IV 2024/151

Entscheid vom 30. Oktober 2024

Besetzung

Präsident Ralph Jöhl, Versicherungsrichterinnen Tanja Petrik-Haltiner und Corinne Schambeck; Gerichtsschreiber Tobias Bolt

Geschäftsnr.

IV 2024/151

Parteien

A.___,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Adrian Rufener, Rufener Recht & IT, St. Leonhardstrasse 4, 9000 St. Gallen,

gegen

IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Mahn- und Bedenkzeitverfahren/Rechtsverzögerungsbeschwerde

Sachverhalt

- A.___ meldete sich im Juni 2011 zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung an (IV-act. 2). Er gab an, er habe keinen Beruf erlernt. Im Auftrag der IV-Stelle erstattete die MEDAS Bern am 30. Dezember 2014 ein polydisziplinäres Gutachten (IV-act. 106). Die Sachverständigen hielten fest, der Versicherte leide an einer rezidivierenden depressiven Störung mit einer gegenwärtig leichten bis mittelgradigen Episode, an einem hohen Astigmatismus mixtus rechts mehr als links mit einer relativen Amblyopie sowie – ohne Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit – an einer Persönlichkeitsakzentuierung, an Problemen mit Bezug auf Schwierigkeiten bei der Lebensbewältigung, an einer Esophorie in die Ferne, an einer beginnenden Presbyopie, an einer primären episodischen Migräne, an einer unspezifischen Lumbalgie und an einem geringgradigen Restless-Legs-Syndrom. Die zuletzt ausgeübte Bildschirmtätigkeit sei ihm nicht mehr, eine ideal leidensadaptierte Tätigkeit hingegen im Umfang von 70 Prozent zumutbar. Massgebend für die Einschränkung der Arbeitsfähigkeit für leidensadaptierte Tätigkeiten sei die psychische Gesundheitsbeeinträchtigung. Aus psychiatrischer Sicht sei darauf hinzuweisen, dass der Versicherte über gute Ressourcen verfüge, die ihn bislang befähigt hätten, auch schwierige Lebenssituationen zu bewältigen und dabei die Übersicht zu behalten. Er sei in der Lage gewesen, seine erworbenen Qualifikationen einzusetzen, seine anfängliche Unterqualifikation durch Fortbildungen zu verbessern und sich beruflich hochzuarbeiten. Er verfüge über gute lebenspraktische Fertigkeiten und er sei zu einer selbständigen Lebensführung im Stande. Er könne seine persönlichen Interessen zum Ausdruck bringen und verwirklichen. Dies habe er sowohl in der Kindheit als auch während seiner Ehe unter Beweis gestellt. Auch in beruflicher Hinsicht sei er meist in der Lage gewesen, seinen Arbeitsanforderungen gerecht zu werden, verantwortungsvoll und eigenständig Entscheidungen zu treffen und diese auch umzusetzen.

