Entscheid Versicherungsgericht, 27.07.2011
Die Vizepräsidentin
hat
am 27. Juli 2011
in Sachen
A.___,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Horschik, Weinbergstrasse 24, 8001 Zürich,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Verwaltungsverfahren
in Erwägung gezogen:
Sachverhalt
A.
A.a A.___, Jahrgang 1971, meldete sich im Oktober 2006 zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung (IV) an, nachdem sie am 25. November 2005 einen Selbstunfall mit dem Auto erlitten hatte (IV-act. 1). Am 6. April 2009 kam es zu einem weiteren Autounfall (vgl. IV-act. 45). Im Auftrag der IV erstattete die MEDAS Ostschweiz am 28. April 2010 ein polydisziplinäres Gutachten. Darin werden mit Einschränkung der Arbeitsfähigkeit insbesondere die Diagnosen mittelgradige depressive Störung mit somatischem Syndrom und generalisiertes chronisches Schmerzsyndrom (funktionell bzw. dissoziativ) genannt. Die Arbeitsfähigkeit in leidensadaptierten Tätigkeiten belaufe sich auf 50% (IV-act. 60-29; 60-31). Am 21. Mai 2010 erlitt die Versicherte einen dritten Unfall, einen Treppensturz (vgl. IV-act. 73; act. G 1).
A.b Am 11. November 2010 beantragte der Rechtsvertreter der Versicherten seine Ernennung zum unentgeltlichen Rechtsbeistand. Die Voraussetzungen seien nach drei Unfällen gegeben. Das Verfahren sei komplex und nicht aussichtslos. Zudem sei seine Mandantin mittellos (IV-act. 78). Mit Schreiben vom 18. November 2010 verweigerte die IV-Stelle die unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Aufgrund der geltenden Untersuchungsmaxime dränge sich eine anwaltliche Verbeiständung vor Erlass eines Vorbescheids nur in Ausnahmefällen auf. Gründe für eine solche Ausnahme seien vorliegend nicht gegeben (IV-act. 77). Auf Antrag des Rechtsvertreters (IV-act. 80) verfügte die IV-Stelle am 10. Dezember 2010 entsprechend (IV-act. 79).
B.
B.a Gegen diese Verfügung richtet sich die vom Rechtsvertreter für die Versicherte am 31. Januar 2011 erhobene Beschwerde. Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der Verfügung und seine Ernennung zum unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Verwaltungsverfahren sowie für das aktuelle Gerichtsverfahren. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die Beschwerdegegnerin habe die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung nicht im Detail begründet. Dadurch habe sie die Begründungspflicht bzw. das rechtliche Gehör verletzt. Die Voraussetzungen für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Verwaltungsverfahren seien erfüllt. Die Beschwerdeführerin sei mittellos und lebe aktuell noch von den UV-Taggeldern. Das Verfahren sei nicht aussichtslos und der Fall sei rechtlich komplex. Im UV-Einspracheverfahren sei der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bewilligt worden. Am 21. Mai 2010 habe die Beschwerdeführerin einen weiteren Unfall erlitten (Treppensturz) und am 27. Dezember 2010 sei es erneut zu einem Selbstunfall mit dem Auto gekommen, was die Schmerzproblematik verschlimmert habe. Dass das IV-Verwaltungsverfahren mehr als komplex sei, zeige schon das umfangreiche MEDAS-Gutachten vom 28. April 2010. Wegen der neuen Unfälle seien weitere Abklärungen sowohl im UV- als auch im IV-Bereich nötig. Zudem sei festzuhalten, dass das IV-Verfahren schon über mehrere Jahre hinweg hängig sei, was insbesondere gegen das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung grundsätzlich verstosse. Zudem sei festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin der deutschen Sprache "nicht sehr mächtig" sei. Auch lasse es ihr Ausbildungsstand nicht zu, z.B. einen komplizierten MEDAS-Bericht hinreichend würdigen zu können (act. G 1). Am 22. Februar (Postaufgabe) und 24. März 2011 liess die Beschwerdeführerin Unterlagen zum Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege einreichen (act. G 4; 7).
