenbildung in einer Verordnung des Regie- rungsrats geregelt ist, werden damit die Spitex-Versorgungsregionen nicht ein für allemal verbindlich festgelegt, sondern muss bei Bestehen sachlicher Gründe eine Änderung in der Regionenbildung möglich sein, wie dies für den besonderen Fall des Übertritts einer einzelnen Gemeinde in eine andere Ver- sorgungsregion in § 17 Abs. 3 AbPV ausdrücklich vorgesehen ist. In diesem Sinne ist der Regierungsrat zu Recht auf das Gesuch der Beschwerdeführe- rinnen, eine eigenständige Versorgungsregion zu bilden, eingetreten. Zu prü- fen ist, ob er dieses Gesuch auch zu Recht abgewiesen hat. Hierbei ist aber wiederum darauf hinzuweisen, dass dem Regierungsrat bei der fraglichen Re- gionenbildung ein organisatorisches Ermessen zukommt, in welches das Obergericht als Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf. Den fraglichen Be- schluss aufheben könnte das Obergericht somit nur dann, wenn bei dieser Ermessensausübung Rechtsfehler festgestellt werden müssten. 16
Der Regierungsrat hat die Abweisung des Gesuchs für die Bildung einer eigenständigen Spitex-Versorgungsregion der Beschwerdeführerinnen damit begründet, in den Gemeinden Schleitheim und Beggingen bestehe bei der Al- tersversorgung traditionell eine ausgeprägte "Heimlastigkeit": Einem Alters- heim mit 56 Plätzen und 36 Personalstellen (16 Stellen pro 1'000 Einwohner) stünden Spitex-Ressourcen von lediglich 175 Stellenprozenten gegenüber (0,8 Stellen pro 1'000 Einwohner, Stand 2009). In Relation zur Einwohner- zahl liege der Personalbestand im Heim um 60 % über dem kantonalen Mittel, während das kantonale Mittel bei der Spitex um 40 % unterschritten werde.
15 Vgl. oben Fn. 11. 16 Vgl. dazu Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG.
2013 7 Die Vision der Beschwerdeführerinnen, die Spitex-Dienste im Rahmen einer ausgebauten Kooperation mit dem Altersheim zu stärken, könnte sicher noch gewisse Optimierungsmöglichkeiten bieten. Gleichwohl werde die kritische Mindestgrösse des Spitex-Teams, die im Rahmen der neuen Gesetzgebung angestrebt worden sei, bei der Beschränkung auf eine Einzugsregion mit rund 2'200 Einwohnern erheblich unterschritten. Die Bildung einer eigenständigen betrieblichen Einheit, welche den Anforderungen von Art. 5 Abs. 2 AbPG bzw. § 20 AbPV in Bezug auf Breite, Flexibilität und Qualität des Angebots – inklusive Stellvertretungsregelung, Nachtdienst, Schichtdienst – längerfristig stabil erfülle, könne auf einer derart schmalen Basis nicht erwartet werden. bb) Was die Beschwerdeführerinnen gegen diese Begründung zur Ab- weisung ihres Gesuchs vorbringen, vermag keine Rechtsfehler in der Er- messensausübung des Regierungsrats darzutun. Es mag zutreffen, dass im Al- tersheim Schleitheim besonders viele Bewohner auswärtiger Herkunft unter- gebracht sind, was zu einem entsprechend hohen Personalbestand im Heim- bereich führt. Dies ändert jedoch nichts daran, dass aufgrund der betriebswirt- schaftlichen Überlegungen, welche der Bildung der Spitex-Versorgungs- regionen zugrunde liegen, in einem Gebiet, welches nicht einmal die Hälfte der angestrebten mindestens 5'000 Einwohner umfasst, eine Spitex- Organisation, wie sie den mit dem neuen Gesetz angestrebten Standard ent- spricht, nicht sinnvoll betrieben werden kann. Damit aber würde eine eigen- ständige Versorgungsregion der beiden Beschwerdeführerinnen die Voraus- setzungen von Art. 5 Abs. 2 AbPG nicht erfüllen. Die bestehende lokale Spi- texversorgung, welche im erwähnten Zeitpunkt lediglich über 175 Stellen- prozent verfügte, mag sodann recht gut und günstig funktionieren, doch ist zu beachten, dass mit dieser Organisation kein Leistungsauftrag i.S.v. Art 6 Abs. 1 AbPG besteht, welcher alle vom heutigen kantonalen Recht geforder- ten Leistungsanforderungen erfüllt. Die im Gebiet der Beschwerdeführerin- nen bestehenden Spitexleistungen können daher nur sehr eingeschränkt mit denjenigen der SPITEX Klettgau-Randen verglichen werden, für welche ein solcher Leistungsvertrag besteht. Daran ändert auch nichts, dass in andern Versorgungsregionen zum Teil ebenfalls eine heimgestützte Spitexbetreuung besteht, zumal diesen Organisationen jedenfalls vom zuständigen Departe- ment genehmigte Leistungsaufträge zugrunde liegen. 17
e) Hieraus ergibt sich, dass nicht zu beanstanden ist, dass der Regie- rungsrat das Gesuch der Beschwerdeführerinnen, eine eigenständige Spitex- Versorgungsregion zu bilden, abgelehnt hat, womit auch der Beschwerde- antrag 2 (Gewährung einer Umsetzungsfrist für die Bildung einer eigen- ständigen Versorgungseinheit) abzuweisen ist.