Nachdem die behandelnde Psychiaterin Dr. med. B.___ im Juli 2016 berichtet hatte, dass der Versicherte nach der Entlassung aus einer tagesklinischen Behandlung psychotisch geworden sei und dass diese psychotische respektive paranoide Symptomatik bereits im Jahr 1999 aufgetreten sei, als sie ihre Behandlung begonnen habe (IV-act. 150), empfahl Dr. med. C.___ vom IV-internen regionalen ärztlichen Dienst (RAD) eine weitere psychiatrische Begutachtung des Versicherten (IV-act. 162). Im Auftrag der IV-Stelle erstattete der Psychiater Dr. med. D.___ am 22. Mai 2017 ein fachärztliches Gutachten (IV-act. 177). Er hielt fest, er könne keine eindeutige psychiatrische Diagnose stellen, da die Angaben des Versicherten als unzuverlässig qualifiziert werden müssten. Auch in der consiliarisch durchgeführten neuropsychologischen Testung durch Dr. phil. E.___ hätten sich zahlreiche Hinweise auf Antwortverzerrungen ergeben, weshalb das tatsächliche Ausmass der neurokognitiven Funktionstüchtigkeit nicht habe ermittelt werden können. Mit einer Verfügung vom 14. Mai 2018 wies die IV-Stelle das Rentenbegehren des Versicherten ab (IV-act. 205).
Mit einem Entscheid vom 25. August 2020 (IV 2018/206; vgl. IV-act. 232) hob das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen die Verfügung vom 14. Mai 2018 auf. Es wies die Sache zur Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens an die IV-Stelle zurück. Zur Begründung führte es an, der Versicherte verfüge gemäss den Akten über gewisse IT-Fachkenntnisse, die es ihm allenfalls ermöglicht hätten, eine qualifizierte Tätigkeit im IT-Supportbereich, allenfalls sogar mit Führungsaufgaben, auszuüben. Allerdings gehe aus den Akten nicht hervor, über welche Qualifikationen der Beschwerdeführer tatsächlich verfügt habe. Diesbezüglich erweise sich der massgebende Sachverhalt als ungenügend ermittelt. Die IV-Stelle werde entsprechende berufsberaterische Abklärungen durchzuführen haben. Das Gutachten von Dr. D.___ belege nur, dass der Versicherte seine Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltsabklärung nicht erfüllt habe. Es bilde damit keine geeignete Grundlage für die Bestimmung des zumutbarerweise erzielbaren Invalideneinkommens. Die IV-Stelle hätte eine neue Begutachtung in Auftrag geben und den Versicherten unter Hinweis auf den Art. 43 Abs. 3 ATSG zur uneingeschränkten Kooperation mahnen müssen. Dies werde sie im wieder aufzunehmenden Verwaltungsverfahren nachzuholen haben.
Mit einer Mitteilung vom 14. März 2022 forderte die IV-Stelle den Versicherten auf, sich erneut polydisziplinär begutachten zu lassen; sie räumte ihm die Möglichkeit ein, Stellung zu den vorgesehenen Fragen an die Sachverständigen zu nehmen respektive Zusatzfragen zu stellen (IV-act. 292). Die Mitteilung enthielt keinen Hinweis auf die Mitwirkungspflichten des Versicherten bezüglich der psychiatrischen und neuropsychologischen Begutachtung. Der Versicherte beantragte am 25. März 2022 eine zusätzliche Untersuchung durch einen ophthalmologischen Sachverständigen (IV-act. 299). Am 16. Januar 2023 erteilte die IV-Stelle der estimed AG den Auftrag für die polydisziplinäre (internistische, kardiologische, neuropsychologische, ophthalmologische, orthopädische und psychiatrische) Begutachtung des Versicherten (IV-act. 315). Am 23. Januar 2023 teilte sie dem Versicherten mit, durch welche Sachverständigen die Untersuchungen erfolgen sollten (IV-act. 322). Die Mitteilung enthielt einige allgemeine Ausführungen zur Mitwirkungspflicht des Versicherten bei der Sachverhaltsabklärung, aber keinen Hinweis auf die notwendige uneingeschränkte Kooperation bei der neuropsychologischen und psychiatrischen Untersuchung.
Am 19. Juni 2023 erstattete die estimed AG das in Auftrag gegebene polydisziplinäre Gutachten (IV-act. 336 ff.). Der internistische Sachverständige hielt fest, der Versicherte habe gut kooperiert. Aus rein internistischer Sicht liege keine Gesundheitsbeeinträchtigung mit Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit vor. Der kardiologische Sachverständige führte aus, aus kardiologischer Sicht könne keine Diagnose mit Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit gestellt werden. Die Angaben des Versicherten seien teilweise inkonsistent gewesen: Obgleich sich der Versicherte selbst für eine sitzende Tätigkeit als hochgradig arbeitsunfähig erachte, sei er in der Lage, beinahe alle Arbeiten im Haushalt selbständig durchzuführen; zudem erfolgten die Vorstellungen in der haus- und spezialärztlichen Sprechstunde nur sporadisch. Der neuropsychologische Sachverständige hielt fest, bei fünf von sieben Symptomvalidierungsverfahren hätten sich auffällige Resultate gezeigt. Bei der Analyse von vier durchgeführten Forced-Choice-Testverfahren hätten sich bei drei Verfahren Resultate gezeigt, die im „Unter-Zufall-Bereich“ gelegen hätten. Das deute auf eine Antwortverzerrung hin. Im Rahmen der Untersuchung hätten sich noch weitere Inkonsistenzen und Diskrepanzen gezeigt. So habe der Versicherte in der Intelligenztestung ein intellektuelles Leistungsniveau im Bereich einer leichten Intelligenzminderung präsentiert, aber in der Anamnese angegeben, dass er regelmässig politische Diskussionen im TV verfolge und aktuell ein Buch von Karl Marx lese. Die in den Untersuchungen gezeigten schweren mnestischen Beeinträchtigungen passten nicht zu den detaillierten Schilderungen im Gespräch. In sämtlichen ADHS-Fragebögen zur subjektiven Einschätzung einer entsprechenden Symptomatik seien fast durchwegs maximale Beeinträchtigungen angegeben worden. In den Aufmerksamkeitstests habe der Versicherte mittelschwere bis schwere Beeinträchtigungen gezeigt. Diskrepant dazu habe er während des gesamten Untersuchungsmorgens (nach einer längeren Herfahrt) konzentriert und aufmerksam mitgearbeitet. Der Schweregrad der in der aktuellen Untersuchung gezeigten Beeinträchtigungen wäre eher bei grossflächigen Hirnverletzungen, relevanten neurologischen Störungen oder einer fortgeschrittenen Demenz zu erwarten gewesen. Selbst bei einer Depression wären weniger massive Minderleistungen zu erwarten gewesen. Die Befunde könnten insgesamt nicht als valide angesehen werden. Aus neuropsychologischer Sicht könne deshalb nicht zur Arbeitsfähigkeit Stellung genommen werden. Die ophthalmologische Sachverständige führte aus, der Versicherte leide an einer Sehbeeinträchtigung bei einer Amblyopie, einer gestörten Binokularfunktion wegen einer Esotropie und einer ausgeprägten Benetzungsstörung sowie (ohne Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit) an einer Fehlsichtigkeit, an einer Alterssichtigkeit und an einer Cataracta incipiens. Für die zuletzt ausgeübte Bildschirmtätigkeit sei ein Arbeitsfähigkeitsgrad von 60 Prozent zu attestieren. Der Versicherte benötige einen erhöhten Pausen- und Kompensationsbedarf aufgrund der Sehdefizite. Tätigkeiten mit nur geringen Anforderungen an die Sehfähigkeit seien uneingeschränkt zumutbar. Der orthopädische Sachverständige hielt