IV 2019/284

Entscheid vom 17. März 2020

Besetzung

Präsident Ralph Jöhl, Versicherungsrichterinnen Monika Gehrer-Hug und Karin Huber-Studerus; Gerichtsschreiberin Vera Kolb

Geschäftsnr.

IV 2019/284

Parteien

A.___,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Adrian Rufener, Amparo Anwälte und Notare, Neugasse 26, Postfach 148, 9001 St. Gallen,

gegen

IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

IV-Leistungen (Nichteintreten)

Sachverhalt

1. • Im September 2001 meldete sich A.___ zum Bezug von IV-Leistungen an (IV-act. 1). Mit einer Verfügung vom 20. Juni 2002/6. Februar 2003 sprach die IV-Stelle dem Versicherten eine ganze Rente mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2001 zu (IV-act. 18 f.). Nach einer revisionsweisen Überprüfung des Rentenanspruchs teilte die IV-Stelle dem Versicherten am 20. Juni 2003 mit, dass er weiterhin einen Anspruch auf eine ganze IV-Rente habe (IV-act. 28). Die drei folgenden Überprüfungen des Rentenanspruchs im Sommer 2006, im Herbst 2009 und im Sommer 2010 wurden ebenfalls mit der Mitteilung abgeschlossen, dass ein unveränderter Anspruch auf eine ganze IV-Rente bestehe (IV-act. 43, 52 und 61). Am 14. Oktober 2010 forderte die IV-Stelle den Versicherten auf, für die weiteren Abklärungen im Rahmen der Rentenrevision Fragen zur medizinischen Behandlung und zur Ausübung allfälliger Tätigkeiten zu beantworten (IV-act. 64). Der Versicherte gab im November 2010 an, dass er nur in hausärztlicher Behandlung bei Dr. B.___ sei und dass er keiner entgeltlichen oder unentgeltlichen Tätigkeit nachgehe (IV-act. 66). Infolge anonymer Hinweise im Januar und Juli 2011 (IV-act. 67 und 78) tätigte die IV-Stelle weitere Abklärungen (IV-act. 73, 79 und 80). Im Rahmen einer Observation konnten die Ermittler keine Hinweise auf eine Erwerbstätigkeit, sportliche Betätigungen oder dergleichen finden. Am 19. Juli 2012 erstattete das medizinische Zentrum Römerhof (MZR) im Auftrag der IV-Stelle ein polydisziplinäres Gutachten (IV-act. 113). Die Sachverständigen berichteten, dass der Versicherte anamnestisch – mit Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit – an chronifizierten Missempfindungen im Bereich der thoracalen Wirbelsäule und interscapulär sowie – ohne Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit – an einem mässiggradig ausgeprägten Hallux valgus beidseits und an einem Status nach einer schweren depressiven Episode, die im November 2001 diagnostiziert worden sei, leide. Dem Versicherten könnten sämtliche körperlich leichten bis mittelschweren, wechselbelastenden Tätigkeiten ohne repetitives Heben von Gewichten über 15 bis 20 kg und ohne monoton vornüber gebückte Arbeitspositionen uneingeschränkt zugemutet werden. Aufgrund der Akten sei davon auszugehen, dass der Versicherte zum Zeitpunkt des Todes seines Vaters im November 2001 schwer depressiv und voll arbeitsunfähig gewesen sei, sich sein Zustand aber spätestens zu Beginn des Jahres 2003 wieder stark gebessert habe und er in der Folge wieder nahezu vollständig arbeitsfähig gewesen sei. Berufliche Massnahmen seien aufgrund der langen Abwesenheit vom Arbeitsmarkt sowie aufgrund des beschriebenen Belastungsprofils indiziert, jedoch in Anbetracht der Gesamtsituation nicht erfolgsversprechend. Am 12. Februar 2013 verfügte die IV-Stelle die Einstellung der Rente (IV-act. 122). Das Versicherungsgericht des Kantons St.Gallen wies eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde am 5. Mai 2015 ab (IV 2013/128; IV-act. 144). Dieses Urteil wurde vom Bundesgericht am 22. September 2016 (9C_453/2015) bestätigt (IV-act. 147).

