Präsident Urs Gmünder, Fachrichter Edwin Bigger und Fachrichterin Sieglinde Marte, Gerichtsschreiberin Franziska Geser
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Wil-Uzwil, Raiffeisenplatz 2, Postfach 246, 9244 Niederuzwil, Gesuchstellerin,
gegen
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Appenzell Ausserrhoden, Schützenstrasse 1, 9102 Herisau, Gesuchsgegnerin,
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Rheintal,
Feldwiesenstrasse 42, 9450 Altstätten, Verfahrensbeteiligte,
betreffend
Zuständigkeit
Sachverhalt:
A.- C und D gingen als zweites und drittes Kind aus der Ehe von A (Vater) und B (Mutter) hervor. Die Familie lebte bis am 15. März 2008 gemeinsam in M. Am 18. April 2008 reichten die Eltern vor Gericht ein gemeinsames Scheidungsbegehren ein. Die Kinder lebten ab dem 9. Mai 2008 in der (faktischen) Obhut des Vaters, der nach wie vor in M lebte, während die Mutter keinen festen Wohnsitz hatte. Das Scheidungsgericht ordnete für C und D am 29. Mai 2008 mit einem dringlichen Entscheid eine Beistandschaft nach Art. 308 Abs. 1 bis 3 ZGB an und entzog den Eltern am 24. September 2008 vorsorglich die Obhut über die beiden Kinder. Die Gemeinde M bestätigte am 25. November 2008 den gerichtlich verfügten Obhutsentzug und verfügte die Fremdplatzierung der beiden Kinder in einer Pflegefamilie in N (Zuständigkeitsbereich der KESB Rheintal). Das Ehescheidungsverfahren wurde infolge Rückzugs des Scheidungsbegehrens am 27. November 2008 als erledigt abgeschrieben. Zu diesem Zeitpunkt war die Mutter in O und der Vater in M wohnhaft. Im Dezember 2008 reiste die Mutter mit ihrem Lebenspartner ins Ausland und nahm die Kinder mit. Im Februar 2009 kehrten die Kinder in die Schweiz zurück; am 16. Februar 2009 wurden sie in die Obhut der Pflegeeltern übergeben. Aufgrund der Trennung der Pflegeeltern wurde im Frühjahr 2012 eine Umplatzierung der Kinder notwendig. Die Vormundschaftsbehörde P – die Mutter war zu diesem Zeitpunkt wohl in P wohnhaft – verfügte am 3. April 2012 die Platzierung von C und D in einer Institution in Altstätten.
B.- Am 22. Juni 2012 entschied Scheidungsgericht im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen im am 6. März 2012 durch die Mutter anhängig gemachten Scheidungsverfahren, dass den Eltern die elterliche Sorge entzogen und die drei gemeinsamen Kinder unter Vormundschaft gestellt würden. Die Mutter war zu diesem Zeitpunkt in der Gemeinde Uzwil, der Vater in Q wohnhaft. Daraufhin ernannte die Vormundschaftsbehörde Uzwil am 25. Oktober 2012 den drei Kindern einen Vormund. Mit Gerichtsentscheid vom 14. Februar 2013 wurde die Ehe der Parteien geschieden und die Vereinbarung, dass die Kinder unter der Vormundschaft zu belassen seien, genehmigt. Am 1. Februar 2013 meldete sich die Mutter gemeinsam mit ihrem Partner, den sie am 13. Juni 2013 heiratete, in Herisau an.
C.- Am 1. Mai 2013 gelangte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Wil-Uzwil erstmals an die KESB Appenzell Ausserrhoden und ersuchte diese darum, die Kindesschutzmassnahmen für die drei Kinder zu übernehmen. Die KESB Appenzell Ausserrhoden lehnte die Übernahme mit Schreiben vom 24. Mai 2013 aufgrund der instabilen Wohnsituation der Mutter ab. Am 20. März 2014 gelangte die KESB Wil-Uzwil erneut an die KESB Appenzell Ausserrhoden und ersuchte diese um Übernahme der Kindesschutzmassnahmen. Nach erneuter Nachfrage informierte diese die KESB Wil-Uzwil am 11. Juli 2014 darüber, dass sie hinsichtlich der Kinder C und D keine wesentliche Veränderung zur Situation im Mai 2013 sehe. Insbesondere hätten die Kinder ihre wichtigsten Bezugspersonen an ihrem Aufenthaltsort in Altstätten. Da sie unter Vormundschaft stehen würden, sei die Zuständigkeit der KESB Wil-Uzwil beizubehalten.