fest, er habe während der Untersuchung Diskrepanzen festgestellt. Das Verhalten in scheinbar unbeobachteten Situationen habe in einem Widerspruch zu den präsentierten Beschwerden während der formalen Untersuchung gestanden. Ein aggravierendes Verhalten habe allerdings nicht beobachtet werden können. Der (im Gutachten detailliert beschriebene) objektive klinische Befund sei weitestgehend unauffällig gewesen. Eine Diagnose mit Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit könne nicht gestellt werden. Die psychiatrische Sachverständige führte aus, der Versicherte sei wach und bewusstseinsklar gewesen. Er habe keine Bewusstseinsverminderung oder dergleichen gezeigt. Im Kontakt habe er sich schambesetzt, jedoch um Auskunft bemüht gezeigt. Er sei vollständig orientiert gewesen. Die Konzentrationsfähigkeit sei subjektiv und objektiv eingeschränkt gewesen. Die Aufmerksamkeit habe sich herabgesetzt gezeigt. Der formale Gedankengang sei ungestört gewesen. Der Versicherte habe eine starke Grübelneigung gezeigt und über ungerichtete Ängste mit Panikattacken sowie optische und akustische Halluzinationen berichtet. In der Exploration hätten sich typische Traumafolgesymptome (Albträume, Scham, Emotionsvermeidung, Angst mit Vermeidungsverhalten, Wiederhallerinnerungen, vermindertes Vertrauen und erhöhte Schreckhaftigkeit) gezeigt. Klinisch hätten eine innerliche Unruhe, eine Reizbarkeit, eine teilweise starke Traurigkeit, eine stark verminderte Kraft und Energie, eine Übermüdung sowie eine verminderte Schwingungsfähigkeit festgestellt werden können. Die Ergebnisse des Beck-Depressionsinventars und der Hamilton-Depressions-Skala hätten einer mittelschweren bis schweren Depression entsprochen. Ein Beschwerdevalidierungstest habe eine hohe Anzahl von geltend gemachten Pseudobeschwerden und damit einen Hinweis auf eine nicht authentische Beschwerdeschilderung ergeben, die als eine Aggravation zu werten sei. Obwohl von einem Aggravationsverhalten auszugehen sei, könnten eine posttraumatische Belastungsstörung, eine Panikstörung, ein ADHS sowie eine rezidivierende depressive Störung diagnostiziert werden, da die entsprechenden Diagnosekriterien erfüllt seien. Aufgrund des Aggravationsverhaltens könnten aber der jeweilige Schwergrad und die damit verbundenen Funktionseinschränkungen respektive die Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit nicht eruiert werden. Nach der Konsensbesprechung hielten die Sachverständigen fest, aus polydisziplinärer Sicht bestehe aktuell ein Arbeitsunfähigkeitsgrad von 40 Prozent für jedwede Tätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt. Aufgrund der nicht validen Testresultate könne aus neuropsychologischer und psychiatrischer Sicht keine Aussage zu Funktionseinschränkungen, Ressourcen, allfälligen Auswirkungen oder zur Arbeitsfähigkeit gemacht werden. Am 12. Juli 2023 ersuchte die IV-Stelle die psychiatrische Sachverständige der estimed AG, verschiedene Nachfragen zu beantworten (IV-act. 361). In Beantwortung dieser Fragen hielt die psychiatrische Sachverständige am 27. August 2023 fest (IV-act. 365), basierend auf den Ergebnissen einer ausführlichen Durchsicht und Beurteilung der Akten sowie der in der Begutachtung erhobenen „objektivierbaren“ psychopathologischen Parameter sei eine Einordnung des Schweregrades der psychischen Gesundheitsbeeinträchtigung durchaus möglich. Ausschlaggebend sei, dass die behandelnde Psychiaterin den Versicherten bereits seit mehr als 20 Jahre regelmässig behandle und deshalb in der Lage sei, den Schweregrad gut einzuschätzen. Zum Zeitpunkt der Begutachtung sei die depressive Störung unter Berücksichtigung aller „objektivierbaren“ Faktoren mittel- bis schwergradig ausgeprägt gewesen. Die posttraumatische Belastungsstörung sei mittelgradig, die Panikstörung mittel- bis schwergradig und das ADHS leichtgradig ausgeprägt gewesen. Die Krankheitsbilder beeinflussten sich gegenseitig negativ. Gesamthaft sei für alle Tätigkeiten auf dem ersten Arbeitsmarkt ein Arbeitsunfähigkeitsgrad von mindestens 85 Prozent zu attestieren. Die Chancen auf eine Besserung oder Heilung stünden schlecht. Der RAD-Arzt Dr. C.___ qualifizierte diese Ausführungen als überzeugend (IV-act. 367).
Im Rahmen einer IV-internen Besprechung wurde festgestellt, dass die vom Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen im Entscheid IV 2018/206 vom 25. August 2020 angeordneten Abklärungsmassnahmen nicht vollständig durchgeführt worden waren, weshalb beschlossen wurde, bezüglich der Validenkarriere weitere Abklärungen zu treffen, ein neues Gutachten in Auftrag zu geben und den Versicherten vorgängig unter Hinweis auf die Rechtsfolgen gemäss dem Art. 43 Abs. 3 ATSG zur Mitwirkung anzuhalten (IV-act. 375). Am 6. Februar 2024 informierte die IV-Stelle den Versicherten über dieses Besprechungsergebnis (IV-act. 376). Am 9. Februar 2024 wandte der Versicherte ein (IV-act. 380), er sei bereits vor der Begutachtung durch die estimed AG zur Mitwirkung angehalten worden. Ein weiteres Mahn- und Bedenkzeitverfahren sei nicht notwendig. Er habe bei der Begutachtung mitgewirkt. Der RAD habe das Gutachten als überzeugend qualifiziert. Das Einholen einer „second opinion“ sei unzulässig. Abklärungen bezüglich der Validenkarriere seien nicht notwendig, da so oder anders ein Anspruch auf eine ganze Rente bestehe. Eine Mitarbeiterin des Rechtsdienstes notierte am 10. April 2024, die Vorgaben des Versicherungsgerichtes müssten umgesetzt werden (IV-act. 385). Die IV-Stelle teilte dem Versicherten deshalb am 10. April 2024 mit, dass sie am vorgesehenen Vorgehen festhalte (IV-act. 386). Am 12. April 2024 erhob der Versicherte erneut Einwände gegen dieses Vorgehen (IV-act. 391).
Am 8. Mai 2024 gab ein Berufsberater der IV-Stelle eine Beurteilung hinsichtlich der Validenkarrieremöglichkeiten des Versicherten ab (IV-act. 395). Am 25. Juni 2024 forderte die IV-Stelle vom Versicherten in einem als „Mahn- und Bedenkzeitverfahren“ betitelten Schreiben Folgendes ein (IV-act. 403): „Nehmen Sie an der neuen, polydisziplinären Begutachtung aktiv teil, bestätigen Sie die kommenden Untersuchungstermine der Gutachterstelle rechtzeitig und halten Sie diese auch alle ein; geben Sie jeder einzelnen Gutachterin/jedem einzelnen Gutachter Auskunft, beantworten Sie dabei sämtliche gestellten Fragen wahrheitsgetreu, und nehmen Sie auch an jedem festgelegten Test aktiv und uneingeschränkt teil, damit eine medizinische Gesamtbeurteilung sowie eine Einschätzung der Arbeitsfähigkeit in allen Fachdisziplinen erfolgen kann […] Geben Sie uns bitte bis zum 19. Juli 2024 schriftlich bekannt, ob Sie gewillt sind, diese Auflagen vollständig und vorbehaltlos zu erfüllen […] Sollten Sie diese Auflagen jedoch wider Erwarten ablehnen oder sollte auch das neue medizinische Gutachten infolge einer Verletzung der Mitwirkungspflichten Ihrerseits nicht verwertbar sein, so werden wir das Rentengesuch gestützt auf Art. 21 Abs. 4 ATSG und Art. 43 Abs. 3 ATSG abweisen“.