• Am 1. September 2017 meldete sich der Versicherte erneut zum Bezug von IV-Leistungen an (IV-act. 163). Die IV-Stelle trat mit einer Verfügung vom 24. November 2017 nicht auf das Leistungsbegehren ein (IV-act. 209). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
• Am 11. April 2019 liess der Versicherte der IV-Stelle erneut eine "Anmeldung für Erwachsene: Berufliche Integration/Rente" zukommen (IV-act. 276 und 282). Er reichte Arztberichte von Dr. med. C.___ vom 4. Oktober 2017 (IV-act. 277), von Dr. med. D., Facharzt für Oto-Rhino-Laryngologie, Allergologie und klinische Immunologie FMH, vom 25. Oktober 2017 (IV-act. 278; auszugsweise), der Klinik E. vom 22. Januar 2018 (IV-act. 279; auszugsweise), von Dr. F., Chiropraktiker, vom 23. Februar 2018 (IV-act. 280) und 6. Juli 2018 (IV-act. 285), der Psychiatrie G. vom 12. März 2018 (IV-act. 281), von Dr. med. C.___ vom 18. April 2018 (IV-act. 284), von Dr. med. H., Facharzt für Oto-Rhino-Laryngologie FMH, vom 1. Juni 2018 (IV-act. 283) und 28. September 2018 (IV-act. 286) ein. Am 11. Juni 2019 liess der Versicherte die Austrittsberichte der Psychiatrie G. vom 12. März 2018 (IV-act. 294; vgl. auch IV-act. 281) sowie vom 1. Mai 2019 (IV-act. 293) einreichen.
• Mit einem Vorbescheid vom 13. August 2019 kündigte die IV-Stelle dem Versicherten an, dass sie vorsehe, auf sein Leistungsbegehren nicht einzutreten (IV-act. 304). Am 11./13 September 2019 liess der Versicherte einwenden (IV-act. 311 und 313), auf die in Aussicht gestellte Verfügung sei zu verzichten und ihm seien berufliche Massnahmen zu gewähren. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichtes vom 16. April 2019, BGer 8C_91/2019) bestehe ein Anspruch auf berufliche Massnahmen, ohne dass veränderte Verhältnisse vorliegen würden. Er sei bereit, an solchen Massnahmen mitzuwirken. Mit einer Verfügung vom 21. Oktober 2019 trat die IV-Stelle nicht auf die Neuanmeldung vom 11. April 2019 ein (IV-act. 315). Sie führte aus, dass die eingereichten medizinischen Berichte keine relevante Verschlechterung des Gesundheitszustandes bestätigten. Die Arbeitsfähigkeit in einer adaptierten Tätigkeit werde nach wie vor auf 100% geschätzt. Aus versicherungsmedizinischer Sicht bestehe keine Einschränkung bei der Stellensuche. Sie sei nicht in jedem Fall verpflichtet, auf einen Antrag für berufliche Massnahmen einzutreten, auch wenn sich der Gesundheitszustand nicht verändert habe. Der angeführte Bundesgerichtsentscheid führe zu keinem Erkenntnisgewinn, denn ihm liege ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde. Zudem habe das Bundesgericht sich nur mit den Eintretensvoraussetzungen und nicht mit der materiellen Rechtsfrage befasst.

2. • Am 24. Oktober 2019 liess der Versicherte (nachfolgend: Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die Nichteintretensverfügung vom 21. Oktober 2019 erheben (act. G 1). Sein Rechtsvertreter stellte den Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und auf das Begehren um die Gewährung beruflicher Massnahmen sei einzutreten. Für den Fall des Unterliegens sei dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren.

