2000 1 Art. 26 ff. und Art. 48 USG; Art. 9 f. und Anhang 4.3 StoV; § 1 und § 12 Verwaltungsgebührenverordnung. Verwendung von Unkraut- vertilgungsmitteln an Feld- und Wegrändern. Kostenpflicht für Feststel- lungsverfügung bei Widerhandlung gegen die Stoffverordnung (Entscheid des Obergerichts Nr. 60/1999/4 vom 7. Juli 2000 i.S. St.).
Auf und an Strassen, Wegen und Plätzen sowie auf Böschungen und Grün- streifen entlang von Strassen und Geleiseanlagen dürfen keine Unkrautvertil- gungsmittel verwendet werden. Ausgenommen ist die Einzelstockbehandlung von Problempflanzen unter gewissen Voraussetzungen (E. 2d – f). Die massgebenden Vorschriften stützen sich auf Art. 29 Abs. 2 lit. a USG. Sie sind verhältnismässig und stellen keine Verletzung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit dar (E. 2g). Die Kostenpflicht des Verursachers der Widerhandlung ergibt sich aus Art. 48 Abs. 1 USG. Die Höhe der Gebühr richtet sich nach der kantonalen Verwaltungsgebührenverordnung; der besondere Gebührentarif für das kan- tonale Laboratorium ist nicht auf den vorliegenden Fall zugeschnitten (E. 2i).
Aus den Erwägungen:
2.– d) Bei den vom Beschwerdeführer eingesetzten Kontaktherbiziden (Glyphosat) handelt es sich unbestrittenerweise um Stoffe bzw. Erzeugnisse im Sinn der Umweltschutzgesetzgebung (vgl. Art. 7 Abs. 5 des Bundesgeset- zes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01]; Art. 4 der Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 [Stoffver- ordnung, StoV, SR 814.013]), konkret um Unkrautvertilgungsmittel (vgl. da- zu auch Ziff. 1 des nachgenannten Anhangs 4.3 StoV). Für solche Pflanzen- behandlungsmittel gilt zunächst wie für alle Stoffe der Grundsatz der Selbst- kontrolle und der Selbstverantwortung. Gemäss Art. 26 USG dürfen Stoffe nicht für Verwendungen in Verkehr gebracht werden, bei denen sie, ihre Fol- geprodukte oder Abfälle bei vorschriftsgemässem Umgang die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können (Abs. 1); der Hersteller oder der Importeur führt zu diesem Zweck eine Selbstkontrolle durch (Abs. 2), wobei der Bundesrat hierüber nähere Vorschriften erlässt (Abs. 3). Wer Stoffe in Verkehr bringt, muss die Abnehmer über deren umweltbezogenen Eigen- schaften informieren und so anweisen, dass beim vorschriftsgemässen Um- gang mit den Stoffen keine Umweltgefährdung entsteht (Art. 27 USG). Art.
2000 2 28 USG bestimmt sodann, dass mit Stoffen nur so umgegangen werden darf, dass sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle die Umwelt oder mittelbar den Menschen nicht gefährden können (Abs. 1); die Anweisungen von Herstellern oder Importeuren sind einzuhalten (Abs. 2). Im vorliegenden Fall bestehen jedoch nicht nur die erwähnten Regeln der Selbstkontrolle und der Selbstverantwortung, auf die der Beschwerdeführer sich sinngemäss beruft. Für Pflanzenbehandlungsmittel und Unkrautvertilger insbesondere, welche im offenen Gelände eingesetzt werden, hat der Bundes- rat gestützt auf Art. 29, insbesondere Abs. 2 lit. a USG in der Stoffverordnung besondere Vorschriften erlassen. Zu beachten sind zunächst eine allgemeine Sorgfaltspflicht (Art. 9 Abs. 1 StoV), das Gebot des massvollen Ausbringens in die Umwelt (Art. 10 StoV) und dazu die entsprechenden Gebrauchs- vorschriften der Hersteller (Art. 9 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 3 StoV). Überdies bestehen im Anhang 4.3 der Stoffverordnung noch besondere Vorschriften für Pflanzenschutzmittel, worunter auch Unkrautvertilgungsmittel fallen (vgl. Ziff. 1 dieses Anhangs; vgl. zum Ganzen und zur Problematik des Einsatzes von Pflanzenbehandlungsmitteln in der Landwirtschaft auch Rita Bose, Aus- gewählte Probleme zum Schutz des Grundwassers, URP 1996, S. 194 ff., ins- besondere S. 203 f.). e) Gemäss Ziff. 3 Abs. 2 des Anhangs 4.3 zur Stoffverordnung dürfen Unkrautvertilgungsmittel aller Art und damit auch das im