2000 1 Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42 ter KV; Art. 1, Art. 16, Art. 20 Abs. 1, Art. 31 und Art. 34 VRG; Art. 1, Art. 34 Abs. 2 und Art. 47 ff. GebVG. Liegenschaftserwerb durch die Gebäudeversicherung als selbständige ju- ristische Person des öffentlichen Rechts; Anfechtbarkeit, Frage der Um- gehung des Finanzreferendums (Entscheid des Obergerichts Nr. 60/1999/46 vom 25. Februar 2000 i.S. M.). 1
Die Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung sind mit den ordentlichen Rechtsmitteln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes anfechtbar. Interne Wil- lensbildungsakte können jedoch nur dann ausnahmsweise angefochten wer- den, wenn ein Bürger durch eine solche Anordnung mindestens indirekt in seiner Rechtsstellung (z.B. im Stimmrecht) betroffen wird und nicht noch ein förmlicher Entscheid ergeht (E. 2b bb, cc). In diesem Sinn kann der Entschluss der Gebäudeversicherung, eine Lie- genschaft zu erwerben, auf dem Rechtsmittelweg daraufhin überprüft werden, ob eine Stimmrechtsverletzung vorliege, obwohl das Finanzreferendum durch Beschlüsse der Gebäudeversicherung nur mittelbar verletzt werden kann. Für die weitergehende Prüfung, ob die Anlagevorschriften und -grundsätze ein- gehalten seien, fehlt dagegen auch einem Grundeigentümer und Versicherten das nötige individuelle Rechtsschutzinteresse (E. 2b dd, ee, ff). Die Rechtsmittelfrist beginnt bei innerbehördlichen Akten dann zu laufen, wenn der Betroffene sichere Kenntnis von einem entsprechenden definitiven Beschluss erhalten hat. Stimmrechtsverletzungen sind aus Gründen der Rechtssicherheit jedenfalls unverzüglich, d.h. innerhalb der üblichen Rechts- mittelfrist zu rügen (E. 2b gg). Die Einschaltung rechtlich verselbständigter Träger zur Erfüllung be- stimmter Verwaltungsaufgaben (insbesondere für die Bereitstellung von Räumlichkeiten der Verwaltung) ist unter dem Gesichtspunkt des Finanz- referendums zulässig, sofern für das gewählte Vorgehen ernsthafte sachliche Gründe bestehen und der Grundgedanke des Instituts des Finanzreferendums (Mitsprache des Volkes bei Beschlüssen über erhebliche neue Ausgaben) nicht verletzt wird (E. 3b aa). Diese Grundsätze werden im vorliegenden Fall nicht verletzt, weil der Erwerb der Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung im Hinblick auf die geplante gemischte Nutzung der Liegenschaft durch Kanton und Stadt Schaff-
1 Die materiellen Erwägungen dieses Entscheids (E. 3) sind – mit Bemerkungen der Re- daktion – veröffentlicht in ZBl 2001, S. 31 ff.
2000 2 hausen sowie Private sachlich vertretbar erscheint, zumal die für die Gebäu- deversicherung geltenden Anlagevorschriften und -grundsätze nicht offen- sichtlich verletzt werden (E. 3b bb, cc). Dem Grundgedanken des Finanz- referendums ist dadurch Rechnung zu tragen, dass über die vom Kanton bei Einmietung in die fragliche Liegenschaft zu tragenden Umbau- und Mietkos- ten durch einen gegebenenfalls dem Finanzreferendum unterstehenden Be- schluss des Grossen Rats zu entscheiden ist (E. 3b dd, ee).
Nachdem bekannt geworden war, dass die kantonale Gebäudeversicherung beabsichtige, die Liegenschaft Jezler am Herrenacker in Schaffhausen zu er- werben, erhob der im Kanton stimmberechtigte M. gegen diese Kaufabsicht Beschwerde an den Regierungsrat; er beantragte, der Gebäudeversicherung den Erwerb der Liegenschaft zu untersagen. Der Regierungsrat behandelte die Beschwerde als blosse Aufsichtsbeschwerde und gab dieser keine Folge. M. erhob darauf mit demselben Antrag Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht. Dieses wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Aus den Erwägungen:
2.– Gegen letztinstanzliche Entscheide kantonaler Verwaltungsbehörden
kann – sofern kein anderes Bundesrechtsmittel als die staatsrechtliche Be-
schwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht of-
fensteht – beim Obergericht als Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben
werden (Art. 34 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
[Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 20. September 1971 [VRG, SHR
172.200]).