- Am 10. Juli 2024 liess der Versicherte (nachfolgend: der Beschwerdeführer) eine Beschwerde erheben (act. G 1). Er liess die Aufhebung der Verfügung vom 25. Juni 2024 und die Anweisung an die IV-Stelle (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin) beantragen, ihm ab Juli 2012 eine Rente bei einem Invaliditätsgrad von 85 Prozent zuzusprechen. Zur Begründung liess er ausführen, das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 25. Juni 2024 sei als eine Zwischenverfügung zu qualifizieren, die selbständig angefochten
  
  werden könne, denn mit ihr werde die Einholung eines neuen Gutachtens angeordnet, obwohl ein schlüssiges Gutachten vorliege und keine weiteren Sachverhaltsabklärungen notwendig seien.

Die Beschwerdegegnerin beantragte am 30. Juli 2024, nicht auf die Beschwerde einzutreten (act. G 4). Zur Begründung führte sie an, das Schreiben vom 25. Juni 2024 sei keine Zwischenverfügung, sondern ein formloses Schreiben, das nicht angefochten werden könne. Selbst wenn es sich um eine Zwischenverfügung handeln würde, könnte nicht auf die Beschwerde eingetreten werden, da kein nicht wieder gut zu machender Nachteil drohe.
Am 6. August 2024 wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt (act. G 5).
Der Beschwerdeführer liess am 12. August 2024 an seinen Anträgen festhalten (act. G 7). Er liess geltend machen, das Schreiben vom 25. Juni 2024 sei eindeutig eine Zwischenverfügung. Ihm drohe ein nicht wiedergutzumachender Nachteil. Zudem könne sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, wenn die Beschwerde gutgeheissen werde. Schliesslich liege eine Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung vor, weil sich die Beschwerdegegnerin weigere, über den Rentenanspruch zu entscheiden.
Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf eine Duplik (act. G 9).