17 Vgl. dazu Art. 6 Abs. 5 AbPG.
2013 8 4.– Zu prüfen ist im Folgenden, welche Konsequenzen sich aus der Ab- weisung des Hauptantrags der Beschwerdeführerinnen auf Bildung einer ei- genständigen Versorgungsregion ergeben (Beschwerdeantrag 3). In der vom Regierungsrat festgesetzten Versorgungsregion Klettgau besteht bereits eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende kommunale Spitex- Organisation (sogenannte Vertragslösung), 18 im Rahmen welcher die Sitz- gemeinde (Beringen) mit dem Verein SPITEX Klettgau-Randen einen Leis- tungsvertrag abgeschlossen hat. Es stellt sich daher die Frage, ob der Regie- rungsrat die Beschwerdeführerinnen zum Beitritt zu dieser bestehenden inter- kommunalen Lösung verpflichten kann, wie er dies mit den Anordnungen in den Ziffern 2 bis 4 des angefochtenen Beschlusses getan hat, ohne dies aller- dings im erwähnten Beschluss näher zu begründen. Die Standpunkte der Par- teien zu diesen Punkten ergeben sich jedoch in genügender Weise aus dem Schriftenwechsel im Beschwerdeverfahren, weshalb auf eine Rückweisung an den Regierungsrat verzichtet werden kann. a) Wie bereits erwähnt, kann der Regierungsrat zwei oder mehrere Ge- meinden zur Zusammenarbeit verpflichten, wenn eine Aufgabe "nicht anders zu erfüllen" ist. 19 Aus dieser hinsichtlich der Zusammenarbeitsformen nicht eingeschränkten Kompetenz ergibt sich, dass der Regierungsrat bei Vorliegen der erwähnten Voraussetzung eine oder mehrere Gemeinden auch zum Bei- tritt zu einer bereits bestehenden interkommunalen Zusammenarbeit bzw. die Zusammenarbeitsgemeinden zur Aufnahme weiterer Gemeinden verpflichten kann. 20 Allerdings handelt es sich bei der Verpflichtung zu einer solchen Zu- sammenarbeit um einen schweren Eingriff in die Organisationsautonomie der betroffenen Gemeinden, welcher nur zulässig ist, wenn die Grundsätze der Verhältnismässigkeit (Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Mass- nahme) eingehalten werden und für den Eingriff wichtige öffentliche Interes- sen bestehen. 21 Die Pflicht der Gemeinden zur Zusammenarbeit innerhalb der
18 Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde Beringen (Sitzgemeinde) und den übrigen Gemein- den (Anschlussgemeinden) betreffend interkommunale Steuerung der Leistungserbringung für eine bedarfsgerechte Versorgung durch Leistungen der Hilfe und Pflege zu Hause im Sinne von Art. 6 AbPG für die Versorgungsregion Klettgau vom 4. Juli 2011. 19 Art. 106 Abs. 4 KV; Art. 100 Abs. 3 GG. 20 Vgl. dazu auch die Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats zum Vorschlag einer ähnlichen Regelung im Rahmen der Revision des Zürcher Gemeindegesetzes (Antrag an den Kantonsrat vom 20. März 2013, Vorlage 4974), S. 155 (zu § 83 des Entwurfs). 21 Vgl. zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz allgemein Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff., S. 133 ff., und für die Anordnung einer interkommunalen Zusammenarbeit insbesondere Vittorio Jenni in: Häner/Rüssli/ Schwarzenbach (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 92 Rz. 9 ff., insbesondere Rz. 11, S. 863 f., sowie die erwähnten Erläuterungen des Zür- cher Regierungsrats (Fn. 20); zum "ultima-ratio"-Charakter einer Zusammenarbeitsverpflich- tung auch Dubach/Marti/Spahn, S. 303.
