Entscheid vom 16. September 2020
Besetzung
Präsidentin Marie Löhrer, Versicherungsrichterinnen Michaela Machleidt Lehmann und Marie-Theres Rüegg Haltinner; Gerichtsschreiber Philipp Geertsen
Geschäftsnr.
IV 2020/162
Parteien
A.___,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Amanda Guyot, GN Rechtsanwälte, St. Leonhard-Strasse 20, Postfach, 9001 St. Gallen,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Begutachtung (Abklärungsstelle, Disziplinen)
Sachverhalt
Gegen die Zwischenverfügung vom 3. Juli 2020 richtet sich die vorliegende
Beschwerde vom 17. Juli 2020. Der Beschwerdeführer beantragt darin unter Kosten- und Entschädigungsfolge deren Aufhebung. Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, den Auftrag für die polydisziplinäre Begutachtung nicht an die H.___ zu vergeben und über den Zufallsgenerator SuisseMED@P unter Einschluss der Fachrichtungen Neuropsychologie und Gastroenterologie eine andere Gutachtenstelle zu ermitteln. Zur Begründung brachte er vor, es sei offensichtlich, dass sich die H.___ bei der Auswahl der Disziplinen nicht von sachlichen Gründen leiten lasse. Vielmehr werde ersichtlich, dass nur so agiert werde, weil eben die neuropsychologische Disziplin nicht angeboten werde bzw. nicht angeboten werden dürfe. Auffallend und befremdend sei dabei das aggressive Vorgehen der H., die trotz aller sachlichen Ausführungen des RAD nicht habe darauf eingehen wollen und den Sachverhalt absichtlich nur verkürzt wiedergegeben habe. Im Weiteren würden die Ausführungen der H. zeigen, dass sie beabsichtige, die fachlichen Anforderungen für Neuropsychologie bewusst zu umgehen, indem auf eine kognitive Testung als Hilfsuntersuchung der vorgesehenen psychiatrischen Begutachtung verwiesen werde. Wäre das fristgerecht versandte Schreiben vom 23. Dezember 2019 zudem bereits am 24. Dezember 2019 eingelesen worden und somit vor einer Eingabe in der SuisseMED@P zum RAD gelangt - welcher eine zusätzliche neuropsychologische Begutachtung befürworte - so wäre bei einer späteren Auftragseingabe unter Einschluss der Neuropsychologie gar keine Zuteilung an die H.___ mehr möglich gewesen. Die nachträgliche Gewährung des rechtlichen Gehörs reiche zur Behebung dieses Mangels nicht aus. Auch hinsichtlich einer gastroenterologischen Begutachtung sei nicht ersichtlich, warum eine solche nicht erfolgen solle (act. G 1).
Erwägungen
Vorliegend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit des in der angefochtenen Zwischenverfügung angeordneten polydisziplinären Gutachtensauftrags an die H.. Dabei ist vorweg zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin an den von der H. geforderten reduzierten Disziplinenumfang gebunden ist.
Bei der Anordnung eines Gutachtens handelt es sich um eine Zwischenverfügung (Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1] in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]). Eine solche kann unter anderem dann angefochten werden, wenn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 15. April 2010, B 2009/197, E. 2.5; vgl. auch BGE 138 V 275 E. 1.2.1). Für die Beurteilung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Kontext des sozialversicherungsrechtlichen Abklärungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten ist zu beachten, dass das medizinische Administrativgutachten in der Regel die wichtigste medizinische Entscheidgrundlage im Beschwerdeverfahren bildet. Die Mitwirkungsrechte der versicherten Personen müssen daher bereits vor der Begutachtung durchgesetzt werden können, bevor präjudizierende Effekte eintreten. Mit Blick auf das begrenzte Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genügt es daher nicht, die Mitwirkungsrechte erst nachträglich, bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren, einzuräumen (vgl. BGE 138 V 276 E. 1.2.2). Des Weiteren darf auch nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Anordnung medizinischer Untersuchungen an einer Person «zweifellos» einen Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) darstellt (BGE 136 V 126 E. 4.2.2.1 mit Hinweisen). Als solcher muss die angeordnete Begutachtung die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen, was im Bestreitungsfall gerichtlich überprüfbar sein muss (Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, was von den Parteien auch nicht bestritten wird (siehe zum Ganzen den Entscheid des Versicherungsgerichts vom 27. Mai 2020, IV 2019/309, E. 1.1).