Erwägungen

Die Beschwerde vom 10. Juli 2024 richtet sich gegen das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 25. Juni 2024. Sollte es sich bei jenem Schreiben um eine selbständig anfechtbare Zwischenverfügung handeln, wie der Beschwerdeführer hat geltend machen lassen, wäre der Gegenstand des Beschwerdeverfahrens durch den Inhalt jener Zwischenverfügung definiert; er würde nämlich jenem des in der Zwischenverfügung enthaltenen Verfahrensschritt entsprechen. In der Replik hat der Beschwerdeführer zusätzlich geltend gemacht, es liege eine Rechtsverzögerung vor. Auch wenn er formal keinen entsprechenden Antrag gestellt hat, geht aus der Replik doch eindeutig hervor, dass er eine Rechtsverzögerungsbeschwerde hat erheben wollen. Diese zweite Beschwerde hat offenkundig einen anderen Gegenstand als die erste, sich gegen das Schreiben vom 25. Juni 2024 richtende Beschwerde gehabt, weshalb ein zweites Beschwerdeverfahren hat eröffnet werden müssen. Dieses ist allerdings sofort mit dem ersten Beschwerdeverfahren vereinigt worden. Die Verfahrensvereinigung hat den administrativen Aufwand reduziert, die beiden Gegenstände aber nicht „verschmelzen“ lassen. Den Parteien steht es frei, dieses Urteil nur bezüglich eines der beiden Gegenstände anzufechten. Diesem Umstand wird mit einer entsprechenden Aufteilung der Erwägungen und der Dispositive Rechnung getragen.

2.1 Gemäss dem Art. 43 Abs. 3 ATSG kann ein Versicherungsträger aufgrund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen, wenn die versicherte Person ihrer Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltsabklärung in einer unentschuldbaren Weise nicht nachkommt, obwohl sie vorher schriftlich gemahnt und auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist. Die Beschwerdegegnerin hat zwar zu Recht darauf hingewiesen, dass eine entsprechende Abmahnung nach der Auffassung des Bundesgerichtes (BGE 132 V 93) und des Versicherungsgerichtes des Kantons St. Gallen (vgl. das Urteil IV 2009/20 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 13. Mai 2009) keinen Verfügungscharakter hat. Aber sie hat übersehen, dass ihr formloses Schreiben vom 25. Juni 2024 keine solche typische Abmahnung gewesen ist. Eine Abmahnung im Sinne des Art. 43 Abs. 3 ATSG ergeht nämlich notwendigerweise im Rahmen der Anordnung einer Abklärungsmassnahme, denn sie ist nur ein Hinweis auf die Rechtsfolgen des Art. 43 Abs. 3 ATSG für den Fall, dass die versicherte Person ihre Mitwirkungspflicht im Zusammenhang mit der konkret angeordneten Abklärungsmassnahme nicht erfüllen sollte. Entgegen der offenbar von der Beschwerdegegnerin vertretenen Ansicht ist es nicht die Weigerung der versicherten Person, ihre Mitwirkung für eine erst geplante Abklärungsmassnahme zuzusichern, die die Rechtsfolgen des Art. 43 Abs. 3 ATSG eintreten lässt, sondern vielmehr die Verletzung der Mitwirkungspflicht bei der späteren Durchführung dieser Abklärungsmassnahme. Die Abmahnung im Sinne des Art. 43 Abs. 3 ATSG bezweckt lediglich die Aufklärung der versicherten Person über die Konsequenzen, die eine allfällige Verletzung der Mitwirkungspflicht nach sich ziehen kann. Die Reaktion der versicherten Person auf eine solche Abmahnung ist irrelevant. Entscheidend ist nur, ob die versicherte Person ihre Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltsabklärung erfüllt. Nur wenn die Beschwerdegegnerin eine weitere Begutachtung angeordnet und den Beschwerdeführer im Zuge dessen auf die Folgen einer erneuten Verletzung der Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltsabklärung hingewiesen hätte, könnte ihre Auffassung, ein solcher Hinweis sei keine beschwerdefähige Verfügung, zutreffend sein. Das formlose Schreiben vom 25. Juni 2024 hat allerdings keine Anordnung einer weiteren Begutachtung und auch keine im Zusammenhang mit einer solchen Anordnung verbundene Abmahnung der Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers bei dieser Begutachtung enthalten. Mit ihrem Schreiben vom 25. Juni 2024 hat die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer nur verpflichten wollen, eine Art „Blanko“-Zusicherung im Hinblick auf eine allfällig noch folgende Begutachtung zu erklären. Jedenfalls hat sie ihm direkt in diesem Schreiben angedroht, dass sie ihn mit einer Sanktion belegen, das heisst sein Rentengesuch ablehnen werde, falls er diese „Blanko“-Zusicherung nicht erteile. Also hat die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit dem Schreiben vom 25. Mai 2024 direkt eine Pflicht auferlegt, die sie mit Sanktionen bewehrt hat. Damit ist das Schreiben vom 25. Juni 2024 (als eine vom Art. 43 Abs. 3 ATSG nicht abgedeckte Abmahnung) eine Verfügung gewesen.