des öffentlichen Rechts (Art. 1 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung
im Kanton Schaffhausen vom 30. Oktober 1972 [GebVG, SHR 960.100]). Es
ist daher unbestritten, dass deren Ausgabenbeschlüsse grundsätzlich nicht
dem Finanzreferendum nach Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42
ter
der Verfas-
sung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876 (KV, SHR 101.000) un-
terliegen, da es sich nicht um Ausgaben des Kantons, sondern der Gebäude-
versicherung als rechtlich verselbständigter Organisation handelt, die Träger
eines eigenen Vermögens ist (vgl. dazu ausführlich Paul-Dieter Klingenberg,
Das Finanzreferendum im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1957, S. 23 ff.,
2000 3 und aus der neueren allgemeinen Literatur Paul Richli, Finanzreferendum bei Erledigung staatlicher Aufgaben durch private Träger, ZBl 1987, S. 145 ff., insbesondere S. 147, je mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, dass die fragliche Liegenschaft im wesentlichen zur Benutzung als Verwaltungsgebäude für den Kanton dienen solle. Es liege da- her eine unzulässige Umgehung des Finanzreferendums und überdies eine Verletzung der Anlagevorschriften der Gebäudeversicherung (insbesondere Art. 34 Abs. 2 GebVG) vor, was auf dem Rechtsweg müsse angefochten wer- den können. Im Zusammenhang mit diesen Rügen stellen sich nicht nur in materieller, sondern auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht heikle Fragen, welche nach- folgend geklärt werden müssen (vgl. dazu auch Richli, S. 145 ff., insbesonde- re S. 157 ff., zur ähnlichen Problematik bei Ausgaben privatrechtlicher Träger von Verwaltungsaufgaben). Dabei ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zumindest insoweit einzutreten, als zu prüfen ist, ob der Regierungsrat die vom Beschwerdeführer am 4. November 1999 erhobene Beschwerde zu Recht als blosse Aufsichtsbeschwerde behandelt habe, was der Beschwerde- führer – jedenfalls sinngemäss – bestreitet. bb) Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass auch die Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspfle- gegesetzes angefochten werden können, zumal die Bestimmung über den Gel- tungsbereich dieses Gesetzes (Art. 1 VRG) im Interesse des Rechtsschutzes gegenüber der öffentlichen Hand in einem weiten Sinn ausgelegt werden muss und prinzipiell auch die Verwaltungsorgane selbständiger öffentlich- rechtlicher Organisationen erfassen soll (vgl. zur entsprechenden Vorschrift des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes auch Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 4 N. 4 ff., insbesondere N. 6, S. 54 f.). Die Unterstellung der Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung unter die Rechtsprechung der Verwaltungsrechtspflegebehörden ergibt sich im übrigen auch ausdrücklich aus Art. 47 ff. GebVG, wonach gegen Verwaltungsakte der Gebäudeversich- erung sinngemäss der Rekurs an das zuständige Departement (Baudeparte- ment) offensteht (Art. 49 GebVG), soweit es sich nicht um die Schadenschät- zung handelt (Zuständigkeit einer besonderen Rekurskommission [Art. 48 GebVG]) oder ausnahmsweise die Zivilgerichte zuständig sind (Art. 50 GebVG). Rekursentscheide des Baudepartements können sodann mangels abweichender Anordnung mit den ordentlichen Rechtsmitteln des Verwal- tungsrechtspflegegesetzes (Rekurs an den Regierungsrat gemäss Art. 16 ff. VRG; Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht gemäss Art. 34 ff.
2000 4 VRG) weitergezogen werden (vgl. zur Rechtsmittelordnung im Bereich der Gebäudeversicherung auch Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 97, mit weiteren Hinweisen). cc) Im vorliegenden Fall stellt sich jedoch die vom Regierungsrat an sich zu Recht aufgeworfene Frage, ob ein anfechtbarer Verwaltungsakt ge- geben sei, worunter nach herrschender Auffassung eine Verfügung im Sinn der Verwaltungsrechtslehre zu verstehen ist (individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird; vgl. dazu Marti, S. 104 ff., und zum Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetz auch Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 8 ff., S. 41 ff., je mit weiteren Hinweisen). Nun ist aber unbestritten, dass in der vorliegenden Sa- che keine Verfügung im erwähnten Sinn ergangen ist. Vielmehr lagen ur- sprünglich lediglich Kaufabsichten bzw. ein interner Kaufbeschluss der Ver- waltung der Gebäudeversicherung