vorliegenden Fall eingesetzt Herbizid mit dem Wirkstoff Glyphosat – unter Vorbehalt der hier nicht zutreffenden Absätze 4 und 5 (Verwendung von Pflanzen- behandlungsmitteln im Wald bzw. auf und an Geleiseanlagen) – auf und an Strassen, Wegen und Plätzen (lit. c) sowie auf Böschungen und Grünstreifen entlang von Strassen und Geleiseanlagen (lit. d) nicht verwendet werden. Ausgenommen sind im Fall von lit. c Einzelstockbehandlungen von Problem- pflanzen bei National- und Kantonsstrassen und im Fall von lit. d generell Einzelstockbehandlungen von Problempflanzen; in beiden Fällen allerdings nur dann, wenn diese Problempflanzen mit anderen Massnahmen, wie regel- mässiges Mähen, nicht erfolgreich bekämpft werden können. Der Sinn dieser Vorschriften besteht offensichtlich darin, dass Unkraut- vertilgungsmittel zwar bei der Bewirtschaftung des Kulturlandes grundsätz- lich eingesetzt werden dürfen, nicht aber an und auf Strassen, Wegen und Plätzen (lit. c) sowie auf Böschungen und Grünstreifen entlang von Strassen und Geleiseanlagen (lit. d), also auf Flächen, welche nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet werden (vgl. zum weitergehenden Verbot des Einsatzes von Pflanzenbehandlungsmitteln aller Art in Naturschutzgebieten, Riedgebieten und Mooren, in Hecken und Feldgehölzen, an Oberflächengewässern und im
2000 3 Fassungsbereich von Grundwasserzonen auch Anhang 4.3 Ziff. 3 Abs. 1 StoV). Die Einzelstockbehandlung von Problempflanzen soll jedoch möglich sein, soweit keine anderen Bekämpfungsmittel zur Verfügung stehen. Nicht völlig klar ist lediglich, weshalb im Fall von lit. c (Flächen auf und an Stras- sen, Wege und Plätze) eine Einzelstockbehandlung von Problempflanzen nur bei National- und Kantonsstrassen zulässig sein soll. Möglicherweise geht diese Regelung davon aus, dass sich eine solche Ausnahme bei untergeordne- ten Strassen und bei Wegen und Plätzen nicht rechtfertigt. Es fragt sich, ob eine solche Regelung mit dem Gleichbehandlungs- und Verhältnismässig- keitsgrundsatz vereinbar sei. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, stellt sich diese Frage jedoch im vorliegenden Fall nicht. f) In dem zu entscheidenden Fall ist ... unbestritten, dass der Beschwer- deführer die mit Gras bewachsenen Feldränder der beiden fraglichen Grundstücke entlang der erwähnten Güterstrassen ganzflächig bis an den Strassenrand mit Kontaktherbizid behandelt hat. Er hat somit die entspre- chenden Flächen entlang der Güterstrassen vollumfänglich mit Unkrautvertil- gungsmitteln behandelt, obwohl sie landwirtschaftlich nicht bewirtschaftet werden und daher der Einsatz von Unkrautvertilgungsmitteln nach den er- wähnten Vorschriften nicht zulässig ist. Damit hat er grundsätzlich gegen das in Anhang 4.3 Ziff. 3 Abs. 2 StoV statuierte Verwendungsverbot von Un- krautvertilgungsmitteln verstossen. Wie die Vorinstanzen zu Recht festgehalten haben, kann sich der Be- schwerdeführer zum vorneherein nicht auf die in Ziff. 3 Abs. 2 lit. c und denthaltenen Ausnahmevorschriften berufen, da er keine Einzelstock- behandlung von Problempflanzen vorgenommen, sondern die betreffenden Flächen vollumfänglich mit dem Herbizid behandelt hat. Entgegen der Dar- stellung des Beschwerdeführers ist auch an National- und Kantonsstrassen nach der Stoffverordnung nur eine Einzelbehandlung von Problempflanzen zulässig, wobei überdies im Kanton Schaffhausen der Einsatz von Pflanzen- behandlungsmitteln auf und an National- und Kantonsstrassen gänzlich ver- boten ist (§ 20 der kantonalen Chemikalienverordnung vom 15. November 1988 [ChemV, SHR 814.801]). Lediglich für die Verwendung von Pflanzenbehandlungsmitteln auf und an Geleiseanlagen ausserhalb der Zonen S1 und S2 von Grundwasserschutz- zonen kann das Bundesamt für Verkehr besondere Regeln erlassen, die aber die zum Schutz der Umwelt erforderlichen Einschränkungen enthalten müs- sen (Anhang 4.3 Ziff. 3 Abs. 5 StoV). Der Beschwerdeführer tut jedoch nicht dar, dass solche Regeln erlassen worden sind und inwiefern dadurch die Rechtsgleichheit verletzt sein soll. Es ist zwar bekannt, dass die SBB auf Ge- leiseanlagen zum Teil Herbizide mit dem Wirkstoff Glyphosat einsetzen, also