2.2 Da die Verfügung vom 25. Mai 2024 das Verwaltungsverfahren nicht abgeschlossen hat, ist sie als eine verfahrensleitende (Zwischen-) Verfügung zu qualifizieren. Weder das VRP noch der Art. 61 ATSG sehen besondere Eintretensvoraussetzungen bezüglich einer Beschwerde gegen eine verfahrensleitende Verfügung vor. Allerdings ist die selbständige Anfechtung einer verfahrensleitenden Verfügung nach dem Wortlaut der entsprechenden kantonalrechtlichen Bestimmungen auf wenige Fälle beschränkt (vgl. Urs Peter Cavelti/Thomas Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 564 f.). Diese Regelung wird vom Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und vom Schrifttum als unbefriedigend qualifiziert, weshalb lückenfüllend eine selbständige Anfechtung von verfahrensleitenden Verfügungen in analoger Anwendung der Art. 45 f. VwVG bejaht wird (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 566, mit Hinweisen). Allerdings ergibt eine systematische Interpretation, dass nicht die Art. 45 f. VwVG, sondern vielmehr die (inhaltlich identischen) Art. 92 f. BGG lückenfüllend analog anzuwenden sind. Die Art. 110–112 BGG sehen nämlich gewisse Mindestanforderungen für das einem Bundesgerichtsverfahren vorgelagerte kantonale Verfahren vor (Bernhard Ehrenzeller, in: Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl. 2018, Art. 110 N 3 ff.). Gemäss dem Art. 111 BGG mit der Marginalie „Einheit des Verfahrens“ muss sich eine Person, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können. Die Beschwerdebefugnis darf im kantonalen Verfahren also nicht enger gefasst sein als im Verfahren vor dem Bundesgericht. Daraus folgt, dass eine gegen eine verfahrensleitende Verfügung gerichtete Beschwerde an ein oberes kantonales Gericht (vgl. Art. 86 Abs. 2 BGG) unter anderem dann zulässig sein muss, wenn diese Verfügung der beschwerdeführenden Person einen nicht wiedergutzumachender Nachteil bewirken kann oder wenn die materielle Prüfung der Verfügung einen sofortigen Endentscheid herbeiführen könnte, selbst wenn das kantonale Verfahrensrecht diese Beschwerdemöglichkeit nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. die Entscheide des Verwaltungsgerichtes des Kantons St. Gallen B 2018/227 vom 19. August 2019, E. 1.4; B 2016/102 vom 20. März 2018, E. 1.2; B 2016/141 vom 30. Mai 2017, E. 1). Dabei kann es keine Rolle spielen, ob ein oberes kantonales Gericht wie das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen eine (im Verwaltungs- oder im Einspracheverfahren erlassene) verfahrensleitende Verfügung der Verwaltung oder – wie das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen – eine verfahrensleitende Verfügung einer Vorinstanz oder einen Rechtsmittelentscheid einer Vorinstanz betreffend eine verfahrensleitende Verfügung auf deren respektive dessen Rechtmässigkeit zu überprüfen hat.

2.3 Die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 entspringt zwar einer nahezu willkürlichen Fehlanwendung des Art. 43 Abs. 3 ATSG. Aber das ändert nichts daran, dass diese Rechtswidrigkeit auch noch in einer Beschwerde gegen eine allfällige spätere Sanktionsverfügung gerügt werden kann. Die besondere Qualität der Rechtswidrigkeit der verfahrensleitenden Verfügung vom 25. Juni 2024 kann also keinen nicht wieder gut zu machenden Nachteil entstehen lassen, weil die anschliessende Verfügung anfechtbar sein wird. Die in der verfahrensleitenden Verfügung vom 25. Juni 2024 verlangte Zusicherung wäre nämlich, wenn sie denn abgegeben würde, nicht absolut bindend; der Beschwerdeführer könnte seiner Zusicherung zuwiderhandeln, ohne sich damit gesetzwidrig zu verhalten. Also bewirkt die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 keinen nicht wieder gut zu machenden Nachteil, weshalb die Eintretensvoraussetzung des lückenfüllend analog anwendbaren Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG nicht erfüllt ist. Auch die Eintretensvoraussetzung des Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist offenkundig nicht erfüllt, denn die materielle Beurteilung der verfahrensleitenden Verfügung vom 25. Juni 2024 könnte unabhängig von ihrem Ergebnis nicht sofort einen materiellen Endentscheid herbeiführen. Auf die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 kann deshalb nicht eingetreten werden.

3.1 Laut dem Art. 56 Abs. 2 ATSG kann eine Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der versicherten Person keine Verfügung erlässt. Der Sinn und Zweck der Rechtsverweigerungsbeschwerde besteht also offenkundig darin, die versicherte Person in die Lage zu versetzen, ein Handeln oder ein „Nicht-Handeln“ des Versicherungsträgers auch ohne einen Anfechtungsgegenstand beschwerdeweise beim zuständigen Versicherungsgericht anzufechten. Das entsprechende Beschwerdeverfahren zielt darauf ab, den Versicherungsträger anzuhalten, der versicherten Person möglichst rasch einen solchen Anfechtungsgegenstand zu verschaffen, den diese dann mit einer „ordentlichen“ Beschwerde im Sinne des Art. 56 Abs. 1 ATSG anfechten kann.