vor, was am 2. Dezember 1999 durch den Abschluss des Kaufvertrags und die Eigentumsübertragung umgesetzt wurde (vgl. zur Organisation der Gebäudeversicherung Art. 3 GebVG und § 1 – 3 der Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung im Kanton Schaffhausen vom 14. August 1973 [GebVV, SHR 960.111]). Privatrechtli- che Willenserklärungen von Amtsstellen aber können grundsätzlich nicht Ge- genstand von ordentlichen Verwaltungsrechtsmitteln bilden (vgl. dazu Marti, S. 110 ff., und Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 14, S. 44, sowie § 19 N. 12, S. 330 f.). Auch interne Willensbildungsakte öffentlicher Organisationen können im Prinzip nicht mit den ordentlichen Verwaltungsrechtsmitteln angefochten werden. Eine Ausnahme bilden nach der Praxis des Obergerichts, welche sich hiefür auch auf gewichtige Stimmen in der Lehre stützen kann, innerbehördli- che Akte, sofern ein Bürger von der Anordnung mindestens indirekt in seiner Rechtsstellung (z.B. im Stimmrecht oder in den Grundrechten) betroffen wird und nicht noch ein förmlicher Entscheid ergeht (vgl. dazu die Hinweise bei Marti, S. 109 f., insbesondere S. 110 bei N. 38; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 18 ff., S. 332 f.). Ein solcher Fall aber ist hier gegeben, da der Be- schwerdeführer im vorliegenden Verfahren von Anfang an eine Stimmrechts- verletzung gerügt hat und bei Ausgaben- und Anlageentscheiden der Gebäu- deversicherung unbestrittenerweise kein förmlicher Ausgabenbeschluss er- geht und publiziert wird. Soweit der Beschwerdeführer also eine Stimm- rechtsverletzung geltend macht, liegt nach der Rechtsprechung des Ober- gerichts grundsätzlich ein taugliches Anfechtungsobjekt vor. Dieses kann nach der Praxis des Obergerichts mit den ordentlichen Rechtsmitteln der
2000 5 Verwaltungsrechtspflege (Rekurs, Verwaltungsgerichtsbeschwerde) ange- fochten werden, steht doch die besondere Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 bis bzw. Art. 82 ter des kantonalen Wahlgesetzes vom 15. März 1904 (WahlG, SHR 160.100) nur bei Verletzung des Stimmrechts bei der Aus- übung der politischen Rechte im konkreten Einzelfall offen, während eine Verletzung des Stimmrechts durch Erlasse und Beschlüsse von allgemeiner Bedeutung mit den allgemeinen Rechtsmitteln des Verwaltungsrechtspflege- gesetzes angefochten werden muss (vgl. dazu OGE vom 20. Oktober 1992 i.S. M., E. 1b, Amtsbericht 1992, S. 162 ff., und Marti, S. 132 ff., insbesonde- re S. 133 bei N. 172 f., mit weiteren Hinweisen; zur abweichenden Rechtsmit- telordnung im Kanton Zürich, wo Stimm- und Wahlrechtsbeschwerden ans Verwaltungsgericht grundsätzlich ausgeschlossen sind, vgl. Kölz/Boss- hart/Röhl, § 19 N. 135 ff., S. 369, mit Hinweisen). dd) Ein Problem ergibt sich im vorliegenden Fall freilich auch daraus, dass nach Art. 42 und Art. 42 ter KV nur Ausgabenbeschlüsse des Grossen Ra- tes dem Finanzreferendum unterliegen. Soweit – wie hier – eine nur mit- telbare Verletzung des Finanzreferendums (Beschlussfassung durch eine un- zuständige Behörde) gerügt wird, musste nach der bisherigen, an die Recht- sprechung des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde angelehnten Praxis vorfrageweise die Rüge einer Verletzung der Gewaltentrennung erho- ben werden (vgl. dazu Marti, S. 180, mit Hinweisen; vgl. auch Richli, S. 157 f.). Das Bundesgericht hat diese in der Literatur zum Teil kritisierte Recht- sprechung aber inzwischen für Ausgabenbeschlüsse aufgegeben, weshalb auch im vorangehenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren kein Grund mehr dafür besteht, eine direkte Anfechtung eines solchen Beschlusses wegen einer Stimmrechtsverletzung nicht zuzulassen (vgl. dazu Walter Kälin, Das Verfah- ren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 102 f., mit Hinwei- sen, insbesondere BGE 113 Ia 389 E. 1b und 118 Ia 186 f. E. 1a). Angesichts dieser rechtlich schwierigen, bisher noch nicht abschliessend geklärten Situa- tion kann dem Beschwerdeführer nicht vorgehalten werden, dass er lediglich die Untersagung des Liegenschaftskaufs, nicht aber die Unterstellung unter die Volksabstimmung beantragt hat, zumal jedenfalls klar ist, dass der Be- schwerdeführer mit den erhobenen Rechtsmitteln die Ausarbeitung einer refe- rendumspflichtigen Vorlage an den Grossen Rat und damit die Durchführung einer Volksabstimmung erreichen wollte. ee) Der Entschluss der Gebäudeversicherung, die fragliche Liegenschaft zu erwerben, kann im übrigen aufgrund der dargelegten Praxis nur mit Bezug auf die Frage einer Stimmrechtsverletzung angefochten und überprüft werden. Dabei sind allenfalls vorfrageweise – soweit dies für die Frage einer Verlet-