Art. 43 Abs. 1 ATSG statuiert die Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen, wobei es im Ermessen des Versicherungsträgers liegt, darüber zu befinden, mit welchen Mitteln diese zu erfolgen hat. Im Rahmen der Verfahrensleitung kommt ihm ein grosser Ermessensspielraum bezüglich der Notwendigkeit, des Umfangs und der Zweckmässigkeit von medizinischen Erhebungen zu. Was zu beweisen ist, ergibt sich aus der Sach- und Rechtslage. Gestützt auf den Untersuchungsgrundsatz hat der Sozialversicherer den Sachverhalt soweit zu ermitteln, dass er über den Leistungsanspruch zumindest mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit entscheiden kann. Der Untersuchungsgrundsatz wird ergänzt durch die Mitwirkungspflichten der versicherten Person. Danach hat sich diese den ärztlichen oder fachlichen Untersuchungen zu unterziehen, wenn sie zumutbar sind. Nach dem Wortlaut von Art. 43 Abs. 1 und Abs. 2 ATSG müssen diese aber auch notwendig und somit von entscheidender Bedeutung für die Erstellung des rechtserheblichen Sachverhalts sein (Urteil des Bundesgerichts vom 29. Mai 2007, U 571/2006, E. 4.1 mit Hinweisen). Diese Grundsätze ergeben sich auch aus der im Rahmen der Beurteilung der Rechtmässigkeit eines Grundrechtseingriffs vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 36 Abs. 3 BV). Zu ergänzen bleibt, dass die konkret angeordnete Abklärungsmassnahme demnach auch geeignet bzw. tauglich sein muss, ein aussagekräftiges Beweisergebnis zu liefern.
Die Frage, ob eine konkrete Abklärungsmassnahme die Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 1 und 2 ATSG erfüllt, ist ebenso eine Rechtsfrage wie die Frage nach der Zulässigkeit einer mit einem Grundrechtseingriff verbundenen Beweismassnahme. Als solche ist deren Beantwortung letztlich dem Rechtsanwender vorbehalten und kann nicht einer verwaltungsexternen medizinischen Fachperson übertragen werden. Art. 43 Abs. 1 ATSG räumt sodann ausschliesslich dem «Versicherungsträger» die Kompetenz, aber auch die Pflicht (zur Untersuchungspflicht siehe Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2020, Rz 13 ff. zu Art. 43) ein, die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vorzunehmen. Es gilt der «Grundsatz des Amtsbetriebes»; danach hat der Versicherungsträger «einen Sozialversicherungsfall hoheitlich zu bearbeiten» (Kieser, a.a.O., Rz 2 zu Art. 43). Die Auffassung, dass eine medizinische Fachperson abschliessend und ohne eine wirksame gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit über die Zulässigkeit eines Grundrechtseingriffs bzw. dessen Umfang befinden kann, ist offenkundig nicht mit diesen gesetzlichen Vorgaben vereinbar. Des Weiteren verletzt sie die von Verfassungs wegen zu beachtende Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Diese beinhaltet auch bei Zwischenverfügungen das Recht, die mit der Streitigkeit verbundenen Rechtsfragen und den zugrunde liegenden Sachverhalt vollumfänglich von einem unabhängigen Gericht prüfen zu lassen, wenn sie - wie vorliegend (siehe vorstehende E. 1.1) - zu einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil führt. Im öffentlichen Recht hat die Rechtsweggarantie eine besondere Bedeutung. Sie unterstellt Akte der öffentlichen Verwaltung einer richterlichen Kontrolle (Andreas Kley, St. Galler Kommentar zu Art. 29a BV, Rz 4 und Rz 9 am Schluss). Soweit das Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI; Stand: 1. Januar 2018) vorsieht, «weder die IV-Stelle noch die vP können die von der Gutachterstelle vorgesehenen Fachdisziplinen anfechten (BGE 139 V 349 Erw. 3.3) und haben den nach pflichtgemässer Würdigung gefällten Entscheid der Gutachterstelle zu akzeptieren» (Rz 2077.7), erweist es sich nach dem Gesagten als gesetzes- und verfassungswidrig.