2000 4 ein gleiches oder ähnliches Unkrautvertilgungsmittel wie das im vorliegenden Fall verwendete (vgl. BGE 121 II 408 f. E. 16a), doch kann der Beschwerde- führer hieraus nichts zu seinen Gunsten ableiten, zumal auf der landwirt- schaftlich bewirtschafteten Fläche dieses Herbizid ja grundsätzlich ebenfalls eingesetzt werden kann (soweit keine Beschränkungen im Zusammenhang mit der Förderung naturnaher, umweltfreundlicher Produktionsformen beste- hen) und im übrigen die Verhältnisse bei Geleiseanlagen grosser Einsenbahn- linien nicht mit den vorliegend zu beurteilenden Grünflächen entlang von ländlichen Güterstrassen verglichen werden können. g) Somit steht fest, dass der Beschwerdeführer durch sein Verhalten ge- gen die einschlägigen Vorschriften der Stoffverordnung verstossen hat. Ein zusätzlicher Nachweis, dass eine mittelbare oder unmittelbare Gefährdung von Menschen und Umwelt bestanden habe, ist bei dieser Sachlage nicht er- forderlich. Dass die fraglichen Vorschriften mit übergeordnetem Recht nicht vereinbar seien, macht der Beschwerdeführer nicht oder jedenfalls nicht aus- drücklich geltend. Der Erlass von Vorschriften über den Einsatz von Un- krautvertilgungsmitteln ist denn auch – wie bereits erwähnt – in Art. 29 Abs. 2 lit. a USG ausdrücklich vorgesehen (vgl. dazu auch Tobias Winzeler, Kommentar USG, Art. 29 N. 21 f.). Der Bundesrat kann gestützt auf diese Ermächtigung nicht nur Vorschriften erlassen, die für den Schutz des Men- schen oder seiner natürlichen Umwelt zwingend erforderlich sind, um eine mittelbare oder unmittelbare Gefährdung auszuschliessen, sondern er kann – im Sinne des Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzips – auch dann eingreifen, wenn bestimmte Stoffe bzw. deren konkrete Anwendung für Menschen und Umwelt lediglich eine unnötige Belastung bilden (vgl. Art. 1 Abs. 2 USG und dazu Heribert Rausch, Kommentar USG, Art. 1 N. 18 ff., sowie neuerdings Art. 74 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Er kann hierbei neben den Zielen des Umweltschutzgesetzes auch weitere Aspekte berücksichtigen, insbesondere den Natur- und Heimatschutz, den Gewässerschutz und den Biotopschutz (vgl. zum Ganzen auch Winzeler, Art. 29 N. 6 f.). Die im vorliegenden Fall anwendbaren Vorschriften erscheinen im übrigen auch nicht als unverhält- nismässig, zumal das Verwendungsverbot auf Flächen beschränkt wird, die nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet werden, die Einzelstockbehandlung von Problempflanzen grundsätzlich ausgenommen wird und überdies zur Be- kämpfung unerwünschter Pflanzen ... grundsätzlich auch andere Mittel zur Verfügung stehen. Da die fraglichen Vorschriften also auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, gesetzlich anerkannten öffentlichen Interessen dienen und nicht unverhältnismässig sind, liegt auch keine Verletzung der Eigen-
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tumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vor (vgl. Art. 26, Art. 27 und Art. 36
BV).
die Vorinstanzen. Bezüglich der vom Kantonalen Laboratorium auferlegten
Kosten hat der Regierungsrat zu Recht auf Art. 48 Abs. 1 USG hingewiesen,
wonach insbesondere für Kontrollen aufgrund des Umweltschutzgesetzes eine
Gebühr zu erheben ist. Gemeint sind damit zwar primär die periodischen
Kontrollen im Sinne von Art. 45 USG, aber darüber hinaus auch weitere Kon-
trollen, insbesondere Stichprobenkontrollen und Kontrollen aufgrund von
Zwischenfällen und Anzeigen im ganzen Anwendungsbereich der Umwelt-
schutzgesetzgebung (vgl. dazu Ursula Brunner, Kommentar USG, Art. 48 N.