3.2 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers vertritt die Auffassung, die Beschwerdegegnerin hätte schon längst über sein Rentenbegehren entscheiden respektive ihm eine ganze Rente zusprechen müssen. Indem sie dies weiterhin nicht tue, sondern vielmehr das Verwaltungsverfahren mit weiteren medizinischen Abklärungen fortsetze, verweigere sie ihm sein Recht auf eine möglichst baldige Rentenzusprache. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden, denn eine Rechtsverweigerung liegt nicht bereits dann vor, wenn eine Behörde anders handelt, als es die betroffene Person möchte. Die Beschwerdegegnerin ist überzeugt gewesen, dass der massgebende medizinische Sachverhalt noch nicht hinreichend ermittelt worden sei. Hätte sie entgegen dieser Überzeugung das Verwaltungsverfahren abgeschlossen und definitiv über das Rentenbegehren entschieden, hätte sie eine Aufhebung ihrer Verfügung wegen einer Verletzung der Untersuchungspflicht (Art. 43 Abs. 1 ATSG) riskiert. In dieser Situation ist es deshalb sachlich geboten gewesen, weitere Abklärungen in die Wege zu leiten. Damit steht fest, dass keine Rechtsverweigerung im Sinne des Art. 56 Abs. 2 ATSG vorliegt. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist folglich abzuweisen.

4.1 Nach der bisherigen Praxis des Versicherungsgerichtes des Kantons St. Gallen wären keine Gerichtskosten zu erheben, denn das Versicherungsgericht hat die im Art. 69 Abs. 1bis IVG enthaltene Beschränkung der Kostenpflicht auf Streitigkeiten betreffend Leistungen der Invalidenversicherung bislang sehr restriktiv ausgelegt und deshalb unter anderem für Beschwerdeverfahren, die Zwischenverfügungen betroffen haben, keine Kosten verlegt. Diese Praxis ist von der Abteilung II des St. Galler Versicherungsgerichtes im Entscheid IV 2021/127 vom 21. März 2024 zufolge einer besseren Erkenntnis des massgebenden Rechtes abgeändert worden. Aus den Materialien zur Gesetzesänderung, mit der der Art. 69 Abs. 1bis IVG eingeführt worden ist, geht nämlich eindeutig hervor, dass der Gesetzgeber mit der Kostenpflicht „unnütze Beschwerden“ möglichst vermeiden wollte (BBl 2005 3085; vgl. auch BBl 2018 1624). Diese Zwecksetzung bezieht sich natürlich auf alle Beschwerdeverfahren, unabhängig davon, wie „direkt“ sie eine bestimmte Leistung der Invalidenversicherung betreffen. Grundsätzlich verlangt der Sinn und Zweck des Art. 69 Abs. 1bis IVG nach einer Kostenpflicht für sämtliche Beschwerden, die sich gegen eine Verfügung einer IV-Stelle richten. Das würde allerdings bedeuten, dass auch Beitragsstreitigkeiten kostenpflichtig wären, was jedoch problematisch wäre, weil Beitragsstreitigkeiten oft nicht nur Beiträge der Invalidenversicherung, sondern auch Beiträge der AHV und der EO betreffen, weil diese Beiträge jeweils gemeinsam festgesetzt und erhoben werden. Bei der Einführung des Art. 69 Abs. 1 IVG sind Beschwerdeverfahren betreffend AHV- oder EO-Verfügungen aber noch kostenlos gewesen, weshalb es problematisch gewesen wäre, wenn für IV-Beitragsstreitigkeiten Gerichtskosten hätten erhoben werden müssen. Die Beschränkung der Kostenpflicht auf Streitigkeiten betreffend Leistungen der Invalidenversicherung kann folglich nur mit dem gesetzgeberischen Willen erklärt werden, Beitragsstreitigkeiten weiterhin kostenlos zu halten. Der im Art. 69 Abs. 1bis IVG verwendete Begriff „Leistungen“ dient also allein der Abgrenzung zu den Beitragsstreitigkeiten. Die bisherige Praxis des Versicherungsgerichtes, die Kostenpflicht auf jene Beschwerdeverfahren zu beschränken, die „ganz direkt“ Leistungen der Invalidenversicherung betroffen haben, erweist sich damit als gesetzwidrig, weshalb sie geändert worden ist. Neu sind für sämtliche Beschwerdeverfahren, ausser für jene, die Beitragsstreitigkeiten betreffen, Gerichtskosten zu erheben.