2000 6 zung des Stimmrechts erforderlich ist – auch die für die Gebäudeversicherung geltenden Anlagevorschriften (insbesondere Art. 34 GebVG) zu beachten. Soweit der Beschwerdeführer aber gestützt auf seine Eigenschaft als Grund- eigentümer und Versicherter der Gebäudeversicherung eine darüber hinaus- gehende Prüfung verlangt, ob beim fraglichen Liegenschaftskauf die mass- gebenden Anlagevorschriften und -grundsätze eingehalten werden, kann auf die vorliegende Beschwerde zum vornherein nicht eingetreten werden, da in- soweit lediglich allgemeine Interessen geltend gemacht werden, welche die Ergreifung der ordentlichen Rechtsmittel nicht zu rechtfertigen vermögen. Die Geltendmachung von Stimmrechtsverletzungen mit den allgemeinen Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege bildet insofern einen Sonderfall, welcher mit der besonderen Natur der politischen Rechte zusammenhängt, die auf Bundesebene auch mit der staatsrechtlichen Beschwerde durchgesetzt werden können (vgl. dazu Marti, S. 169, 179 f., mit Hinweisen; zum Aus- schluss der Geltendmachung blosser Interessen der Allgemeinheit auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 23, S. 400). Die Einhaltung der massgebenden Anlagevorschriften und -grundsätze durch die Gebäudeversicherung kann daher in allgemeiner Weise nur von den zuständigen finanzrechtlichen und politischen Aufsichtsbehörden (Finanzkon- trolle, Regierungsrat und Grosser Rat) überprüft werden (vgl. dazu Art. 3 GebVG, § 2 GebVV und Art. 34 Ziff. 3 KV; zur staatlichen Aufsicht gegen- über verselbständigten öffentlichrechtlichen Organisationen auch Ulrich Zimmerli, "Privatisierung" und parlamentarische Oberaufsicht, in: Wolfgang Wiegand [Hrsg.], Rechtliche Probleme der Privatisierung, Bern 1998, S. 167 ff., insbesondere S. 193 ff., mit weiteren Hinweisen). ff) Somit ergibt sich, dass gegen den Liegenschafts-Kaufentschluss der Gebäudeversicherung – soweit eine Stimmrechtsverletzung geltend gemacht wird – grundsätzlich der Rekurs an das Baudepartement und anschliessend an den Regierungsrat hätte ergriffen und dessen Entscheid alsdann mit Verwal- tungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht hätte weitergezogen werden kön- nen. Der Regierungsrat hat jedoch das bei ihm am 4. November 1999 erhobe- ne Rechtsmittel lediglich als formlose Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 31 VRG behandelt. ... ... Der Regierungsrat hätte ... diese Eingabe aufgrund der dargelegten Rechtslage (oben, E. 2b bb, cc) als ordentliches Rechtsmittel behandeln sol- len, soweit damit eine Stimmrechtsverletzung geltend gemacht wurde. Eine falsche Bezeichnung vermag hierbei nicht zu schaden, zumal die Ver- waltungsrechtspflegeinstanzen bei der Qualifikation eines Rechtsmittels das Recht grundsätzlich von Amtes wegen anzuwenden haben und sich ... aus der
2000 7 Eingabe vom 4. November 1999 nicht ergibt, dass der Beschwerdeführer die- se Eingabe lediglich als formlose Aufsichtsbeschwerde im Sinn von Art. 31 VRG behandelt wissen wollte. ... gg) Nun macht der Regierungsrat allerdings auch noch geltend, auf die am 4. November 1999 erhobene Beschwerde hätte als Rekurs ohnehin nicht mehr eingetreten werden können, da die Rekursfrist von 20 Tagen (Art. 20 Abs. 1 VRG) längst abgelaufen gewesen sei, nachdem der Beschwerdeführer unbestrittenerweise bereits am 15. September 1999 Kenntnis von der fragli- chen Kaufabsicht der Gebäudeversicherung erhalten habe. Bei innerbehördlichen Akten, welche nicht formell publiziert werden (vgl. dazu oben, E. 2b cc), steht nicht zum vornherein fest, wann die Rechts- mittelfrist zu laufen beginnt. Analog zum Fristenlauf im Revisionsverfahren kann die Rekursfrist in solchen Fällen daher erst dann zu laufen beginnen, wenn der Betroffene sichere Kenntnis von einem entsprechenden definitiven Beschluss erhalten hat (vgl. zum Revisionsverfahren Marti, S. 296, und Kölz/Bosshart/Röhl, § 86b N. 8, S. 846, je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall wurde am 15. September 1999 aus der Presse (im Zusammenhang mit der Berichterstattung über das Mediencafé des Regie- rungsrats vom 14. September 1999) bekannt dass der "Kanton" die Liegen- schaft