• Am 6. Januar 2020 beantragte die IV-Stelle (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) dem Gericht, nicht auf die Beschwerde einzutreten (act. G 4), da die Begründung der Beschwerde vom 24. Oktober 2019 nur einen einzigen Satz umfasse. Sie setze sich nicht mit der angefochtenen Verfügung auseinander, sondern verweise global auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Damit gebe der Beschwerdeführer einzig zu verstehen, dass er mit der Verfügung nicht einverstanden sei. Die Beschwerde genüge damit den minimalen Anforderungen an die Begründungspflicht nicht.
• Das Versicherungsgericht des Kantons St.Gallen bewilligte dem Beschwerdeführer am 10. Januar 2020 die unentgeltliche Rechtspflege (act. G 5).
• In seiner Replik vom 14. Januar 2020 liess der Beschwerdeführer an seinem Beschwerdeantrag festhalten (act. G 7). Er begründete dies im Wesentlichen damit, dass im Falle einer Neuanmeldung berufliche Massnahmen unabhängig davon zu prüfen seien, ob veränderte Verhältnisse vorlägen oder nicht. Er verwies dazu auf ein Urteil des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. Dezember 2018 (IV 2018/77).
• In ihrer Duplik vom 29. Januar 2020 stellte die Beschwerdegegnerin neu den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Sie führte aus, dass das Urteil des Versicherungsgerichts des Kantons St.Gallen vom 18. Dezember 2018 (IV 2018/77) ihrer Praxis und jener des Bundesgerichts widerspreche.