Ausserdem ist zu beachten, dass sich aus dem im Kreisschreiben genannten BGE 139 V 349 keine absolute Bindung des Sozialversicherungsträgers an Standpunkte versicherungsexterner medizinischer Fachpersonen ergibt. Vielmehr wird darin ausgeführt: «Jedoch sollen die von der IV-Stelle gewählten Fachdisziplinen für die Gutachterstelle bindend sein». «Eine derartige Bindung kann angezeigt sein, wenn die Auswahl spezifisch versicherungsrechtlich oder -medizinisch begründet wird», wobei diese Bindung nicht «absolut» sei (BGE 139 V 352 E. 3.3). Den Gutachtern soll «freistehen», die von der IV-Stelle bzw. dem RAD bezeichneten Disziplinen gegenüber der Auftraggeberin «zur Diskussion zu stellen» (BGE 139 V 353 E. 3.3.). Im Übrigen schliesst das Bundesgericht eine «erneute Mitwirkung» einzig bezüglich der versicherten Person aus (BGE 139 V 353 E. 3.3), ohne allerdings zu begründen, weshalb dieser die Anfechtung versagt werden soll.
Des Weiteren ist das Kreisschreiben in sich widersprüchlich, wenn an einer Stelle eine absolute Bindung an die Einschätzung der Disziplinenwahl durch versicherungsexterne Gutachter (Rz 2077.7 KSVI) gefordert wird, andererseits aber der nachträgliche Einwand der Versicherten, ein Gutachten aus einer anderen medizinischen Fachrichtung sei notwendig, als zulässig erachtet wird (Rz 2077.10 KSVI). Sowohl die Prüfung dieser Einwände als auch den Entscheid darüber behält das Kreisschreiben sodann ausdrücklich der IV-Stelle und nicht einer versicherungsexternen medizinischen Fachperson vor (Rz 2077.10 am Schluss und Rz 2077.13 KSVI). Eine eigenmächtige Reduktion der eingegebenen Fachrichtungen durch die Gutachterstelle ist mit den Befugnissen der IV-Stelle als Auftraggeberin nicht zu vereinbaren. Schliesslich beruht die Einschätzung von Prof. E.___ nicht auf einer pflichtgemässen Würdigung im Sinn von Rz 2077.7 KSVI (siehe hierzu nachstehende E. 2.1.2), womit selbst nach dem Kreisschreiben eine angebliche Bindungswirkung ausser Betracht fällt.
Zu prüfen ist nachfolgend der Umfang der erforderlichen Fachdisziplinen und namentlich die Frage, ob die von der H.___ geltend gemachte Reduktion des Auftrags gerechtfertigt ist. Die Parteien sind sich darin einig, dass die von der H.___ geforderte Begutachtung nicht umfassend und damit nicht zur Herstellung der Spruchreife geeignet ist, sondern zu einer nicht zu rechtfertigenden Verzögerung führen würde (siehe etwa act. G 1, Rz 30, und act. G 3, III. Rz 4 f.).
Zunächst ist der Bedarf an einer gastroenterologischen Begutachtung zu beurteilen.
Hinsichtlich eines gastroenterologischen Abklärungsbedarfs ist entscheidend, dass die Erhöhung auf eine Dreiviertelsrente ab 1. September 2009 (Verfügung vom 14. Januar 2010, IV-act. 103) auf einer Verschlechterung des Gesundheitszustands wegen Darm-, Rektal- und Bauchbeschwerden bzw. einer Colitis beruhte (siehe Revisionsgesuch vom 11. Juni 2009, IV-act. 66; Berichte von Dr. med. F., Facharzt u.a. für Gastroenterologie [siehe hierzu den entsprechenden Eintrag im Medizinalberuferegister], vom 19. Juni 2009, IV-act. 75, und vom 10. August 2009, IV-act. 79-2 f.; RAD-Stellungnahme vom 17. August 2009, IV-act. 80). Auch in der Folge stand der Beschwerdeführer regelmässig in Behandlung von Dr. F. (siehe etwa dessen Berichte vom 16. und 29. November 2012, IV-act. 116) bzw. in derjenigen von Dr. med. G., Facharzt u.a. für Gastroenterologie (Bericht vom 16. November 2015, IV-act. 154-3 ff.). Letzterer diagnostizierte eine Colitis ulcerosa und bescheinigte dem Beschwerdeführer wegen rezidivierender Diarrhoe eine reduzierte Leistungsfähigkeit. Eine leidensangepasste Tätigkeit sei dem Beschwerdeführer zwischen 6 bis 8 Stunden zumutbar (Bericht vom 23. Oktober 2018, IV-act. 160). Allein schon vor diesem Hintergrund bejahte der RAD-Arzt Dr. D. zu Recht den Bedarf an einer gastroenterologischen Begutachtung, worauf verwiesen wird (Stellungnahme vom 3. März 2020, IV-act. 230). Dies gilt vorliegend umso mehr, als im Rahmen des Revisionsverfahrens eine retrospektive mehrjährige Verlaufsbeurteilung gerade auch hinsichtlich des in das Fachgebiet der Gastroenterologie fallenden Leidens stattzufinden hat.