Jezler erwerben wolle, wobei die Gebäudeversicherung als Käuferin auftrete. Ob diese recht unpräzise Meldung den Fristenlauf nach Art. 20 Abs. 1 VRG aufgrund des Gesagten schon auszulösen vermochte, ist fraglich. Zu beachten ist aber, dass wenige Tage später, nämlich am 17. September 1999, im Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 38/1999, S. 1325, unter der Rubrik "Aus den Verhandlungen des Regierungsrates" und dem gut sichtba- ren Untertitel "Gebäudeversicherung erwirbt Liegenschaft Jezler am Herren- acker" eine sehr präzise amtliche Mitteilung über die Kaufabsicht der Gebäu- deversicherung veröffentlicht worden ist. Darin erklärte der Regierungsrat, er stimme dieser Kaufabsicht zu. Damit aber ist der Kaufentschluss der Gebäu- deversicherung als grundsätzlich innerbehördlicher Akt in genügender Weise publik geworden, so dass es einem Stimmbürger möglich gewesen wäre, die- sen Entschluss mit einem ordentlichen Rechtsmittel anzufechten (Rekurs ans Baudepartement [oben, E. 2b bb und ff]). Eine Rechtsmittelbelehrung ist bei grundsätzlich rein innerbehördlichen Akten – ähnlich wie bei Parlamentsbe- schlüssen und Erlassen – nicht erforderlich und wegen der nur sehr be- schränkten Anfechtbarkeit auch nicht sinnvoll (vgl. Art. 8 VRG, wonach nur bei eigentlichen schriftlichen Verfügungen eine Rechtsmittelbelehrung vorge- schrieben ist). Andererseits muss von einem Stimmbürger, der einen publi- zierten Beschluss oder Erlass wegen Stimmrechtsverletzung anfechten will, im Interesse der Rechtssicherheit verlangt werden, dass er dies unverzüglich,
2000 8 jedenfalls innerhalb der üblichen Rechtsmittelfrist tut (im vorliegenden Fall innert der 20tägigen Rekursfrist [Art. 20 Abs. 1 VRG]), wie dies das Oberge- richt bereits in einem früheren Entscheid festgehalten und in einem ebenfalls den nunmehrigen Beschwerdeführer betreffenden Fall bestätigt hat (OGE vom 20. Oktober 1992 i.S. M., E. 1b mit Hinweis, Amtsbericht 1992, S. 164 f.). Es trifft somit – jedenfalls für ordentliche Rechtsmittel – nicht zu, dass diese so lange erhoben werden können, als eine bestimmte behördliche Ab- sicht nicht umgesetzt worden ist, wie dies der Beschwerdeführer behauptet. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer erst am 4. November 1999, also rund anderthalb Monate nach der erwähnten Veröffentlichung im Amtsblatt und damit erst einige Zeit nach Ablauf der zur Verfügung stehen- den Rekursfrist eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben. Der Regierungsrat hat daher diese Beschwerde im Ergebnis zu Recht als blos- se Aufsichtsbeschwerde behandelt, zumal bei der Erhebung einer solchen we- der eine Frist noch der Instanzenzug beachtet werden müssen (vgl. Art. 31 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 19 – 28 N. 37, S. 307 f.). c) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach insoweit abzuwei- sen, als der Beschwerdeführer – wenigstens sinngemäss – geltend macht, der Regierungsrat habe seine Beschwerde vom 4. November 1999 zu Unrecht als blosse Aufsichtsbeschwerde behandelt. Da reine Aufsichts- beschwerdeentscheide – von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen – nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können – ins- besondere auch dann nicht, wenn mit der Beschwerde erst nach Ablauf der Rechtsmittelfrist ein seinerzeit anfechtbarer Akt gerügt worden ist –, kann auf die Beschwerde daher entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers grundsätzlich nicht materiell eingetreten werden (vgl. dazu Kölz/ Boss- hart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 19 – 28 N. 43 ff., S. 309 f., § 41 N. 16 ff., S. 593 f.). Da das Obergericht bei rechtzeitiger Anfechtung die vorliegende Sache auch materiell hätte behandeln müssen (vgl. zum Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen Interesses bei Grundsatzfragen, die wegen der Dauer des Ver- fahrens möglicherweise auch in einem späteren Fall nicht rechtzeitig ent- schieden werden könnten, Marti, S. 173 f., und Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25, S. 401, je mit weiteren Hinweisen), ein grosses allgemeines Interesse an der Klärung der sich stellenden grundsätzlichen, bisher noch nicht entschie- denen Fragen besteht und sich im vorgesehenen Ablauf weitere Stimmrechts- fragen ergeben können, wird im folgenden im Sinn einer Eventualbegründung aber doch zur materiellen Streitfrage Stellung genommen.