2013 9 Versorgungsregion ergibt sich im vorliegenden Fall grundsätzlich bereits aus der gesetzlichen Ordnung (Art. 3 Abs. 1 lit. i.V.m. Art. 5 Abs. 2 AbPG), wel- che von den Beschwerdeführerinnen als solche nicht in Frage gestellt wird und für welche – wie vorne dargelegt – gute Gründe bestehen. 22 Diese gesetz- liche Zusammenarbeitsverpflichtung wird in § 18 AbPV lediglich noch da- hingehend präzisiert, dass die Zusammenarbeit der Gemeinden in Ver- sorgungsregionen, die mehr als eine Gemeinde umfassen, durch die Bildung eines Zweckverbands oder durch den Abschluss von Verträgen i.S.v. Art. 100 ff. GG 23 zu erfolgen hat (Abs. 1), wobei die Regeln der Zusammenarbeit so auszugestalten sind, dass eine effiziente Entscheidfindung, eine sachgerechte periodische Überprüfung der Leistungsaufträge und Verträge mit den Leis- tungserbringern und eine qualifizierte Aufsicht über die operativen Aktivitä- ten gesichert werden können (Abs. 2). Diese Verordnungsregelung erscheint aufgrund der bestehenden gesetzlichen Grundlagen ohne weiteres zulässig, zumal sie im Wesentlichen lediglich auf die nach dem Gemeindegesetz zur Verfügung stehenden Zusammenarbeitsformen (Zweckverband; Gemeinde- vertrag) verweist 24 und eine entsprechend formalisierte Zusammenarbeit für die Erreichung des mit dem AbPG angestrebten Ziels unabdingbar erscheint. Da die Beschwerdeführerinnen somit aufgrund der bestehenden gesetzlichen Ordnung mit den andern Gemeinden der Versorgungsregion in der Form ei- nes Zweckverbands oder eines Gemeindevertrages zusammenarbeiten müs- sen, ergibt sich die Eignung und Erforderlichkeit der Verpflichtung, sich der bestehenden Vertragslösung anzuschliessen, ebenfalls bereits aus der gesetz- lichen Ordnung bzw. dem Erfordernis von deren Durchsetzung. Ebenso be- stehen unbestreitbar wichtige öffentliche Interessen an dieser im Gesetz selber vorgesehenen Zusammenarbeitsverpflichtung, da es um das Interesse des Kantons bzw. der Bevölkerung an einer qualitativ hochstehenden kommuna- len Aufgabenerfüllung in einem Bereich von zunehmender Bedeutung (Über- alterung der Bevölkerung) geht. 25
b) Zu prüfen bleibt die Zumutbarkeit einer Beitrittsverpflichtung für die Beschwerdeführerinnen. Diese weisen darauf hin, dass sie über eine eigene, ihrer Auffassung nach bewährte Spitexorganisation (Spitexvereine Schleit- heim und Beggingen) verfügen, und machen geltend, es sei für sie nicht zu- mutbar, einer Spitexorganisation beizutreten, bei welcher sie über keine Mit- sprache- und Entscheidungsbefugnisse verfügten (blosser Anschlussvertrag); dieser Anschlussvertrag sei im Übrigen mangels Zustimmung der Gemeinde-
22 Vgl. dazu namentlich vorne E. 3b/bb, cc (allgemein) und E. 3d (zur Regionenbildung). 23 Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100). 24 Vgl. Art. 100 ff., insbesondere Art. 104 ff. und Art. 113 f. GG. 25 Vgl. zu diesem im Zürcher Recht ausdrücklich erwähnten Erfordernis auch Jenni, a.a.O., und Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats, a.a.O.