D.- Mit Schreiben vom 28. August 2014 gelangte die KESB Wil-Uzwil an die Verwaltungsrekurskommission und ersuchte um Klärung der Zuständigkeitsfrage hinsichtlich der Führung der Kindesschutzmassnahmen für C und D. Am 16. September 2014 liess sich die KESB Appenzell Ausserrhoden vernehmen; sie verwies auf ihre Schreiben vom 24. Mai 2013 sowie 11. Juli 2014 an die KESB Wil-Uzwil und erklärte, aus ihrer Sicht sei keine örtliche Zuständigkeit im Kanton Appenzell Ausserrhoden gegeben.
E.- Da es die KESB Wil-Uzwil unterlassen hatte, sich zwecks Klärung der Zuständigkeitsfrage an die KESB Rheintal zu wenden, holte das Gericht bei dieser direkt eine Stellungnahme ein. Am 11. November 2014 erklärte sich jedoch auch diese als nicht zuständig zur Übernahme der Kindesschutzmassnahmen für C und D.
F.- Mit Eingabe vom 20. Januar 2015 informierte die KESB Wil-Uzwil darüber, dass die Mutter am 16. Dezember 2014 wieder umgezogen sei und zurzeit in im Thurgau wohne. Sie habe der KESB Wil-Uzwil am 8. Januar 2015 einen erneuten Antrag um Wiedererteilung der elterlichen Sorge und Obhut über C und D gestellt.
Auf die Ausführungen der beteiligten KESB wird, soweit erforderlich, in den rechtlichen Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Hält sich eine Kindesschutzbehörde nicht für zuständig, so überweist sie die Sache unverzüglich der Behörde, die sie als zuständig erachtet (Art. 314 Abs. 1 i.V.m. Art. 444 Abs. 2 ZGB). Zweifelt sie an ihrer Zuständigkeit, so pflegt sie einen Meinungsaustausch mit der Behörde, deren Zuständigkeit in Frage kommt (Abs. 3). Kann im Meinungsaustausch keine Einigung erzielt werden, so unterbreitet die zuerst befasste Behörde die Frage ihrer Zuständigkeit der gerichtlichen Beschwerdeinstanz (Abs. 4). Die Verwaltungsrekurskommission ist als erstinstanzliche gerichtliche Beschwerdeinstanz zum Entscheid über Zuständigkeitskonflikte der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden zuständig (Art. 27 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, sGS 912.5, abgekürzt: EG-KES). Diese Zuständigkeit gilt sowohl für innerkantonale als auch für interkantonale Kompetenzkonflikte (BSK ZGB I-Auer/Marti, 5. Aufl. 2014, Art. 444 N 26). Die Bestimmungen des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt: VRP) zum Rekursverfahren sind sinngemäss anzuwenden (Art. 11 lit. a EG-KES).
Die KESB Wil-Uzwil hielt sich nach Wohnsitznahme der Mutter in Herisau nicht mehr für zuständig zur Führung der Kindesschutzmassnahmen für C und D. Sie ersuchte deshalb die KESB Appenzell Ausserrhoden, die Führung der Massnahmen zu übernehmen. Auch diese hielt sich jedoch nicht für zuständig. Es erfolgte ein Meinungsaustausch zwischen den beiden Behörden. Da keine Einigung erzielt werden konnte, gelangte die KESB Wil-Uzwil als erstbefasste Behörde an die Verwaltungsrekurskommission und ersuchte diese, die Zuständigkeitsfrage hinsichtlich der Führung von Kindesschutzmassnahmen für C und D zu klären. Nicht erfasst von der Anfrage ist der ältere Bruder E. Die KESB Rheintal, in deren Zuständigkeitsbereich sich C und D bereits seit dem 16. Februar 2009 aufhalten, und deren allfällige Zuständigkeit damit in Erwägung zu ziehen ist, wurde von der KESB Wil-Uzwil nicht in den Meinungsaustausch einbezogen. Zur Vermeidung weiteren administrativen Aufwands gelangte das Gericht aus prozessökonomischen Gründen direkt an die KESB Rheintal und holte eine Stellungnahme zur Zuständigkeitsfrage ein. Nachdem auch diese sich als nicht zuständig erachtete, ist die Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission zur Klärung der Zuständigkeitsfrage hinsichtlich der Führung von Kindesschutzmassnahmen für C und D gegeben.