2000 9 3.– a) Zwischen den Parteien ist in materieller Hinsicht umstritten, ob der fragliche Liegenschaftskauf eine unzulässige Umgehung des in Art. 42 und Art. 42 ter KV vorgesehenen Finanzreferendums (Ausgabenreferendum) darstelle. ... b) Gemäss Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen Beschlüsse des Gros- sen Rates, welche für einen besonderen Zweck eine neue einmalige Gesamt- ausgabe von mehr als 300'000 Fr. oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als 50'000 Fr. zur Folge haben, der Volksabstimmung, wobei nach dem vorbehaltenen Art. 42 ter KV für eine neue einmalige Gesamt- ausgabe von mehr als 300'000 Fr. bis zu 1'000'000 Fr. oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als 50'000 Fr. bis zu 100'000 Fr. nur das fakultative Referendum gegeben ist, wenn mindestens 4/5 der anwesenden Mitglieder des Grossen Rates der Vorlage zugestimmt haben. aa) Wie bereits erwähnt, ist unbestritten, dass finanzielle Beschlüsse der Gebäudeversicherung grundsätzlich nicht dem Ausgabenreferendum nach Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42 ter KV unterstehen, da es sich nicht um Aus- gaben des Kantons, sondern der Gebäudeversicherung als rechtlich verselb- ständigter Organisation handelt, die Träger eines eigenen Vermögens ist (oben, E. 2b aa mit Hinweisen). Es stellt sich jedoch die Frage, ob allenfalls eine unzulässige Umgehung des verfassungsmässigen Ausgabenreferendums vorliege, da unbestrittenerweise eine jedenfalls teilweise Nutzung der fragli- chen Liegenschaft durch die kantonale Verwaltung geplant ist (...) und damit die Gefahr besteht, dass insoweit das Finanzreferendum ausgeschaltet wird (vgl. zu dieser Problematik auch die kritischen Hinweise bei Klingenberg, S. 26 f., insbesondere N. 23a [Diskussion im Grossen Rat zur Frage des Baus eines Schwesternhauses für das Kantonsspital Schaffhausen durch die Pensi- onskasse in den fünfziger Jahren] und bei der Besprechung von BGE 95 I 531 ff. [Errichtung und Vermietung eines Verwaltungsgebäudes durch die Gebäu- deversicherung des Kantons Thurgau] durch Hans Huber in ZBJV 1970, S. 435; zur entsprechenden Problematik bei der Erfüllung von Verwaltungsauf- gaben durch privatrechtliche Träger ausführlich Richli, S. 145 ff., mit weite- ren Hinweisen). Allgemein ist festzuhalten, dass zur Frage, wann eine unzulässige Umge- hung des Finanzreferendums durch Einschaltung rechtlich selbständiger Or- ganisationen anzunehmen ist, welche für den Staat bestimmte Aufgaben (ins- besondere die Bereitstellung von Räumlichkeiten) erfüllen, bisher noch kaum eine gefestigte Lehre und Rechtsprechung besteht (vgl. dazu die Hinweise bei Richli, S. 151 f.). Mit Richli, S. 152 ff., ist jedoch anzunehmen, dass die Ein-
2000 10 schaltung rechtlich selbständiger Träger nur dann zulässig ist, wenn einerseits für das gewählte Vorgehen im Sinn des Willkürverbots ernsthafte sachliche Gründe vorliegen und andererseits der Grundgedanke des Instituts des Fi- nanzreferendums (Mitsprache des Volks bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen; vgl. auch BGE 123 I 81 E. 2b) nicht verletzt wird (vgl. zum Tatbestand der Gesetzes- bzw. Verfas- sungsumgehung auch allgemein Max Baumann, Zürcher Kommentar, Zürich 1998, Art. 2 ZGB N. 52 ff., S. 487 ff., mit weiteren Hinweisen). bb) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat zur Begründung des ge- wählten Vorgehens (Kauf der Jezler-Liegenschaft durch die Gebäudeversi- cherung) geltend gemacht, das fragliche Gebäude befinde sich im Kerngebiet der kantonalen Verwaltung und könne deren künftige Raumbedürfnisse lang- fristig sicherstellen. Kurzfristig könnten die Raumprobleme des Staatsarchivs und der Gerichte gelöst werden. Die Stadt Schaffhausen plane die Zusammen- fassung des Baureferats unter einem Dach; eine Einmietung im Jezler- Gebäude würde dies ermöglichen. Eine entsprechende Absichtserklärung der Stadt liege vor, doch unterliege das Vorhaben noch einer städtischen Volks- abstimmung. Aufgrund der gemischten Nutzung der Gebäulichkeiten durch kantonale und städtische Amtsstellen sowie durch Private sei dem Regie- rungsrat ein Kauf der Liegenschaft durch den Kanton als wenig sinnvoll er- schienen, wohl aber ein Erwerb durch die Gebäudeversicherung, welche als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts über die Kompetenz verfüge, Liegenschaften zu erwerben (...). Angesichts des bei diesem Liegenschaftserwerb angestrebten langfristi- gen Ziels (Sicherung der Raumbedürfnisse der kantonalen Verwaltung in de- ren Kerngebiet) und