Erwägungen

1. Der Beschwerdeführer hat in seiner Beschwerdeschrift (S. 4, Note 11) ausführen lassen, dass die Beschwerdegegnerin entgegen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Ansicht sei, ein Anspruch auf berufliche Massnahme bestehe nur dann, wenn ein veränderter Gesundheitszustand vorliege. Damit hat der Beschwerdeführer (im Umkehrschluss) geltend gemacht, dass es bei einer Neuanmeldung für berufliche Massnahmen keiner Glaubhaftmachung eines veränderten Gesundheitszustandes bedürfe und damit Art. 87 Abs. 3 IVV bei einer Neuanmeldung für beruflichen Massnahmen keine Anwendung finde. Aus dem vom Beschwerdeführer Ausgeführten wird klar, weshalb er der Meinung ist, dass die erlassene Nichteintretensverfügung bezüglich den beruflichen Massnahmen zu Unrecht ergangen sei. Folglich hat der Beschwerdeführer die Beschwerde zwar knapp, jedoch mittels Verweis auf die seiner Auffassung nach anwendbare bundesgerichtliche Rechtsprechung ausreichend begründet und entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin die Begründungspflicht im Sinne von Art. 61 lit. b ATSG nicht verletzt. Auf die Beschwerde 24. Oktober 2019 ist daher einzutreten.
2. 1. Mit einer Verfügung vom 20. Juni 2002/6. Februar 2003 hatte die IV-Stelle dem Versicherten eine ganze Rente mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2001 zugesprochen (IV-act. 18 f.). Der Rentenanspruch setzt den Abschluss der medizinischen und der beruflichen Eingliederung voraus. Das deckt sich mit der im Art. 7 ATSG enthaltenen Definition der Erwerbsunfähigkeit, die laut jener Bestimmung erst vorliegen kann, wenn die Eingliederungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind. Auch der Art. 16 ATSG, der die Berechnung des Invaliditätsgrades beschlägt, setzt den Abschluss der medizinischen und beruflichen Eingliederung voraus. In der Praxis verwendet man als Schlagwort für den Umstand, dass die Eingliederung abgeschlossen sein muss, bevor ein Rentenanspruch entstehen kann, den Merksatz „Eingliederung vor Rente“. Der Gedanke dahinter gilt als ein allgemeiner Grundsatz des Sozialversicherungsrechts (vgl. etwa UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, Vorbemerkungen N 81 ff., mit Hinweisen). Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer ab 1. Oktober 2001 ausgehend von einer vollständigen Arbeitsunfähigkeit in jeder Art von Erwerbstätigkeit eine ganze Rente zugesprochen hatte, belegt, dass eine berufliche Eingliederung geprüft, aber als ausgeschlossen betrachtet worden war. So war dem Abschlussbericht des Fachmitarbeiters der Eingliederung vom Februar 2002 zu entnehmen gewesen, dass die Vermittlung einer Arbeitsstelle aufgrund der vollen Arbeitsunfähigkeit als unmöglich betrachtet worden war. Damit hatte die Verfügung vom 20. Juni 2002/6. Februar 2003 neben der Gutheissung eines Rentenanspruchs implizit auch die Verneinung beruflicher Massnahmen enthalten. Somit handelt es sich bei der Anmeldung vom April 2019 nicht nur in Bezug auf eine Invalidenrente, sondern auch in Bezug auf berufliche Eingliederungsmassnahmen um eine Neuanmeldung.
3. Mit der Neuanmeldung vom April 2019 (IV-act. 276) hat der Beschwerdeführer sowohl eine Rente als auch die berufliche Eingliederung beantragt. Aus der Begründung der angefochtenen Nichteintretensverfügung vom 21. Oktober 2019 geht hervor, dass diese Verfügung sowohl den Entscheid, nicht auf das Rentenbegehren einzutreten, als auch den Entscheid, nicht auf das Begehren um berufliche Massnahmen einzutreten, beinhaltet hat. In seiner Beschwerde vom 24. Oktober 2019 hat der Beschwerdeführer dann aber nur den Antrag gestellt, auf das Begehren um die Gewährung von beruflichen Massnahmen sei einzutreten. Damit hat er keine Beschwerde gegen das von der Beschwerdegegnerin verfügte Nichteintreten auf das Rentenbegehren erhoben. Dementsprechend ist die Verfügung bezüglich des Nichteintretens auf die Neuanmeldung zum Bezug einer Invalidenrente in formelle Rechtskraft erwachsen. Das vorliegende Beschwerdeverfahren hat sich daher auf die Beantwortung der Frage zu beschränken, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht auf das Begehren um berufliche Massnahmen eingetreten ist.
4. Der Art. 29 ATSG sieht ein jederzeitiges Anmelderecht und damit notwendigerweise auch einen Anspruch auf das Eintreten auf jede Anmeldung bzw. auf eine materielle Behandlung jeder Anmeldung vor. Bei diesem Recht auf eine materielle Behandlung jeder Anmeldung handelt es sich um einen elementaren Grundsatz des Sozialversicherungsleistungsrechtes, denn es stellt einen wichtigen Baustein für die Durchsetzung des Prinzips dar, dass jede versicherte Person jene gesetzlich vorgesehenen Sozialversicherungsleistungen erhalten soll, die sie benötigt. Da im Art. 29 ATSG nicht zwischen einer erstmaligen Anmeldung und einer sogenannten Neu- oder Wiederanmeldung (also einer erneuten Anmeldung nach einer formell rechtskräftigen Abweisung eines früheren Gesuchs) unterschieden wird und da sich eine solche Unterscheidung auch nicht mit dem Sinn und Zweck des Anmelderechtes vereinbaren liesse, muss der uneingeschränkte Anspruch auf ein Eintreten auf ein Leistungsbegehren auch für Neuanmeldungen gelten. Dieser Anspruch wird vom Art. 87 Abs. 3 IVV für bestimmte Leistungen der Invalidenversicherung eingeschränkt, nämlich für die Rente, für die Hilflosenentschädigung und für den Assistenzbeitrag. Die ratio legis des Art. 87 Abs. 3 IVV besteht darin, die IV-Stellen vor jenem Aufwand zu schützen, mit dem diese konfrontiert wären, wenn Versicherte repetitiv Anmeldungen zum Leistungsbezug einreichen könnten, die von den IV-Stellen jedes Mal wieder umfassend materiell geprüft werden müssten. Der Art. 87 Abs. 3 IVV dient also allein der Verfahrensökonomie, bei der es sich anerkanntermassen um kein besonders schützenswertes öffentliches Interesse handelt. Das ist umso problematischer, als die Anwendung des Art. 87 Abs. 3 IVV eine Durchbrechung des – elementar wichtigen – jederzeitigen Anspruchs auf eine materielle Prüfung einer Anmeldung zur Folge hat. Dennoch kann der Art. 87 Abs. 3 IVV wohl gerade noch als gesetzmässig qualifiziert werden, denn die Sachverhaltsabklärung bezüglich der in dieser Verordnungsbestimmung genannten Leistungen – Rente, Hilflosenentschädigung und Assistenzbeitrag – erweist sich in aller Regel als äusserst aufwendig, weshalb diesbezüglich ein gewisser „Schutzbedarf“ der Verwaltung vor repetitiven Neuanmeldungen anerkannt werden kann. Auch wenn sich der Art. 87 Abs. 3 IVV nicht auf eine explizite gesetzliche Grundlage stützen kann, die eine Einschränkung des im Art. 29 ATSG verankerten uneingeschränkten Anspruchs auf ein Eintreten auf ein Leistungsbegehren erlauben würde, trägt er also doch offenkundig einem wesentlichen praktischen Interesse Rechnung, ohne dafür die gesetzliche Regelung im Art. 29 ATSG in einem unverhältnismässig hohen Mass einzuschränken. Er ist also vom Vollzugsverordnungsauftrag im Art. 86 Abs. 2 Satz 1 IVG abgedeckt. Die Anwendung des Art. 87 Abs. 3 IVV führt auch nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Versicherten, denn die Eintretenshürde stützt sich auf einen sachlichen Grund, nämlich auf die Vermeidung eines unnötigen Verfahrensaufwandes bei repetitiven Neuanmeldungen. Über andere Leistungsansprüche als die Rente, die Hilflosenentschädigung und den Assistenzbeitrag kann dagegen in aller Regel mit einem erheblichen geringeren Abklärungsaufwand entschieden werden. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs des (sich nicht auf eine explizite gesetzliche Grundlage stützenden und einen elementaren Grundsatz des Sozialversicherungsleistungsrechts aus rein verfahrensökonomischen Überlegungen unterlaufenden) Art. 87 Abs. 3 IVV auf von dessen Wortlaut nicht erfasste Leistungen der Invalidenversicherung ist nicht zulässig, weil damit die Gefahr einer eigentlichen Untergrabung des im Art. 29 ATSG verankerten Grundsatzes des uneingeschränkten Anspruchs auf ein Eintreten auf ein Leistungsbegehren verbunden wäre. Eine Anwendung des Art. 87 Abs. 3 IVV auf von diesem nicht erwähnte Leistungen könnte nämlich nur in Betracht kommen, wenn deren Prüfung eine ebenso aufwendige Sachverhaltsabklärung wie die Prüfung eines Rentenbegehrens, eines Begehrens um eine Hilflosenentschädigung oder eines Begehrens um einen Assistenzbeitrag erfordern würde. Das würde jedoch voraussetzen, dass der Verordnungsgeber es versehentlich versäumt hätte, diese weiteren Leistungen zu erwähnen. Für die Annahme einer entsprechenden ausfüllungsbedürftigen Verordnungslücke fehlt aber jeder Hinweis. Selbst als der Verordnungsgeber den Wortlaut des Art. 87 Abs. 3 im Zuge der Einführung des Assistenzbeitrages hat ergänzen müssen, hat er ganz offensichtlich bewusst nur den Assistenzbeitrag als dritte Leistung angeführt, in Bezug auf die eine Neuanmeldung die sogenannte „Eintretenshürde“ meistern muss. Er hat weder weitere Leistungen genannt noch den Art. 87 Abs. 3 IVV auf alle Leistungen der Invalidenversicherung ausgedehnt. Dabei kann es sich augenscheinlich nicht um ein Versehen gehandelt haben. Deshalb muss die im Art. 87 Abs. 3 IVV enthaltene Aufzählung als vollständig und damit abschliessend qualifiziert werden. An der früheren Praxis des Versicherungsgerichtes des Kantons St. Gallen, mit der die im Art. 87 Abs. 3 IVV enthaltene Aufzählung (vermeintlich) lückenfüllend auf sämtliche Leistungen der Invalidenversicherung ausgedehnt worden war (vgl. etwa das Urteil IV 2015/229 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 7. Juli 2016), kann folglich nicht länger festgehalten werden. Auf Neuanmeldungen betreffend berufliche Massnahmen kann der Art. 87 Abs. 3 IVV also offensichtlich nicht angewendet werden. Die Prüfung einer entsprechenden Neuanmeldung erfordert nämlich in aller Regel keinen Sachverhaltsabklärungsaufwand, der jenem bei einer Neuanmeldung für eine Rente, eine Hilflosenentschädigung oder einen Assistenzbeitrag vergleichbar wäre. Folglich rechtfertigt es sich nicht, die IV-Stellen – in Abweichung vom Wortlaut und vom Sinn und Zweck des Art. 29 ATSG – vor jenem Aufwand zu schützen, der für die Prüfung eines (erneuten) Begehrens um berufliche Massnahmen notwendig ist. Bei einer Neuanmeldung für berufliche Massnahmen muss also nicht erst glaubhaft gemacht werden, dass sich der anspruchsbegründende Sachverhalt seit der letzten Leistungsverweigerung wesentlich verändert hat. Auf jede Neuanmeldung ist einzutreten, das heisst das in der Neuanmeldung enthaltene Leistungsgesuch ist materiell zu prüfen. Die Beschwerdegegnerin hätte folglich auf das Begehren vom April 2019 eintreten müssen, auch wenn keine Veränderung des massgebenden Sachverhaltes nach der letzten Leistungsverweigerung glaubhaft gemacht worden wäre (vgl. zum Ganzen auch den rechtskräftigen Entscheid IV 2018/77 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 18. Dezember 2018, E. 3). Somit ist die Nichteintretensverfügung vom 21. Oktober 2019 aufzuheben und durch den verfahrensleitenden Entscheid zu ersetzen, dass auf das Begehren um berufliche Massnahmen einzutreten und das Leistungsbegehren materiell zu prüfen sei. Die Beschwerdegegnerin wird den massgebenden Sachverhalt umfassend abklären und dann über einen Anspruch des Beschwerdeführers auf berufliche Eingliederungsmassnahmen verfügen.

Der Beschwerdeführer obsiegt damit vollumfänglich. Die Gerichtskosten von Fr. 600.-- sind folglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung auszurichten. Da in diesem Gerichtsverfahren nur wenig neue Akten angefallen sind und da sich, anders als insbesondere in einem Streit um einen Rentenanspruch, nur eine einzige Rechtsfrage gestellt hat, ist von einem deutlich unterdurchschnittlichen Vertretungsaufwand auszugehen. Die Parteientschädigung wird deshalb auf Fr. 2'000.-- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) festgesetzt.

Entscheid

im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP

1. In Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 21. Oktober 2019 aufgehoben und durch den verfahrensleitenden Entscheid ersetzt, auf die Anmeldung vom April 2019 einzutreten; die Sache wird zur materiellen Behandlung dieser Anmeldung der Beschwerdegegnerin überwiesen.
2. Die Beschwerdegegnerin hat die Gerichtskosten von Fr. 600.-- zu bezahlen.
3. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer mit Fr. 2’000.-- zu entschädigen.