2.- Strittig ist, welche Kindesschutzbehörde örtlich zuständig ist. Das Gesetz schreibt vor, dass Kindesschutzmassnahmen von der Kindesschutzbehörde am Wohnsitz des Kindes angeordnet werden (Art. 315 Abs. 1 ZGB). Lebt das Kind bei Pflegeeltern oder sonst ausserhalb der häuslichen Gemeinschaft der Eltern oder liegt Gefahr im Verzug, so sind auch die Behörden am Ort zuständig, wo sich das Kind aufhält (Art. 315 Abs. 2 ZGB).
a) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind die beiden Zuständigkeiten nicht gleichwertig, sondern es hat – insbesondere bei negativen Kompetenzkonflikten – die Zuständigkeit am Wohnsitzes des Kindes Vorrang (BGE 129 I 419 E. 2.3). Diese Rechtsprechung ist in der Lehre mehrfach kritisiert worden; verschiedene Autoren sind der Auffassung, dass die beiden Zuständigkeiten des Wohnsitzes und des Aufenthaltes rechtlich gleichwertig seien. Gemäss Hegnauer ist bei negativen Kompetenzkonflikten entscheidend, welche Behörde den Schutz des Kindes besser zu sichern vermag. Ist das Verfahren bei der einen Behörde hängig, so ist die andere Behörde im Übrigen nicht mehr zuständig. Art. 315 ZGB ist auf die Übertragung einer Massnahme analog anwendbar. Auch dann ist das Kindeswohl zu beachten (vgl. Cyril Hegnauer, ZVW 2003, S. 465 ff.; s. auch Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden vom September 2002, ZVW 2002, 205 ff.). Breitschmid erklärt, dass zwar der Wohnsitz gegenüber dem blossen Aufenthalt einen gewissen (formalen) Vorrang habe, dass aber auch die Nähe zum tatsächlichen Aufenthalt sowie die Kontinuität Bedeutung erhalten müssten. Zweckmässigerweise gebühre der Vorrang der mit den Verhältnissen besser vertrauten Behörde, was nach Eintritt der Schulpflicht in der Regel auf die Aufenthaltsbehörde zutreffe (BSK ZGB I-Breitschmid, 5. Aufl. 2014, Art. 315-315b N 18 f.). Sodann wurde die höchstrichterliche Rechtsprechung in einem neueren Fall insoweit relativiert, als das Bundesgericht selbst festhielt, dass es sich nicht rechtfertige, an einen fiktiven Wohnsitz anzuknüpfen, wenn die dortigen Behörden mit den Kindern – abgesehen von Einzelmassnahmen – bisher nichts zu tun gehabt hätten. Auf den entsprechenden Einzelfall bezogen führte es aus, dass das Kindeswohl es gebiete, dass ein Vormund am Ort des Aufenthalts der Kinder bestellt würde, insbesondere um den direkten Kontakt zu den Mündeln sowie die unmittelbare Kontrolle der Unterbringung der Kinder zu gewährleisten. Art. 26 ZGB (der in der Zwischenzeit durch Art. 23 Abs. 1 ZGB abgelöst wurde) begründe sodann lediglich eine widerlegbare Vermutung, wonach der Aufenthalt in einer Anstalt nicht bedeute, dass auch der Lebensmittelpunkt an den Anstaltsort verlegt worden sei (BGE 135 III 49 E. 6.4). Das Bundesgericht berücksichtigt demnach bei der Feststellung der zum Erlass von Kindesschutzmassnahmen zuständigen Behörde auch Zweckmässigkeitsüberlegungen.