Ergänzend ist zu beachten, dass Prof. E.___ weder über eine allgemeininternistische, internistische noch gastroenterologische Fachausbildung verfügt. Für die Fragen nach einem gastroenterologischen Abklärungsbedarf sowie nach den Kompetenzen internistischer Fachpersonen und deren Verhältnis zur Fachdisziplin der Gastroenterologie fehlt ihm folglich das erforderliche Expertenwissen. Hingegen verfügt der RAD-Arzt Dr. D.___ u.a. über eine (allgemein-)internistische Fachausbildung und gilt deshalb - im Gegensatz zu Prof. E.___ - als Experte für die Beurteilung der Grenzen des (allgemein-)internistischen Fachgebiets, insbesondere im Verhältnis zur Gastroenterologie. Zudem erweist sich die Behauptung von Prof. E., es fehle «an einer inhaltlichen Begründung für eine zusätzliche gastroenterologische Beurteilung» (IV-act. 226-2; siehe auch IV-act. 231) als aktenwidrig, zumal die frühere Rentenerhöhung auf einer gastroenterologischen Beurteilung beruhte (siehe vorstehende E. 2.1.1) und vom behandelnden gastroenterologischen Experten weiterhin eine Leistungseinschränkung bescheinigt wird (IV-act. 160). Zusätzlich zur fehlenden Fachkompetenz von Prof. E. und seiner fehlenden konkreten Auseinandersetzung mit dem Leidensbild des Beschwerdeführers weckt auch die Absolutheit und Eindeutigkeit seiner Aussagen erhebliche Zweifel an der Überzeugungskraft seines Standpunkts, die sich schlecht mit der vorzunehmenden Einordnung des komplexen Leidensbildes des Beschwerdeführers, den möglichen Interferenzen (IV-act. 230-2) und den aktenkundigen Beurteilungen der behandelnden Gastroenterologen verträgt. Seine Einschätzung ist damit unter mehreren Gesichtspunkten mangelhaft und nicht beweiskräftig. Da sich die H.___ bzw. deren Inhaber und medizinischer Leiter bereits mehrmals zu seinem Standpunkt äusserte (IV-act. 222, IV-act. 226 und IV-act. 231), besteht im Rahmen des Beschwerdeverfahrens kein Bedarf an einer weiteren Stellungnahme (vgl. zur von der Beschwerdegegnerin angesprochenen Möglichkeit einer Beiladung von Prof. E.___ in das Beschwerdeverfahren act. G 3, III. Rz 6).
Hinsichtlich des von beiden Parteien bejahten neuropsychologischen Abklärungsbedarfs gilt es zu beachten, dass sich ihre nachvollziehbare Sichtweise auf aktenkundige kognitive Defizite («Aufmerksamkeits-, Konz.- und Gedächtnisstörungen», IV-act. 223-1) und den Bedarf an beschwerdevalidierenden Abklärungen stützt (Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 23. Dezember 2019, IV-act. 220; RAD-Stellungnahme vom 23. Januar 2020, IV-act. 223; Bericht von Dr. C.___ vom 25. März 2019, IV-act. 202-2). Prof. E.___ verneint jeglichen Bedarf an einer neuropsychologischen Abklärung mit der Begründung, dass eine «kognitive Testung als Hilfsuntersuchung der Psychiatrie» einzuordnen sei und die psychiatrische Begutachtung für eine umfassende Beurteilung der kognitiven Leistungsfähigkeit genüge (IV-act. 231-3 Mitte; siehe auch IV-act. 226). Unter Hinweis auf die einschlägige Fachliteratur äusserte sich das Versicherungsgericht bereits wiederholt zum eigenständigen Stellenwert der Neuropsychologie bei medizinischen Begutachtungen und der davon abweichenden Einschätzung von Prof. E., wonach sowohl neurologische als auch psychiatrische Fachpersonen je aufgrund ihrer Fachausbildung über ausreichende neuropsychologische Expertise verfügen würden. Gemäss der Rechtsprechung des Versicherungsgerichts sind Ausweise über eine fachspezifische Aus- oder Weiterbildung notwendige Voraussetzung, um den hohen fachlichen Anforderungen an neuropsychologische Sachverständige zu genügen. Weder die neurologische noch psychiatrische Ausbildung genügt hierfür. Darauf ist zu verweisen (siehe die Entscheide vom 5. September 2019, IV 2018/351, und vom 2. Dezember 2019, IV 2019/195; vgl. auch IV-act. 223-1, worin der RAD-Arzt, wohl in Nachachtung des entsprechenden Schreibens des BSV vom 3. Oktober 2019 an die IV-Stellen, festhielt, dass Prof. E. seit Oktober 2019 keine Zulassung mehr für neuropsychologische Begutachtungen besitze; siehe zum Ganzen auch Andrea M. Plohmann, Zur Stellung der Neuropsychologie in der polydisziplinären Begutachtung, in: Jusletter vom 31. August 2020).