der sicher erforderlichen Umbauarbeiten kann man sich fragen, ob ein Erwerb durch den Kanton nicht sinnvoller gewesen wäre, doch hat das Obergericht im vorliegenden Fall keine Zweckmässigkeitsprüfung hinsichtlich der kantonalen Liegenschaftenpolitik vorzunehmen. Es muss nach dem Gesagten vielmehr genügen, dass für das gewählte Vorgehen (Kauf durch die Gebäudeversicherung) ernsthafte sachliche Gründe bestehen. Dies kann jedoch nicht in Abrede gestellt werden. Zunächst benötigt der Kanton offenbar einstweilen nur einen Teil der fraglichen Liegenschaft. Vorgesehen ist auch die Einmietung des städtischen Baureferats, was jedoch noch der Zu- stimmung der städtischen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bedarf. Die nicht für Verwaltungszwecke benötigten Räume sollen sodann an Private vermietet werden. Angesichts dieser zum Teil noch ungewissen Pläne und Entscheide und der einstweilen vorgesehenen gemischten Nutzung erscheint
2000 11 es grundsätzlich als sachlich vertretbar, dass nicht der Kanton selber, sondern die Gebäudeversicherung die fragliche Liegenschaft erworben hat. Es kann in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die Verwirklichung von Gemeinschaftsprojekten mit Privaten oder anderen Gemeinwesen unter Umständen auch die Raumbeschaffung durch einen privatrechtlichen Rechts- träger zu rechtfertigen vermag (vgl. dazu Richli, S. 154). cc) Ob unter den gegebenen Rahmenbedingungen beim Erwerb der Jez- ler-Liegenschaft die für die Gebäudeversicherung geltenden Anlage- vorschriften und -grundsätze eingehalten werden können, ist – wie erwähnt – im vorliegenden Verfahren grundsätzlich nicht zu prüfen (vgl. oben, E. 2b ee). Festzuhalten ist lediglich, dass ein Liegenschaftserwerb durch die Gebäu- deversicherung nicht etwa grundsätzlich ausgeschlossen ist. Zwar dürfen die Mittel der Gebäudeversicherung gemäss Art. 34 Abs. 2 GebVG nur zur Erfül- lung der Versicherungs- und Feuerpolizeiaufgaben verwendet werden (vgl. dazu bereits Klingenberg, S. 27 bei N. 23, 23a), doch wird diese Vorschrift nicht verletzt, soweit sich eine genügende Rendite ergibt – was vorliegend aus den erwähnten Gründen nicht näher zu prüfen ist (vgl. oben, E. 2b ee) – und die Liegenschaft notfalls weiterhin belehnt oder veräussert werden kann. Eine Belehnung, Veräusserung oder Zwangsverwertung der Jezler- Liegenschaft aber ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch dann möglich, wenn sich der Kanton in dieser Liegenschaft einmietet. Solan- ge die Jezler-Liegenschaft nämlich im Eigentum der Gebäudeversicherung bleibt, kann sie nicht in das vor Veräusserung und Zwangsverwertung ge- schützte Verwaltungsvermögen des Kantons übergehen, selbst wenn sie dem Kanton aufgrund eines Mietvertrags ganz oder teilweise als Verwaltungslie- genschaft dient. Hierin liegt denn auch – wie dies der Regierungsrat zu Recht angeführt hat – der Unterschied zum Sachverhalt von BGE 123 I 78 ff., wo das Bundesgericht entschieden hat, dass eine ursprünglich zum Finanzvermö- gen des Kantons Zürich gehörende Geschäftsliegenschaft durch den Umbau zu einem Gerichtsgebäude ins Verwaltungsvermögen des Kantons Zürich ü- bergehe, was im Sinn der Bestimmungen über das Finanzreferendum als neue Ausgabe zu taxieren sei (vgl. insbesondere E. 5 dieses Entscheids). Die Jez- ler-Liegenschaft aber bleibt auch im Fall einer ganzen oder teilweisen Ver- mietung als Verwaltungsliegenschaft an den Kanton Finanzvermögen der Ge- bäudeversicherung, da sie der Geldanlage, nicht der Verwaltung der Gebäu- deversicherung selber dient (vgl. zur Unterscheidung von Finanz- und Ver- waltungsvermögen bei öffentlichrechtlichen Anstalten Tobias Jaag, Gemein- gebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, S. 145 ff., insbe- sondere S. 147 f.). Die Situation ist somit – jedenfalls im Grundsatz – ver-
2000 12 gleichbar mit derjenigen, in welcher der Kanton von einem Privaten Räum- lichkeiten mietet und ebenfalls damit rechnen muss, dass das Mietverhältnis gekündigt wird oder eine Zwangsverwertung erfolgt. Insbesondere ist auch festzuhalten, dass selbständige öffentlichrechtliche Anstalten wie die Gebäu- deversicherung im Unterschied zu Gemeinden und öffentlichrechtlichen Kör- perschaften nicht dem Bundesgesetz über die Schuldbetreibung gegen Ge- meinden und andere Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts vom 4. Dezember 1947 (SR 282.11) unterstehen, welches in Art. 9 und Art. 10 vorsieht, dass deren Vermögenswerte nicht gepfändet und nicht verpfändet werden können, solange sie öffentlichen