Der Wohnsitz des Kindes leitet sich vom Wohnsitz der Eltern ab, die die elterliche Sorge über das Kind innehaben (Art. 25 Abs. 1 erster Halbsatz ZGB). Dies ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung selbst dann der Fall, wenn den Eltern die elterliche Obhut über ihr Kind entzogen ist (vgl. BGE 133 III 305 E. 3.3). Wenn die Eltern keinen gemeinsamen Wohnsitz haben, gilt der Wohnsitz des Elternteils, unter dessen Obhut das Kind steht als dessen Wohnsitz (Art. 25 Abs. 1 zweiter Halbsatz, ZGB). In den übrigen Fällen gilt der Aufenthaltsort des Kindes als sein Wohnsitz (Art. 25 Abs. 1 letzter Halbsatz ZGB). Unter die übrigen Fälle lässt sich auch subsumieren, wenn beiden Eltern, die Inhaber der elterlichen Sorge sind und keinen gemeinsamen Wohnsitz haben, die Obhut entzogen ist. Dasselbe gilt auch bei einem Entzug der elterlichen Sorge (BSK ZGB I-Staehelin, 5. Aufl. 2014, Art. 25 N 9 lit. b f.). Art. 23 Abs. 1 ZGB, wonach die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs- und Pflegeeinrichtung für sich allein keinen Wohnsitz begründet, steht dem – entgegen der Ansicht der KESB Rheintal – nicht entgegen (BSK ZGB I-Staehelin, a.a.O., Art. 25 N 10; BGE 135 III 49 E. 6.2 ff.). Bevormundete Kinder haben ihren Wohnsitz am Sitz der Kindesschutzbehörde (Art. 25 Abs. 2 ZGB). Der im Sozialhilferecht angesiedelte Begriff des Unterstützungswohnsitzes ist für die Feststellung der zur Führung von Kindesschutzmassnahmen zuständigen Behörde nicht von Belang.
b) C und D wurden nach einem gegenüber beiden Eltern ausgesprochenen Obhutsentzug in einer Pflegefamilie in N – im heutigen örtlichen Zuständigkeitsbereich der KESB Rheintal – platziert, wo sie sich ab dem 16. Februar 2009, also ab dem 4. bzw. 5. Altersjahr, aufhielten. Am 3. April 2012 wurde die Umplatzierung der Kinder in eine Institution in Altstätten – wiederum im heutigen örtlichen Zuständigkeitsbereich der KESB Rheintal – verfügt. Im Scheidungsurteil vom 22. Juni 2012 wurde unter anderem den Eltern die elterliche Sorge über die Kinder entzogen und Letztere wurden unter Vormundschaft gestellt. Am 25. Oktober 2012 ernannte die damalige Vormundschaftsbehörde Uzwil – die Mutter der Kinder war zum damaligen Zeitpunkt in der Gemeinde Uzwil, wohnhaft – den Kindern einen Vormund, der seinen Auftrag bis zum heutigen Zeitpunkt ausführt.
Die Obhut über die Kinder war beiden Eltern also bereits mehr als drei Jahre vor Errichtung der Vormundschaft entzogen worden (vgl. Art. 310 ZGB, dessen Randtitel seit 1. Juli 2014 nicht mehr Entzug der elterlichen Obhut, sondern Aufhebung des Aufenthaltsbestimmungsrechts heisst). Bis dahin waren C und D unter elterlicher Sorge der Eltern gestanden. Der Vater lebte zu jenem Zeitpunkt in Q, die Mutter in der Gemeinde Uzwil. Die Eltern hatten folglich keinen gemeinsamen Wohnsitz. Da die Kinder damals weder unter der Obhut des Vaters noch der Mutter standen, liess sich gemäss Art. 25 Abs. 1 zweiter Halbsatz ZGB der Wohnsitz der Kinder weder von der Mutter noch vom Vater ableiten. Dementsprechend kommt Art. 25 Abs. 1 letzter Halbsatz ZGB zum Tragen, wonach in den übrigen Fällen der Aufenthaltsort der Kinder als Wohnsitz gilt. Die Kinder befanden sich zu jenem Zeitpunkt bereits in der Institution in Altstätten, weshalb sie ihren Wohnsitz in Altstätten hatten. Ungeachtet dieses Umstands wurde die Vormundschaft der Kinder durch die damalige Vormundschaftsbehörde Uzwil erlassen; heute wird sie von der KESB Wil-Uzwil geführt. Der heutige Wohnsitz der Kinder befindet sich am Sitz der Kinderschutzbehörde (Art. 25 Abs. 2 ZGB). Dabei ist für den Wohnsitz der bevormundeten Kinder unerheblich, ob die Kindesschutzbehörde, welche die Vormundschaft tatsächlich führt, dafür überhaupt zuständig ist (BSK ZGB I-Staehelin, a.a.O., Art 25 N 13). Die Kinder haben ihren Wohnsitz folglich zurzeit in Uzwil. Es ist zu klären, ob eine Überführung der Massnahme vom Wohnsitz der Kinder an einen anderen Ort angezeigt wäre.