2013 10 versammlungen bzw. der Gemeindeparlamente nicht rechtsgültig zustande gekommen. aa) Wie dargelegt kann die Zusammenarbeit in einer Spitex- Versorgungsregion aufgrund von § 18 Abs. 1 AbPV entweder im Rahmen ei- nes Zweckverbands oder aber durch den Abschluss eines Gemeindevertrags i.S.v. Art. 100 ff. GG erfolgen. 26 Den Gemeinden wird hierbei – durchaus im Sinne der Gemeindeautonomie – ein Auswahlermessen belassen. Auch die von den Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau gewählte konkrete Form des sogenannten Anschlussvertrags, welche darin besteht, dass die An- schlussgemeinden der Sitzgemeinde (vorliegend Beringen) die Aufgaben- erfüllung übertragen, 27 ist verfassungs- und gesetzeskonform, zumal diese Form des Gemeindevertrags im Gesetz ausdrücklich vorgesehen wird. 28
bb) Es trifft allerdings zu, dass die Zweckverbandslösung im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung mehr Möglichkeiten bietet als reine Ge- meindeverträge, insbesondere als ein blosser Anschlussvertrag, wie er vor- liegend von den Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau abgeschlossen worden ist. So ist für die Gründung eines Zweckverbands bzw. die Ver- abschiedung der entsprechenden Verbandsordnung sowie für den Beitritt, Austritt oder die Auflösung eines solchen Verbands von Gesetzes wegen die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fa- kultativen Referendums zuständig, 29 während für den Abschluss von inter- kommunalen Zusammenarbeitsverträgen (auch von sogenannten Anschluss- verträgen) nach Schaffhauser Recht – soweit keine neuen Aufgaben geschaf- fen werden, was für die Spitex-Dienste aufgrund der eingehenden kantonalen Vorgaben nicht der Fall ist – grundsätzlich der Gemeinderat im Rahmen sei- ner Organisationskompetenz zuständig ist, zumal es auch nicht um die Grün- dung oder Beteiligung an einer Organisation i.S.v. Art. 26 Abs. 1 lit. m GG geht. 30 Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerinnen ist der fragliche
26 Vgl. oben E. 4a. 27 Vgl. dazu den Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde Beringen (Sitzgemeinde) und den üb- rigen Gemeinden (Anschlussgemeinden) betreffend interkommunale Steuerung der Leistungs- erbringung für eine bedarfsgerechte Versorgung durch Leistungen der Hilfe und Pflege zu Hause im Sinne von Art. 6 AbPG für die Versorgungsregion Klettgau vom 4. Juli 2011. 28 Vgl. dazu Art. 100 Abs. 1 lit. bb GG und Dubach/Marti/Spahn, S. 301, zu Art. 106 Abs. 2 KV; zu den unterschiedlichen Arten von Gemeindeverträgen auch Jaag/Rüssli, Staats- und Verwal- tungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2303 ff., S. 183. 29 Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 lit. k GG. 30 Art. 52 Abs. 3 und 4 GG; vgl. dazu auch eingehend den ebenfalls von heute datierenden OGE Nr. 60/2012/56 i.S. H. betreffend Abstimmungsfragen im Zusammenhang mit der Gemeinde- versammlung Hallau vom 30. November 2012.
