Entscheid vom 27. November 2023
Besetzung
Präsidentin Marie Löhrer, Verisicherungsrichterinnen Christiane Gallati-Schneider und Michaela Machleidt Lehmann; Gerichtsschreiberin Beatrix Zahner
Geschäftsnr.
IV 2022/84
Parteien
A.___,
Beschwerdeführer,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Rente
Sachverhalt
Erwägungen
In zeitlicher Hinsicht wurde der Sachverhalt bis zur Verfügung vom 11. August 2017 (IV-act. 207) rechtskräftig beurteilt. Vorliegend massgeblich ist daher ausschliesslich die seitherige Entwicklung des Sachverhalts bis zum Erlass der angefochtenen Verfügung vom 12. Mai 2022 (BGE 144 V 213 E. 4.3.1), wobei zwischen den Parteien unbestritten ist, dass in dieser Zeit beim Beschwerdeführer eine gesundheitliche Verschlechterung eingetreten ist, womit ein allfälliger Rentenanspruch umfassend zu prüfen ist (vgl. act. G 9 III Ziffer 5.5).
Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Auftragsvergabe des polydisziplinären Verlaufsgutachtens an die ABI GmbH freihändig erfolgt ist. Zu beantworten ist daher zunächst die Frage, ob die Beschwerdegegnerin mit diesem Vorgehen in unzulässiger Weise von der in Art. 72bis Abs. 2 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV; SR 831.201 in der im Zeitpunkt des Gutachtensauftrags vom 4. Juni 2021 [IV-act. 319] in Kraft gestandenen Fassung) vorgesehenen zufallsbasierten Vergabe von polydisziplinären MEDAS-Gutachten über die Zuweisungsplattform SuisseMED@P abgesehen hat.
Für die zur Beurteilung von Leistungsansprüchen erforderlichen ärztlichen Untersuchungen können die IV-Stellen medizinische Abklärungsstellen beiziehen (Art. 59 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung [IVG; SR 831.20]). Gemäss der unter Berücksichtigung des Leitentscheides BGE 137 V 210 seit dem 1. März 2012 in Kraft stehenden Fassung von Art. 72bis IVV haben polydisziplinäre Gutachten, das heisst solche, an denen drei oder mehr Fachdisziplinen beteiligt sind, nach dem Wortlaut von Abs. 1 dieser Bestimmung bei einer Gutachterstelle zu erfolgen, mit welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Vereinbarung geschlossen hat, mithin bei einer MEDAS-Stelle im Sinne von Art. 59 Abs. 3 IVG. Die Vergabe der Aufträge erfolgt nach dem Zufallsprinzip (Art. 72bis Abs. 2 IVV). Zu dessen Umsetzung hat das BSV die webbasierte Vergabeplattform SuisseMED@P eingerichtet, über welche der gesamte Verlauf der Gutachtenseinholung gesteuert und kontrolliert wird. Die Auftragsvergabe nach dem Zufallsprinzip neutralisiert - zusammen mit den weiteren Vorgaben nach BGE 137 V 210 - generelle, aus den Rahmenbedingungen des Gutachterwesens fliessende Abhängigkeits- und Befangenheitsbefürchtungen (BGE 137 V 210 E. 2.4; BGE 139 V 349 E. 5.2.2.1). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfolgt die Gutachterwahl bei polydisziplinären Begutachtungen entsprechend Art. 72bis Abs. 2 IVV immer nach dem Zufallsprinzip; für eine einvernehmliche Einigung besteht kein Raum (Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 9. Oktober 2019, IV.2018.00518, E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 139 V 349 E. 5.2.1 und weitere Bundesgerichtsurteile).
Eine Ausnahme für die Vergabe nach dem Zufallsprinzip sieht das BSV in Randziffer 2077.5 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI in der seit 1. Januar 2018 gültigen und vorliegend im Zeitpunkt der Auftragsvergabe anwendbaren Fassung) vor. Gemäss dieser Bestimmung können Verlaufsgutachten derselben Gutachterstelle in Auftrag gegeben werden, die bereits das erste polydisziplinäre Gutachten erstellt hat, vorausgesetzt letzteres ist über die Plattform SuisseMED@P vergeben worden. Art. 3 lit. a der Muster-Vereinbarung zwischen dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) und der Gutachterstelle xy betreffend die Durchführung von polydisziplinären Gutachten sieht vor, dass vom Zufallsprinzip Aufträge für Verlaufsgutachten ausgenommen sind, welche innerhalb einer Frist von drei Jahren seit der letzten polydisziplinären Begutachtung notwendig werden. In einem Leitentscheid hielt das Bundesgericht damit übereinstimmend fest, dass eine Gutachterstelle im Rahmen eines laufenden Abklärungsverfahrens innert drei Jahren nach dem Erstgutachten ohne Zuhilfenahme des Zufallsprinzips mit einem polydisziplinären Verlaufsgutachten beauftragt werden darf, wenn die von ihr erstattete Erstexpertise auf einer zufallsbasierten Auftragserteilung beruht hat (BGE 147 V 79 E. 7.4.5). Das Bundesgericht hat es bislang offengelassen, ob die Dreijahresfrist eine Ordnungsfrist darstellt oder ob deren Verletzung als formeller Mangel zu werten ist, der einem Abstellen auf das Gutachten entgegensteht (vgl. Urteil vom 21. November 2022, 8C_475/2022, E. 4.1.4).