Gemäss Auffassung der Gesuchstellerin wäre die Massnahme an die KESB Appenzell Ausserrhoden zu übertragen. Dies fällt aber bereits deshalb ausser Betracht, weil sich der Wohnsitz der Kinder, die unter Vormundschaft stehen, nicht vom Wohnsitz eines Elternteils ableitet. Zwar ersuchte die Mutter bereits mehrmals erfolglos um Wiedererteilung der elterlichen Sorge und Obhut für die beiden Kinder. Am 8. Januar 2015 stellte sie erneut ein entsprechendes Gesuch. Ob dem stattgegeben wird, hat die zuständige KESB (vgl. unten) zu prüfen. Die Erfolgsaussichten sind indessen auch in diesem Verfahren abzuschätzen, aber nur im Sinn einer vorläufigen, nicht präjudizierlichen und summarischen Überprüfung. Denn würde der Mutter die elterliche Sorge für die beiden Kinder wiedererteilt und könnten Letztere wieder bei ihr wohnen, wäre die Frage der Zuständigkeit der KESB hinfällig. Ob das Gesuch der Mutter geschützt wird, erscheint insbesondere auch aufgrund der neuesten Entwicklungen ungewiss: Die Mutter hat den Wohnsitz erneut gewechselt und ist im Dezember 2014 von Herisau in den Kanton Thurgau weggezogen. Es erscheint deshalb fraglich, ob ihre persönliche Situation stabil genug ist, damit sie ihre Kinder, die gemäss einem früheren Gutachten vom 8. Juni 2011 ein hochprofessionelles System benötigen, das sie angemessen fördert und schützt, bei sich zu Hause aufnehmen kann. Zudem weigerte sie sich, ihren älteren Sohn E nach dessen stationärem Aufenthalt in einer Privatklinik vom 27. September bis 27. Oktober 2014 zu Hause aufzunehmen. Die Klinik vermutete, dass sie überfordert gewesen wäre. Sodann haben die Kinder nach dem Wegzug der Mutter aus der Gemeinde Herisau keinerlei Bezug mehr zu dieser Gemeinde. Aus denselben Überlegungen kommt im Übrigen auch eine Übertragung der Kindesschutzmassnahmen an den neuen Wohnsitz der Mutter zurzeit nicht in Frage.