Nach dem Gesagten ist mit den Parteien - insbesondere hinsichtlich der für ein Rentenrevisionsverfahren spezifischen retrospektiven Aspekte samt Vergleichsbeurteilung - davon auszugehen, dass die angeordnete Begutachtung durch die H.___ mangels Einbezugs der gastroenterologischen sowie der neuropsychologischen Fachrichtung nicht geeignet wäre den Sachverhalt umfassend spruchreif abzuklären. Vielmehr würde - wie die Parteien überzeugend darlegen (act. G 1, Rz 30, und act. G 3, III. Rz 5) - die unvollständige Begutachtung durch die H.___ zu einer absehbaren weiteren Begutachtung mit entsprechender Verfahrensverzögerung und (vermeidbaren) Zusatzkosten führen. Mangels Tauglichkeit ist die angeordnete Begutachtung dem Beschwerdeführer nicht zumutbar (siehe hierzu Art. 43 Abs. 2 ATSG) und vermag den mit der Begutachtung verbundenen Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen. Folglich ist die angefochtene Zwischenverfügung aufzuheben und die Sache zur neuerlichen Vergabe des Auftrags für die polydisziplinäre (allgemein-/internistische, gastroenterologische, neurologische, pneumologische, orthopädische, psychiatrische, otorhinolaryngologische und neuropsychologische) (Verlaufs-)Begutachtung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Es erscheint eine Neuvergabe der an sich unbestrittenen polydisziplinären Begutachtung im Rahmen des Zufallsprinzips - unter Ausschluss der H.___ - angezeigt. Nachdem der Inhaber und medizinische Leiter der H.___ sich zu Unrecht dezidiert gegen die Bedeutung der aktenkundigen gastroenterologischen Befunde (siehe etwa IV-act. 231-1) und die Aussagekraft von gastroenterologischen sowie neuropsychologischen Untersuchungen aussprach, bietet eine Begutachtung bei der H.___ keine ausreichende Gewähr für eine unvoreingenommene medizinische Beurteilung, weswegen auch aus diesem Grund die Neuvergabe unter Ausschluss der H.___ zu erfolgen hat.
Bei diesem Ausgang kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin bei der Auftragsvergabe den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör bzw. dessen Mitwirkungsrechte bei der Auftragseingabe in die SuisseMED@P-Plattform verletzte, indem sie seine Eingabe vom 23. Dezember 2019 (IV-act. 220) versehentlich unberücksichtigt liess.
Bei Streitigkeiten betreffend die Anordnung einer Begutachtung im Verwaltungsverfahren sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 61 lit. a ATSG). Da es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit betreffend «IV-Leistungen» handelt, findet die Kostenregelung von Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) keine Anwendung.
Die obsiegende beschwerdeführende Partei hat Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Die Parteientschädigung wird vom Versicherungsgericht festgesetzt und ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen (Art. 61 lit. g ATSG). In der Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Versicherungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung (HonO; sGS 963.75) pauschal Fr. 1'500.-- bis Fr. 15'000.--. Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers hat keine Kostennote eingereicht. Unter Berücksichtigung der eingeschränkten Streitfrage sowie des einfachen Schriftenwechsels erscheint eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2‘500.-- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen.
Entscheid
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP