Entscheid vom 27. Mai 2020
Besetzung
Einzelrichterin Marie Löhrer; Gerichtsschreiber Philipp Geertsen
Geschäftsnr.
IV 2019/309
Parteien
A.___ ,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Evalotta Samuelsson, Bahnhofstrasse 12, 8001 Zürich,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Begutachtung (Gutachterstelle, Disziplinen)
Sachverhalt
Erwägungen
Zwischen den Parteien umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit des von der Beschwerdegegnerin in der Zwischenverfügung angeordneten polydisziplinären Gutachtensauftrags an die D.___.
Bei der Anordnung eines Gutachtens handelt es sich um eine Zwischenverfügung (Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG] in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]). Eine solche kann unter anderem dann angefochten werden, wenn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 15. April 2010, B 2009/197, E. 2.5; vgl. auch BGE 138 V 275 E. 1.2.1). Für die Beurteilung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Kontext des sozialversicherungsrechtlichen Abklärungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten ist zu beachten, dass das medizinische Administrativgutachten in der Regel die wichtigste medizinische Entscheidgrundlage im Beschwerdeverfahren bildet. Die Mitwirkungsrechte der versicherten Personen müssen daher bereits vor der Begutachtung durchgesetzt werden können, bevor präjudizierende Effekte eintreten. Mit Blick auf das begrenzte Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genügt es daher nicht, die Mitwirkungsrechte erst nachträglich, bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren, einzuräumen (vgl. BGE 138 V 276 E. 1.2.2). Des Weiteren darf auch nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Anordnung medizinischer Untersuchungen an einer Person «zweifellos» einen Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) darstellt (BGE 136 V 126 E. 4.2.2.1 mit Hinweisen). Als solcher muss die Anordnung einer Begutachtung die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen, was im Bestreitungsfall gerichtlich überprüfbar sein muss. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, was von den Parteien - abgesehen von den gegen Prof. C.___ gerichteten Einwänden (siehe hierzu nachstehende E. 1.2) - auch nicht bestritten wird.
Im Übrigen ist der Sichtweise der Beschwerdegegnerin nicht zu folgen, dass auf die Einwände gegen Prof. C.___ nicht eingetreten werden könne, da erst die D.___ als Gutachterstelle nicht jedoch einzelne von ihr beschäftigte Personen in der angefochtenen Zwischenverfügung bestimmt worden seien (act. G 3, III. Rz 3). Denn vorliegend ist entscheidend, dass einerseits Prof. C.___ Chefarzt der von ihm (mit-)beherrschten D.___ ist und die von der D.___ erstellten Gutachten in der Regel von ihm zumindest visiert werden. Andererseits hat er sich - wie aus seinem Schreiben vom 3. Oktober 2019 hervorgeht (IV-act. 842) - bereits in einer nicht unwesentlichen Weise mit dem Fall der Beschwerdeführerin befasst (siehe nachstehende E. 3). Allein schon aufgrund dieser Involvierung als Chefarzt der angeordneten Gutachterstelle, seiner Einlassung als neurologischer Experte und weil allfällige personenbezogene Einwände möglichst frühzeitig geltend zu machen sind (siehe zur Rechtsprechung, dass die Verletzung von Ausstandsgründen zu rügen sind, sobald von solchen Kenntnis genommen wird, etwa das Urteil des Bundesgerichts vom 9. Juni 2009, 9C_199/2009, E. 4.2 mit Hinweisen), ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren personenbezogene Einwände gegen Prof. C.___ vorbringt. Dies gilt vorliegend erst recht, nachdem die Beschwerdegegnerin im Verwaltungsverfahren in diesem Zusammenhang den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin verletzte (siehe nachstehende E. 2.1.3 f.). Die Frage, ob die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Befangenheitsrüge inhaltlich zutreffend ist, kann vorliegend indessen offenbleiben, da die angefochtene Zwischenverfügung aus anderen Gründen aufzuheben ist.
Bezüglich der rechtlichen Rahmenbedingungen für ein im Verwaltungsverfahren einzuholendes medizinisches Gutachten kann auf die Erwägungen des Entscheids des Versicherungsgerichts vom 28. Februar 2019, IV 2018/312, IV 2018/341, E. 1.1.1 f. verwiesen werden (IV-act. 802-6 f.).
Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Beschwerdegegnerin mit der angefochtenen Gutachtensanordnung u.a. den in Art. 29 Abs. 2 BV normierten Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe (act. G 1, Rz 35).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör, wie er sich auch aus Art. 42 erster Satz ATSG ergibt, beinhaltet u.a. das Recht einer Partei, sich vor Erlass der Verfügung zu den von der Verwaltung beabsichtigten Anordnungen zu äussern (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2020, Rz 9 zu Art. 42). Die Parteien müssen nicht angehört werden vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind (Art. 42 zweiter Satz ATSG). Die vorliegende Zwischenverfügung ist nicht mittels Einsprache, sondern direkt mit Beschwerde beim Versicherungsgericht anfechtbar, womit das rechtliche Gehör vor dem Verfügungserlass gewährt werden muss.
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung der betroffenen Person eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht, sich vorgängig zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und sich zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, die Entscheidung zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann. Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht in allgemeiner Weise, sondern nur unter Würdigung der konkreten Umstände sagen (Urteil des Bundesgerichts vom 26. November 2018, 9C_595/2018, E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 144 I 17 E. 5.3).
Die Beschwerdeführerin wurde über die Beauftragung der D.___ erstmals in der angefochtenen Zwischenverfügung orientiert und konnte sich deshalb zu dieser Gutachterstelle nicht vorgängig äussern. Die unmittelbare Anordnung der Durchführung der Begutachtung durch die D.___ stellt eine erhebliche Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. So sieht denn auch das vom BSV verfasste «SuisseMED@P: Handbuch für Gutachter und IV-Stellen», Anhang V des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI; Stand: 1. Januar 2018) vor, dass u.a die via SuisseMED@P bestimmte Gutachterstelle der versicherten Person bekannt zu geben ist (Nummer 8 des Handbuchs). Demgegenüber hat die Beschwerdegegnerin vorliegend ohne das rechtliche Gehör zu gewähren direkt die Gutachterstelle verbindlich in der angefochtenen Zwischenverfügung angeordnet (IV-act. 847 und act. G 3, III. Rz 3). Damit wurde der Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen, berechtigte Einwände gegen die Gutachterstelle im Verwaltungsverfahren vorzubringen und überprüfen zu lassen. Darunter fallen etwa Vorbringen, dass die Gutachterstelle bzw. deren Leitung die vom BSV geforderten Kriterien für die Durchführung von polydisziplinären medizinischen Gutachten zur Beurteilung von Leistungsansprüchen in der IV, Anhang 1 zu den jeweiligen Vereinbarungen zwischen dem BSV und der Gutachterstelle nicht (mehr) erfüllen würden oder dass die Gutachterstelle bereits vorbefasst wäre (etwa aufgrund einer bereits im früheren Verwaltungsverfahren abgegebenen Expertise; für einen Anwendungsfall siehe den Entscheid des Versicherungsgerichts vom 8. April 2019, IV 2018/285). Als zu beachtendes Kriterium wird denn auch in der erwähnten Vereinbarung u.a. die «Unabhängigkeit der Gutachterstellen» genannt (Ziff. 2 des Anhangs 1), wie sie von der Beschwerdeführerin bezüglich der D.___ in Frage gestellt wird. Die Gehörsrüge der Beschwerdeführerin erweist sich folglich als begründet.
Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin erstmals in der angefochtenen Zwischenverfügung über den Bedarf einer neurologischen Begutachtung und die Einlassung von Prof. C.___ vom 3. Oktober 2019 informiert wurde. Dabei fällt vorliegend ins Gewicht, dass im gesamten bisherigen Verfahren, insbesondere auch im Beschwerdeverfahren IV 2018/312, IV 2018/341, bis zur Äusserung von Prof. C.___ kein Bedarf an einer neurologischen Begutachtung des Gehörschadens erkennbar war. Vor diesem Hintergrund hätte erst recht Anlass bestanden, dass der Beschwerdeführerin vor Erlass der angefochtenen Zwischenverfügung bzw. vor der für sie unerwarteten verfügungsweisen Anordnung einer neurologischen Teilbegutachtung sowohl bezüglich des Schreibens von Prof. C.___ vom 3. Oktober 2019 (IV-act. 842) als auch der neu beabsichtigten Anordnung einer neurologischen Begutachtung das rechtliche Gehör gewährt worden wäre. Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass jede (Teil-)Begutachtung bzw. deren Anordnung einen Grundrechtseingriff darstellt (siehe vorstehende E. 1.1). Damit dieser rechtmässig ist, muss insbesondere das Erfordernis der Verhältnismässigkeit einer (weiteren) Begutachtung erfüllt sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Die Überprüfung der Zulässigkeit dieses Grundrechtseingriffs muss der betroffenen Person im Rahmen eines fairen Verfahrens und damit namentlich in Nachachtung von Art. 29 Abs. 2 BV sowohl im Administrativ- als auch Gerichtsverfahren offenstehen (zum Anspruch auf ein faires Verfahren bei Grundrechtseingriffen siehe auch Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK; SR 0.101]).
Bei der vorliegend zu beurteilenden Gutachtensanordnung ist ferner zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin die vom Versicherungsgericht formulierte Verpflichtung, sie habe mit der Durchführung der neuropsychologischen Abklärung eine Person zu beauftragen, die über die Ausbildung Fachpsychologe/Fachpsychologin für Neuropsychologie FSP verfügt (Entscheid vom 28. Februar 2019, IV 2018/312, IV 2018/341, E. 1.2.4, IV-act. 802-10), bislang offenbar ignorierte. Jedenfalls sind entsprechende Bemühungen der Beschwerdegegnerin weder vor noch nach der Auftragszulosung ersichtlich.
Angesichts der dargestellten schweren Verfahrensmängel ist die angefochtene Beauftragung der D.___ aufzuheben und die Sache zur neuen Gutachtensvergabe über die SuisseMED@P - unter Ausschluss der bereits vorbefassten D.___ (siehe vorstehende E. 2.1.4 und nachstehende E. 3) - an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Bezüglich der von der Beschwerdeführerin bestrittenen Notwendigkeit einer zusätzlichen neurologischen Begutachtung (act. G 1, Rz 23) ist von Bedeutung, dass bis zum Schreiben von Prof. C.___ vom 3. Oktober 2019 kein Hinweis auf einen neurologischen Abklärungsbedarf des Gehörschadens aus den Akten hervorgeht. Dessen Schreiben enthält ausserdem keine Begründung für einen neurologischen Abklärungsbedarf, sondern lediglich die mit der bisherigen Aktenlage nicht zu vereinbarende sowie nicht näher belegte Behauptung, «die hier medizinisch wesentlichste und verlässlichste Untersuchung zur Objektivierung einer Hörstörung und deren Abgrenzung von psychogenen oder aggravierten Hörstörungsangaben ist zudem eine Ableitung akustisch evozierter Potenziale, was neurologisch durchzuführen ist» (IV-act. 842). Ob die Äusserung von Prof. C.___ vor allem in dieser Absolutheit zutreffend ist, insbesondere, dass mit umfassenden otorhinolaryngologischen Abklärungen für sich allein keine objektive Beurteilung des Hörschadens bzw. der allenfalls dadurch bedingten Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit möglich sein soll, leuchtet auf einen ersten Blick nicht ein. Die primär lediglich die Aussage von Prof. C.___ wiederholende Stellungnahme des RAD-Arztes med. pract. van Briel vom 9. Oktober 2019 (IV-act. 843), der weder über eine neurologische noch eine otorhinolaryngologische Ausbildung verfügt, vermag diesbezüglich nichts Klärendes beizutragen. Zumindest ergeben sich aus dem Weiterbildungsprogramm des Schweizerischen Instituts für ärztliche Weiter- und Fortbildung SIWF/ISFM für den Facharzt für Neurologie vom 1. Juli 2016 (letzte Revision: 23. März 2018) keine Anhaltspunkte, welche die von Prof. C.___ behauptete Vorrangstellung des neurologischen Sachverstands bei der objektiven Beurteilung von Gehörschäden stützen würden. Bezüglich des Bedarfs einer zusätzlichen neurologischen Beurteilung des Gehörschadens erweist sich der Sachverhalt jedenfalls als noch nicht spruchreif. Es erscheint vorliegend angemessen, die umstrittene Frage der Notwendigkeit einer zusätzlichen neurologischen Beurteilung des Gehörschadens durch die neu mit der Teilbegutachtung zu beauftragende otorhinolaryngologische Fachperson beantworten zu lassen.
Bei Streitigkeiten betreffend die Anordnung für eine Begutachtung im Verwaltungsverfahren sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 61 lit. a ATSG). Da es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit betreffend «IV-Leistungen» handelt, findet die Kostenregelung von Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) keine Anwendung.
Die obsiegende beschwerdeführende Partei hat Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Die Parteientschädigung wird vom Versicherungsgericht festgesetzt und ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen (Art. 61 lit. g ATSG). In der Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Versicherungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung (HonO; sGS 963.75) pauschal Fr. 1'500.-- bis Fr. 15'000.--. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin hat keine Kostennote eingereicht. Mit Blick auf die eingeschränkte Streitfrage erscheint eine Parteientschädigung - wie in vergleichbaren Fällen (vgl. etwa den Entscheid des Versicherungsgerichts vom 2. Dezember 2019, IV 2019/195, E. 4.3) - von insgesamt Fr. 2'500.-- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) angemessen.
Entscheid
im Verfahren gemäss Art. 18 OrgR