Zwecken dienen (vgl. dazu BGE 120 II 323 E. 2b mit Hinweisen; für die kantonalen Gebäudeversicherungen aus- drücklich Amonn/Gasser, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkurs- rechts, 6. A., Bern 1997, § 7 N. 13, S. 57). dd) Erscheint also das gewählte Vorgehen (Erwerb der Jezler-Liegen- schaft durch die Gebäudeversicherung) unter den gegebenen Umständen grundsätzlich als sachlich vertretbar, ist weiter zu prüfen, ob damit nicht der Grundgedanke des Instituts des Finanzreferendums verletzt wird. Dies wäre dann der Fall, wenn sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu den sich aus einer Nutzung der fraglichen Liegenschaft durch den Kanton ergebenden, von den Steuerzahlern zu tragenden Kosten nicht äussern könnten, obwohl die Kreditlimiten gemäss Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 bzw. Art. 42 ter KV überschritten werden. In Betracht fallen in diesem Zusammenhang insbesondere die vom Kanton gegebenenfalls zu tragenden Mietkosten. Da es sich hierbei grund- sätzlich um neue wiederkehrende Ausgaben handelt, müssen diese – falls die verfassungsmässigen Kreditlimiten überschritten werden – beim entsprechen- den erstmaligen Finanzbeschluss (Budgetbeschluss oder separate Vorlage) dem fakultativen oder obligatorischen Finanzreferendum unterstellt werden (vgl. zum bereits erwähnten Fall der Vermietung einer Liegenschaft der Thurgauer Gebäudeversicherung als Verwaltungsliegenschaft an den Kanton Thurgau BGE 95 I 531 ff.; zur Referendumspflicht bei langfristigen Mietver- trägen für Verwaltungsräumlichkeiten auch allgemein Katharina Sameli, Ak- tuelle Aspekte des Finanzreferendums, ZBl 1993, S. 49 ff., insbesondere S. 66 f.). Der Regierungsrat hat daher zu Recht festgehalten, dass ein Einzug kanto- naler Verwaltungsabteilungen in die Jezler-Liegenschaft erst möglich sei, wenn die dafür zuständigen Organe im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Kompetenzen den erforderlichen Kredit für die Mietausgaben bewilligt hät- ten, und er geht offenbar auch davon aus, dass hiefür eine Volksabstimmung nötig sei.
2000 13 Da ein Umbau für die spezifischen Zwecke der einziehenden kantonalen Verwaltungsabteilungen – jedenfalls soweit sich dies nicht unter Finanzie- rungs- bzw. Anlageaspekten rechtfertigen lässt – nicht zu den Aufgaben der Gebäudeversicherung und der Feuerpolizei gehört (Art. 34 Abs. 2 GebVG) und daher vom Kanton finanziert werden muss, wird somit allenfalls auch zu prüfen sein, ob dem Grossen Rat bzw. den Stimmbürgern zu gegebener Zeit nicht auch eine Vorlage über den Umbau der Jezler-Liegenschaft unterbreitet werden müsse. Da diese Kosten untrennbar mit den wiederkehrenden Miet- kosten zusammenhängen, müssten sie in diesem Fall wohl zusammengerech- net werden (vgl. dazu und zum Vorgehen bei der Kombination einer einmali- gen Ausgabe mit weiteren wiederkehrenden Ausgaben Irene Graf, Problem Finanzreferendum, Diss. Basel 1989, S. 96 ff. und insbesondere das Beispiel S. 98 [Zusammenrechnung der Kosten für Umbau und Miete eines Wirtssaals, welcher als Gemeindesaal dienen soll]). ee) Bei diesem hier skizzierten Vorgehen, welches von den zuständigen Behörden bei einer Einmietung des Kantons in die Räumlichkeiten der Jezler- Liegenschaft zu beachten ist, wird der Grundgedanke des Instituts des Finanz- referendums (Mitsprache der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bei we- sentlichen, von den Stimmbürgern zu tragenden Ausgaben) trotz des Erwerbs der fraglichen Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung nicht verletzt. Es ist zwar richtig, dass sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger auf diesem Weg zum Erwerb der Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung selber nicht äussern, sondern nur noch die Nutzung durch den Kanton allenfalls ver- hindern können (vgl. Richli, S. 157). Dies steht im vorliegenden Fall aber deshalb nicht im Widerspruch zu den Vorschriften über das Finanzreferen- dum, weil dieses gegen reine Anlageentscheide der Gebäudeversicherung e- ben unbestrittenerweise nicht zur Verfügung steht. Hierin liegt im übrigen auch der wesentliche Unterschied zu der von Richli, S. 145 ff., behandelten Problematik, wo es grundsätzlich stets um die Bereitstellung von Verwal- tungsliegenschaften, nicht um die Schaffung von Finanzvermögen oder ge- mischt genutztem Vermögen durch privatrechtliche Träger geht. c) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichts- beschwerde auch dann abzuweisen wäre, wenn darauf materiell eingetreten werden könnte.