Im vorliegenden Fall erfolgte der Auftrag für das Verlaufsgutachten nach der Wiederanmeldung vom 13. Oktober 2020 (IV-act. 233) und damit nicht innerhalb desselben Abklärungsverfahrens wie die vormalige Begutachtung durch die ABI GmbH. Zudem datiert das erste Verlaufsgutachten der ABI GmbH vom 18. Oktober 2016 (IV-act. 178). Am 26. April 2021, als die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mitteilte, dass eine medizinische Verlaufsuntersuchung notwendig sei (IV-act. 313), war dieses Gutachten schon 4½ Jahre alt, womit die Dreijahresfrist deutlich überschritten wurde. Ein enger zeitlicher Zusammenhang mit der ersten Verlaufsbegutachtung (vgl. dazu BGE 147 V 79 E. 7.5) lag somit nicht vor. Schliesslich haben am Gutachten vom 1. November 2021 - mit Ausnahme des orthopädischen Gutachters - nicht mehr dieselben Sachverständigen der ABI GmbH mitgewirkt, womit gerade der mögliche Vorteil einer allenfalls zulässigen Verlaufsbegutachtung bei der gleichen Gutachterstelle, dass die Beurteilung der medizinischen Entwicklung durch bereits mit dem Fall vertraute medizinische Gutachter erfolgt (vgl. dazu BGE 147 V 79 E. 7.4.4), nicht bestand. Die Voraussetzungen für eine freihändige Vergabe der Begutachtung waren folglich eindeutig nicht erfüllt.
Das Kantonsgericht des Kantons Basel-Landschaft erwog im Entscheid vom 16. Mai 2013 (720 13 28), wesentlich sei vorliegend, dass sich die Prüfung des Rentenanspruchs der Versicherten noch im Abklärungsstadium befunden habe; es sei noch keine Leistungsverfügung erlassen worden. Der Sinn der Verlaufsbegutachtung bei der gleichen Gutachterstelle liege darin, zu prüfen, ob an den Feststellungen im Erstgutachten infolge der Veränderung des Gesundheitszustandes weiterhin festgehalten werden könne. Die Beurteilung des aktuellen Gesundheitszustandes durch eine nach Zufallsprinzip gewählte Gutachterstelle, welche eine komplette neue Begutachtung der versicherten Person erfordere, werde diesem Zweck nicht gerecht (vgl. E. 4.6).
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich führte im Entscheid vom 9. Oktober 2019 (IV.2018.00518) aus, im Unterschied zum Verfahren im Kanton Basel-Land sei nicht über eine Begutachtung in einem noch nicht abgeschlossenen IV-Abklärungsverfahren, sondern über eine Wiederanmeldung zu befinden. Sei eine Veränderung des Invaliditätsgrades glaubhaft gemacht, bestehe keine Bindung mehr an die unverändert gebliebenen Parameter, sondern es sei der Rentenanspruch frei und umfassend zu prüfen. Es handle sich somit um ein Gutachten, welches nicht nur den Verlauf seit der Erstellung des letzten Gutachtens beleuchte, sondern sich allseitig und umfassend zum Gesundheitszustand der versicherten Person äussern solle. Somit liege kein Verlaufsgutachten im Sinne der Ausnahmeregelung zum Zufallsprinzip vor (E. 4.5).
Vorliegend wurde die erste IV-Anmeldung des Beschwerdeführers vom 31. Juli 2013 gestützt auf das Verlaufsgutachten der ABI GmbH vom 18. Oktober 2016 mit rechtskräftig gewordenem Entscheid des Versicherungsgerichts vom 4. Oktober 2019 abgeschlossen (IV-act. 220). Das hier umstrittene zweite Verlaufsgutachten ist das erste Gutachten im Rahmen des mit der Wiederanmeldung vom 13. Oktober 2020 (IV-act. 233) eröffneten Verfahrens. Das hier im Streit liegende Gutachten hätte daher nicht freihändig an die ABI GmbH vergeben werden dürfen, sondern an eine nach dem Zufallsprinzip zu bestimmende Gutachterstelle.