Dementsprechend stellt sich die Frage, ob die Übernahme der Führung der Kindesschutzmassnahmen durch die sich am Aufenthaltsort der Kinder befindliche KESB, also die KESB Rheintal, angezeigt wäre. Die Kinder halten sich bereits seit rund sechs Jahren, d.h. seit ihrem 4. bzw. 5. Lebensjahr, im Zuständigkeitsbereich der KESB Rheintal auf. Ursprünglich befanden sie sich in einer Pflegefamilie in N, inzwischen sind sie seit knapp drei Jahren in einer Institution in Altstätten platziert. Sie haben sich dort eingelebt. Ihr Lebensmittelpunkt sowie ihre wichtigsten Bezugspersonen befinden sich im Heim, das ihnen eine Konstanz vermittelt, die ihnen gemäss den Ausführungen des Vormunds sonst nicht zuteilwird. Es ist davon auszugehen, dass die Kinder in Altstätten zur Schule gehen. Eine baldige Umplatzierung ist nicht geplant; jedenfalls ergeben sich aus den Akten keine entsprechenden Hinweise. Gemäss Konzept des Heimes ist ein Verbleib grundsätzlich bis zum Abschluss einer Erstausbildung denkbar. Der Aufenthalt der beiden Kinder in der Institution ist langfristig angelegt. Zur Gemeinde Uzwil hatten und haben die Kinder hingegen keinerlei Bezug. Aufgrund der in Uzwil geführten Vormundschaft sind die KESB Wil-Uzwil sowie der Vormund mit der Materie zwar vertraut, dies allein genügt aber nicht, um an der bisherigen Zuständigkeit festzuhalten. In Betracht zu ziehen ist zudem die relativ grosse Distanz von mindestens 45 Minuten Fahrzeit pro Weg von Uzwil nach Altstätten. Regelmässige Besuche des Vormunds bei den Kindern sowie ein direkter Kontakt zur Heimleitung und zur Schule sind deshalb schwierig. Der vormundschaftliche Auftrag kann damit – mit einem sinnvollen Aufwand – von Uzwil her kaum pflichtgemäss ausgeführt werden. Im Übrigen beruht der zurzeit bestehende abgeleitete Wohnsitz in Uzwil nur aufgrund der Tatsache, dass die Vormundschaft seinerzeit in Uzwil anstatt in Altstätten begründet wurde. Unter den gegebenen Umständen rechtfertigt es sich nicht, weiterhin an einem fiktiven Wohnsitz festzuhalten. Die wohlverstandenen Interessen der Kinder gebieten es, dass ein Vormund am Ort ihres Aufenthalts bestellt wird, um den direkten Kontakt zur Heimleitung, zur Schule und zu den Kindern zu gewährleisten.
c) Im Sinn des Kindeswohls und aus Gründen der Zweckmässigkeit ergibt sich, dass die KESB Rheintal, in deren Zuständigkeitsbereich sich C und D seit Jahren aufhalten und ihren Lebensmittelpunkt haben, zur Führung der Kindesschutzmassnahmen für C und D zuständig ist. Sie hat die Kindesschutzmassnahmen für C und D zu übernehmen. Zur KESB Wil-Uzwil besteht – ausser der bestehenden Vormundschaft – keinerlei Anknüpfungspunkt. Gleichermassen ist die KESB Rheintal auch zuständig für die Überprüfung der Angemessenheit der bestehenden Massnahmen bzw. für die Klärung eines Anpassungsbedarfs. Der Antrag der Mutter um Wiedererteilung der elterlichen Sorge und Obhut ist dementsprechend zuständigkeitshalber an die KESB Rheintal weiterzuleiten, soweit er C und D betrifft.
3.- Bis die Übernahme der Kindesschutzmassnahmen durch die KESB Rheintal abgeschlossen bzw. eine Person mit der Führung der kindesschutzrechtlichen Massnahmen beauftragt ist, bleibt der bisherige Vormund zuständig. Die Behörden haben sich diesbezüglich abzusprechen (vgl. BSK ZGB I-Vogel, 5. Aufl. 2014, Art. 442 N 23a).
4.- Vom Gemeinwesen werden, wenn es nicht überwiegend finanzielle Interessen verfolgt, in der Regel keine amtlichen Kosten erhoben (Art. 95 Abs. 3 VRP). Auf die Erhebung amtlicher Kosten ist deshalb zu verzichten.
Entscheid auf dem Zirkulationsweg (Art. 58 in Verbindung mit Art. 22 Abs. 3 VRP und Art. 8bis des Reglementes über den Geschäftsgang der Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.223):
1. Es wird festgestellt, dass die KESB Rheintal zur Führung und zum Erlass
kindesschutzrechtlicher Massnahmen für C und D zuständig ist.
2. Der Antrag der Mutter um Wiedererteilung der elterlichen Sorge und Obhut für C und D
wird zuständigkeitshalber an die KESB Rheintal weitergeleitet.
3. Es werden keine amtlichen Kosten erhoben.