13 ff., insbesondere N. 15; zu den verschiedenen Arten von erfassten Kontrol-
len Brunner, Art. 45 N. 8 ff.). Diese Gebühren sind sodann aufgrund des Ver-
ursacherprinzips auf den Verursacher zu überwälzen, im vorliegenden Fall
also auf den Beschwerdeführer, welcher gegen die Vorschriften der Stoffver-
ordnung verstossen und damit das Einschreiten der Behörden notwendig ge-
macht hat (Art. 2 USG und dazu Rausch, Art. 2 N. 12, sowie Brunner, Art. 48
N. 11, 22; vgl. auch BGE 119 Ib 393 ff. E. 4, insbesondere S. 394, E. 4c).
Was die Höhe der Gebühren anbetrifft, stellt Art. 48 USG freilich noch
keine genügende gesetzliche Grundlage dar. Vielmehr hat das zuständige kan-
tonale Gesetzgebungsorgan die massgebenden Gebührenansätze zu erlassen
(Art. 48 Abs. 2 USG; vgl. dazu Brunner, Art. 48 N. 17 ff.). Im Kanton
Schaffhausen hat der Regierungsrat gestützt auf Art. 13 des Gesetzes über den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (VRG, SHR
172.200) die Verwaltungsgebührenverordnung vom 16. Oktober 1973 (SHR
172.201) geschaffen, welche grundsätzlich in allen Verfahren vor den Ver-
waltungsbehörden des Kantons Schaffhausen Anwendung findet, soweit nicht
besondere eidgenössische oder kantonale Vorschriften bestehen (vgl. insbe-
sondere § 1, § 5 und § 12 der Verwaltungsgebührenverordnung). Im ange-
fochtenen Entscheid erwähnt der Regierungsrat neben dieser Verordnung
auch den besonderen Gebührentarif für das Kantonale Laboratorium vom 24.
Dezember 1996 (SHR 817.003). Dieser Tarif sieht eine Verrechnung nach
Aufwandpunkten vor, welches Verfahren jedoch primär auf die Lebensmittel-
polizei zugeschnitten ist (vgl. insbesondere § 3 f.). § 5 des Tarifs bestimmt
allerdings, dass dieser Tarif für Aufwendungen auf dem Gebiete des Vollzugs
von Gift-, Gewässer- und Umweltschutzgesetzgebung sinngemäss gelte. Dies
dürfte insbesondere dann zutreffen, wenn das Kantonale Laboratorium selber
Messungen und Kontrollen durchführt. Im vorliegenden Fall erfolgte die Tat-
2000 6 bestandsaufnahme jedoch durch das Kantonale Landwirtschaftsamt, weshalb die Anwendung des erwähnten Tarifs nicht in Frage kommen kann. Das Kan- tonale Laboratorium hat die Gebühr in der angefochtenen Verfügung denn auch nicht nach den erwähnten Aufwandpunkten berechnet, sondern pauschal festgesetzt, allerdings ohne Angabe der Rechtsgrundlage. Diese besteht je- doch – wie dargelegt – in der kantonalen Verwaltungsgebührenverordnung. Diese Verordnung sieht in § 8 ausdrücklich vor, dass die Gebühr auch bei Zu- sammenwirken verschiedener Amtsstellen durch die entscheidende Behörde festgesetzt wird. Die Gebühr für die Ausübung behördlicher Kontrollfunktio- nen durch kantonale Dienststellen wie das Kantonale Laboratorium beträgt nach § 12 der Verwaltungsgebührenverordnung Fr. 50.– bis Fr. 2'000.–. In- nerhalb des Gebührenrahmens sind die Gebühren nach dem Zeit- und Ar- beitsaufwand sowie nach der Bedeutung des Geschäfts zu bemessen, wobei das Interesse des Gebührenpflichtigen und seine wirtschaftliche Leistungsfä- higkeit berücksichtigt werden können (§ 6 der Verwaltungsgebührenverord- nung). In Anwendung dieser Grundsätze erscheint die vom Kantonalen Labo- ratorium festgesetzte Gebühr von Fr. 400.– als angemessen.