Die Rüge, die IV-Stelle habe einen Auftrag für eine polydisziplinäre medizinische Begutachtung zu Unrecht nicht nach dem Zufallsprinzip vergeben, ist als verfahrensrechtliche Einwendung von der versicherten Person so früh wie möglich vorzubringen, das heisst nach Kenntnisnahme des Mangels bei erster Gelegenheit, ansonsten sie nicht mehr gehört werden kann (Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 2022, 8C_475/2022, E. 4.1.4.1).
Die Beschwerdegegnerin gewährte dem Beschwerdeführer am 26. April 2021 das rechtliche Gehör zur vorgesehenen polydisziplinären Verlaufsuntersuchung. Sie ergänzte unter anderem, ohne schriftlich begründeten Gegenbericht bis 10. Mai 2021 werde sie die ABI GmbH mit der Untersuchung beauftragen (IV-act. 313). Der Beschwerdeführer liess sich am 6. Mai 2021 vernehmen, er sei bei der ABI GmbH schon zweimal untersucht und sehr abschätzig behandelt worden. Er könne die vorgesehene Abklärung nicht akzeptieren, da die Ärzte der ABI GmbH von ihm eine vorgefasste Meinung hätten. Weiter sei ihm aufgrund seiner Schmerzen der lange Anfahrtsweg nicht zuzumuten (vgl. IV-act. 315). Damit ist der Beschwerdeführer, der (auch) im Verwaltungsverfahren nicht rechtskundig vertreten war, seiner Obliegenheit, die vorgesehene Begutachtung bei der ABI GmbH zu rügen, ausreichend nachgekommen. Im trotzdem erteilten Auftrag an die ABI GmbH vom 4. Juni 2021 wurde festgehalten, der RAD sehe aus versicherungsmedizinischer Sicht keinen Grund nicht an der Abklärungsstelle festzuhalten. Die Anfahrt nach K.___ und zurück sei dem Versicherten zumutbar. Der Beschwerdeführer sei am 3. Juni 2023 telefonisch über den Entscheid informiert worden und akzeptiere diesen nun (IV-act. 319-3). Eine Notiz über den genauen Inhalt dieses Telefongesprächs findet sich nicht in den Akten, auch wer dieses Telefongespräch geführt hat, erschliesst sich dem Gericht anhand des Kürzels […] nicht. Angesichts des schriftlich erhobenen Einwands hätte jedenfalls die Beschwerdegegnerin den rechtsunkundigen Beschwerdeführer nicht einfach auf seine Mitwirkungspflicht hinweisen dürfen, wie dies in der Beschwerdeantwort geltend gemacht wird (vgl. act. G 9 III Ziffer 5.1), sondern eine anfechtbare Zwischenverfügung erlassen müssen. Wenn sie sich stattdessen damit begnügte, dem Beschwerdeführer telefonisch mitzuteilen, dass sie an der Vergabe des Verlaufsgutachtens an die ABI GmbH festhalte, hat sie sowohl ihre Aufklärungspflicht als auch dessen rechtliches Gehör verletzt. Anders als im Sachverhalt des erwähnten Bundesgerichtsentscheids (vgl. dazu Urteil vom 21. November 2022, 8C_475/2022, E. 4.1.4.2) war der Beschwerdeführer nicht rechtskundig vertreten und die Umstände des behaupteten nachträglichen Einverständnisses sind unklar. Zwar hat sich der Beschwerdeführer der Begutachtung durch die ABI GmbH unterzogen, die Zulässigkeit dieser Begutachtung zog er jedoch weiterhin in Zweifel (vgl. IV-act. 361 sowie act. G 1).
Die Beschwerdegegnerin wäre demnach mangels Einverständnisses des Beschwerdeführers mit der ABI GmbH als Begutachtungsstelle verpflichtet gewesen, eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen. Indem sie dies unterlassen hat, hat sie das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers in einer Weise verletzt, dass die angefochtene Verfügung auch deswegen aufzuheben gewesen wäre (vgl. dazu Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 9. Oktober 2019, IV.2018.00518, E. 4.3 und 4.7).
Das Beschwerdeverfahren ist kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1‘000.-- festgelegt (Art. 69 Abs. 1bis IVG). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.-- erscheint in der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit als angemessen. Der unterliegenden Beschwerdegegnerin sind die Gerichtskosten vollumfänglich aufzuerlegen. Dem Beschwerdeführer ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- zurückzuerstatten.
Entscheid