2013 11 Leistungsvertrag für die Spitex-Region Klettgau daher rechtsgültig zustande gekommen. cc) Richtig ist, dass auch für die laufende Zusammenarbeit im Zweck- verband aufgrund des Gesetzgebungsauftrags von Art. 106 Abs. 3 KV beson- ders garantierte Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten und der Behörden der einzelnen Gemeinden bestehen (Art. 106 Abs. 3 und 4 GG), welche bei reinen Gemeindeverträgen, insbesondere bei blossen Anschlussverträgen feh- len. Da der erwähnte Gesetzgebungsauftrag ausdrücklich nur für Zweck- verbände gilt und der vorliegende Leistungsvertrag der Klettgauer Gemeinden keinen solchen Verband mit eigener Rechtspersönlichkeit bildet, welcher ver- bindliche Verbandsbeschlüsse fällt, kann auch nicht argumentiert werden, die entsprechenden Vorschriften von Art. 106 Abs. 3 und 4 GG müssten sinn- gemäss auch für die vorliegende vertragliche Zusammenarbeit gelten, welche keine entsprechenden Verbandsbeschlüsse kennt. § 18 Abs. 2 AbPV enthält immerhin gewisse Mindestanforderungen an entsprechende Gemeindeverträ- ge, welche eine effiziente und sachgerechte Aufgabenerledigung sowie eine qualifizierte Aufsicht gewährleisten sollen. Diese Anforderungen werden mit dem abgeschlossenen Leistungsvertrag zwischen den Gemeinden der Spitex-Versorgungsregion Klettgau grundsätz- lich erfüllt. So übertragen die Anschlussgemeinden gemäss ausdrücklicher Vorschrift in Art. 1 des Vertrages die Sicherstellung des Spitex-Dienstes nach Art. 3 AbPG und §§ 17 ff. AbPV zwar an die Sitzgemeinde Beringen. Es wird jedoch eine Spitexkommission gebildet, welcher je ein Gemeinderatsmitglied jeder Anschlussgemeinde und zwei Gemeinderatsmitglieder der Sitzgemeinde angehören. Diese Kommission hat allerdings nur beratende Funktion (Art. 3 des Vertrags). Die Sitzgemeinde ist Ansprech- und Informationsstelle, welche die Interessen der Vertragsgemeinden vertritt, nach Anhörung der Spitex- kommission die nötigen Verträge mit den Leistungserbringern abschliesst und durch ihren Gemeinderat die Aufsicht gegenüber diesen Leistungserbringern wahrnimmt (Art. 4 des Vertrags). Sie vereinbart mit den Leistungserbringern auch das jährliche Budget, prüft die Jahresrechnung und gewährt den Leis- tungserbringern nach Anhörung der Spitexkommission die nötigen Kredite (Art. 5 und 6 des Vertrags). Die Kosten der Spitex-Dienste werden von den Vertragsgemeinden anteilig im Verhältnis zur Einwohnerzahl finanziert (Art. 7 des Vertrags). Das Controlling gegenüber den Leistungserbringern ob- liegt ebenfalls der Sitzgemeinde, wobei den Anschlussgemeinden aber In- formations- und Einsichtsrechte zustehen (Art. 8 des Vertrags). c) Durch die weitgehende Delegation der operativen Entscheidungs- und Handlungsbefugnisse an die Sitzgemeinde ermöglicht der Anschlussvertrag eine sehr effiziente Form der interkommunalen Aufgabenerfüllung, belässt aber den Anschlussgemeinden wichtige Einsichts- und Kontrollrechte und
2013 12 verschiedene Mitsprachemöglichkeiten. Den entsprechenden, offenbar über- einstimmend zustande gekommenen Organisationsentscheid der bisherigen Vertragsgemeinden haben die Beschwerdeführerinnen zu akzeptieren. Aller- dings wird beim angeordneten Beitritt die besondere Situation der Beschwer- deführerinnen zu berücksichtigen sein, welche über einen funktionierenden eigenen Spitexdienst (Spitexvereine Schleitheim und Beggingen) verfügen. Diese lokalen Spitexdienste können allenfalls in die Tätigkeit der SPITEX Klettgau-Randen integriert werden, wobei die Modalitäten im Einzelnen noch geregelt werden müssten. Zu beachten sein werden hierbei namentlich die Anforderungen an die Leistungsaufträge bzw. die entsprechenden Verträge mit den Leistungserbringern, wie sie sich aus Art. 6 AbPG und § 19 AbPV ergeben. Die Beschwerdeführerinnen stellen zwar in Frage, ob es zulässig sei, in § 19 AbPV vorzuschreiben, dass pro Versorgungsregion nur eine verantwort- liche Organisation als Träger der Spitexleistungen bezeichnet werden könne, doch erscheint dies im Sinne der angestrebten effizienten Leistungserbrin- gung zulässig. Wie sich aus § 19 Abs. 1 AbPV