4.2 Nach der früheren Praxis der Abteilung II des St. Galler Versicherungsgerichtes ist ein Beschwerdeverfahren, das mehrere vereinigte Beschwerden betroffen hat, kostenmässig wie ein Beschwerdeverfahren mit nur einem Streitgegenstand behandelt worden. Eine Begründung für diese Praxis hat allerdings nicht existiert. Weshalb beispielsweise eine Vereinigung von zwei Beschwerdeverfahren zu einer Halbierung der Gerichtskosten führen sollte, die nach der erwähnten Praxis in einem solchen Fall nur einmal statt zweimal (je einmal für jede Beschwerde) erhoben werden, ist nicht einzusehen. Zudem hat die Praxis das Gleichbehandlungsgebot verletzt, weil beschwerdeführende Personen bei einer Vereinigung von mehreren Beschwerdeverfahren nur einen Bruchteil jener Gerichtskosten haben bezahlen müssen, die ein anderer Beschwerdeführer, dessen Beschwerden nicht vereinigt worden sind, in einer ähnlichen Situation hat bezahlen müssen. Die Verfahrensvereinigung hat für sich allein aber kein sachlicher Grund für eine derartige Kostenreduktion sein, sondern lediglich eine angemessene Kürzung der gesamten Verfahrenskosten entsprechend der konkreten Verminderung des administrativen Aufwandes rechtfertigen können. Die ständige Praxis der Abteilung II des St. Galler Versicherungsgerichtes ist deshalb im Entscheid IV 2023/124 vom 21. März 2024 wegen einer besseren Erkenntnis des massgebenden Rechtes geändert worden. Neu sind in einem vereinigten Beschwerdeverfahren für jede Beschwerde Gerichtskosten zu erheben; der Betrag der Gerichtskosten ist unter Berücksichtigung der Reduktion des administrativen Aufwandes angemessen zu reduzieren. Hier ist der Aufwand für die beiden Beschwerdeverfahren leicht unterdurchschnittlich gewesen und die Vereinigung der beiden Beschwerden hat den administrativen Aufwand reduziert, weshalb die Gerichtskosten auf je 300 Franken festzusetzen sind. Zwar sieht der Art. 7 Abs. 1 der Gerichtskostenverordnung (sGS 941.12) vor, dass die Entscheidgebühr für einen Endentscheid des Versicherungsgerichtes mindestens 500 Franken betragen muss (Ziff. 222), aber der Art. 5 Abs. 1 der Gerichtskostenverordnung erlaubt eine Unterschreitung des Mindestansatzes unter anderem dann, wenn der Aufwand aussergewöhnlich gering ist, was hier der Fall gewesen ist.

4.3 Die Gerichtskosten sowohl für das die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 betreffende Beschwerdeverfahren als auch für das Rechtsverweigerungsverfahren wären an sich dem in beiden Beschwerdeverfahren unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen. Zufolge der Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung ist er aber vorläufig von der Pflicht, die Gerichtskosten zu bezahlen, befreit. Der in beiden Beschwerdeverfahren unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Da ihm jedoch die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bewilligt worden ist, hat sein Rechtsvertreter einen Anspruch auf eine Entschädigung, die 80 Prozent des erforderlichen Vertretungsaufwandes abdeckt (Art. 31 Abs. 3 AnwG). Der für die Bemessung der Entschädigung massgebende erforderliche Vertretungsaufwand bezüglich des die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 betreffenden Beschwerdeverfahrens ist als minimal zu qualifizieren, da nur wenige Akten haben studiert werden müssen und da sich das Beschwerdeverfahren auf eine isolierte Rechtsfrage beschränkt hat. Die Entschädigung wird deshalb auf 80 Prozent von 1’000 Franken, also auf 800 Franken, festgesetzt. Der erforderliche Vertretungsaufwand ist aus den oben angeführten Gründen auch für das Rechtsverweigerungsverfahren als sehr gering zu qualifizieren. Die Entschädigung wird deshalb auf 80 Prozent von 500 Franken, also auf 400 Franken, festgesetzt. Zwar sieht der Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung (HonO; sGS 963.75) einen Mindestansatz von 1’500 Franken vor, aber das Abstellen auf diese Mindestgrenze hätte hier die Zusprache einer augenscheinlich nicht gerechtfertigten Entschädigung von 80 Prozent von 2 × 1’500 = 3’000 Franken zur Folge. Der Art. 3 HonO sieht vor, dass von den Vorgaben der HonO abgewichen werden kann, wenn diese in einem offensichtlichen Missverhältnis zu den Bemühungen der Rechtsvertretung stehen. Das ist hier der Fall, denn der erforderliche Vertretungsaufwand ist bezüglich der Anfechtung der Zwischenverfügung vom 25. Juni 2024 deutlich und bezüglich der Rechtsverweigerungsbeschwerde eklatant tiefer gewesen, weshalb von der Mindestvorgabe des Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO abzuweichen ist. Sollten es seine wirtschaftlichen Verhältnisse dereinst gestatten, wird der Beschwerdeführer zur Nachzahlung der Gerichtskosten und zur Rückerstattung der Entschädigung für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verpflichtet werden können (Art. 99 Abs. 2 VRP i.V.m. Art. 123 ZPO).

Entscheid

im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP

Auf die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 wird nicht eingetreten.
Die Rechtsverweigerungsbeschwerde wird abgewiesen.
Der Beschwerdeführer ist von der Pflicht, die Gerichtskosten von je 300 Franken für die beiden Beschwerdeverfahren zu bezahlen, vorläufig befreit.
Der Staat entschädigt den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers für das die verfahrensleitende Verfügung vom 25. Juni 2024 betreffende Beschwerdeverfahren mit 800 Franken und für das Rechtsverweigerungsverfahren mit 400 Franken (je einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer).

Gesamter Gesetzestext