ergibt, schliesst dies aber nicht aus, dass die verantwortliche Organisation mit Partnerorganisationen zusam- menarbeitet und lediglich die Koordination und einheitliche Betriebsführung sicherstellt. In diesem Sinne liesse sich der in der Beschwerdebegründung ge- stellte Eventualantrag der Beschwerdeführerinnen durchaus verwirklichen, wie dies auch der Regierungsrat in seiner Beschwerdeantwort festhält. Aller- dings bilden die damit zusammenhängenden Fragen nicht Gegenstand des an- gefochtenen Entscheids bzw. des vorliegenden Verfahrens. Eine entsprechen- de Organisation müsste vielmehr zwischen den beteiligten Gemeinden und der Leistungserbringerin (SPITEX Klettgau-Randen) ausgehandelt werden und kann nicht im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens durch das Gericht angeordnet werden. d) Die Beschwerdeführerinnen werden gemäss Dispositiv Ziffer 2 des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses eingeladen, der bestehenden Ver- tragslösung beizutreten. Dies impliziert, dass sie bei den Gemeinden des An- schlussvertrages ein entsprechendes Beitrittsgesuch zu stellen haben, in des- sen Rahmen – wie eben erwähnt – auch die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den bestehenden Spitexorganisationen der Beschwerdeführerinnen zur Diskussion gestellt werden können. Sollten die Vertragspartner allenfalls eine von den Beschwerdeführerinnen gewünschte, von den gesetzlichen Vorschrif- ten her mögliche Integration der Tätigkeit der Spitexvereine Schleitheim und Beggingen in den Leistungsvertrag mit der SPITEX Klettgau-Randen (i.S. ei- ner Kooperation nach § 19 Abs. 1 AbPV) ablehnen, die Beschwerdeführerin- nen aber an einer Zusammenarbeit mit ihren lokalen Organisationen ganz oder teilweise festhalten, müsste dies im Sinne eines angemessenen Interes-
2013 13 senausgleichs bei der Finanzierungsregelung im Leistungsvertrag der Klett- gauer Gemeinden berücksichtigt werden, da es – wie dies auch der Regie- rungsrat in seiner Beschwerdeantwort zum Ausdruck bringt – mit dem Prinzip der Verhältnismässigkeit insbesondere in der prekären Beitrittssituation der Beschwerdeführerinnen (blosse Möglichkeit bzw. Pflicht des Beitritts zu ei- nem bereits ausgehandelten und rechtsgültig abgeschlossenen Vertrag) nicht vereinbar wäre, den Beschwerdeführerinnen die Integration ihrer lokalen Or- ganisationen in die Tätigkeit der SPITEX Klettgau-Randen zu verwehren, die Kosten der Spitex-Dienste gemäss Leistungsvertrag aber trotzdem – un- abhängig von der Beanspruchung des gemeinsamen Spitex-Dienstes – nach der Einwohnerzahl zu verteilen. 31 Zu berücksichtigen wäre bei einer ent- sprechenden neuen Kostenregelung freilich auch, dass die Gemeinden gemäss Art. 2a des Leistungsvertrags der Klettgauer Gemeinden auch für Leistungs- erbringer ausserhalb der gemeinsamen Lösung gewisse Beiträge der Ver- sorgungsregion erhältlich machen können und aufgrund der gesetzlichen Re- gelung unabhängig von der effektiven Beanspruchung an die Grundkosten der Versorgungsregion beizutragen haben. Da aufgrund der gescheiterten ausser- gerichtlichen Vergleichsbemühungen damit zu rechnen ist, dass die Klett- gauer Gemeinden möglicherweise nicht selber eine entsprechende angemes- sene Lösung finden, wird der Regierungsrat als zuständige Aufsichtsbehörde nötigenfalls aufsichtsrechtlich eine geeignete Finanzierungsregelung durch- setzen müssen, wie er dies in der Beschwerdeantwort zutreffend selber aus- geführt hat. e) Mit dieser Einschränkung – Erfordernis eines angemessenen Interes- senausgleichs bei Scheitern einer Integration der Spitexvereine Schleitheim und Beggingen in die gemeinsame Spitexorganisation, welcher nötigenfalls aufsichtsrechtlich anzuordnen ist – erscheint die vom Regierungsrat angeord- nete Beitrittsverpflichtung für die Beschwerdeführerinnen auch zumutbar, weshalb die vorliegende Beschwerde insoweit auch bezüglich Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses (Einladung zum Vertragsbeitritt) bzw. bezüglich des Beschwerdeantrages 3 (Befreiung vom verfügten Zwangsbeitritt) abzu- weisen ist.
31 So Art. 7 des Leistungsvertrags.