B.b Mit Beschwerdeantwort vom 25. Februar 2011 beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Vorab seien die geltend gemachte Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung von der Hand zu weisen. Die IV-Stelle sei zu keinem Zeitpunkt untätig geblieben. Betreffend unentgeltliche Rechtsverbeiständung machte die Beschwerdegegnerin geltend, schwierige rechtliche oder tatsächliche Fragestellungen würden zurzeit nicht vorliegen. Ein überdurchschnittlich langes Gutachten vermöge daran nichts zu ändern. Die Länge des Gutachtens sage nichts über den Schwierigkeitsgrad des Falles aus. Vielmehr präsentiere sich hier ein "durchschnittlicher Schleudertraumafall", der zumindest vor dem Vorbescheidsverfahren keiner rechtlichen Verbeiständung bedürfe. Eine juristische Würdigung des Gutachtens könne der Rechtsvertreter ohne weiteres im Vorbescheidsverfahren vornehmen. Irrelevant sei zudem, dass die Beschwerdeführerin der deutschen Sprache "nicht sehr mächtig" sei. Abschliessend lässt die Beschwerdegegnerin geltend machen, eine Gutheissung der Beschwerde würde darauf hinaus laufen, dass bei sämtlichen Fällen, bei denen eine Begutachtung anstehe, ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt werden müsste, was die IV-Verfahren massiv verteuern würde. Ungeachtet der in der Bundesverfassung garantierten Prozessrechte gehe es nicht an, öffentliche Mittel derart zu verschleudern (act. G 6).
B.c Die Verfahrensleitung bewilligte am 28. März 2011 das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Gerichtsverfahren (act. G 9).
B.d In der Replik vom 6. Juli 2011 liess die Beschwerdeführerin an den Anträgen der Beschwerde festhalten. Bereits die Tatsache, dass eine Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung vorliege, berechtige die Beschwerdeführerin zum Beizug eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Das MEDAS-Gutachten vom 28. April 2010 sei vor den beiden später erfolgten Unfällen erstellt worden. Der Sachverhalt sei von der Beschwerdegegnerin daher unvollständig abgeklärt worden, eine Tatsache, die einen Rechtsbeistand verlange (act. G 14).
B.e Die Beschwerdegegnerin hielt im Schreiben vom 13. Juli 2011 an ihrem Abweisungsantrag fest (act. G 16).
Erwägungen:
1.
Gemäss Art. 17 Abs. 2 des st. gallischen Gerichtsgesetzes (sGS 941.1) i.V.m. Art. 19 Abs. 1 der Verordnung über die Organisation des Versicherungsgerichtes vom 2. Dezember 2010 (OrgV; sGS 941.114) können in einfachen Fällen einzelrichterliche Entscheide gefällt werden. Als einfache Fälle gelten insbesondere Streitsachen mit einem unbestrittenen und eindeutigen Sachverhalt, die auf Grund einer klaren Rechtslage und einer feststehenden Gerichtspraxis beurteilt werden können (Art. 19 Abs. 2 OrgV). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, sodass die Streitsache einzelrichterlich entschieden werden kann.
2.
Strittig und im vorliegenden Verfahren zu überprüfen ist, ob für das Verwaltungsverfahren ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung besteht. Die Frage, ob in Bezug auf das Verwaltungsverfahren eine Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung vorliegt, zählt nicht zum Anfechtungsgegenstand der zu überprüfenden Verfügung. Darauf ist materiell nicht einzugehen, zumal dies auch für die Beantwortung der Frage der Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung offen bleiben kann, wie sich nachfolgend ergibt.
3.
3.1 Die ältere bundesgerichtliche Praxis bejahte einen Anspruch auf unentgeltliche Vertretung nur unter relativ engen Voraussetzungen. Im IV-Abklärungsverfahren wurde ein Anspruch erst bejaht ab dem Zeitpunkt, in dem Elemente eines streitigen Verfahrens auszumachen waren; dies war nach BGE 114 V 228 erst mit dem Vorbescheid der IV-Stelle gegeben (kritisch dazu etwa der in SVR 1994 IV Nr. 4 publizierte Entscheid der AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich vom 28. Dezember 1993, E. 2f). Das Bundesgericht lockerte schliesslich seine Praxis und verzichtete darauf, das Vorliegen streitiger Elemente zu verlangen; es lehnte generelle zeitliche Schranken ab (BGE 125 V 32). Im IV-Verwaltungsverfahren stellte der Vorbescheid folglich nicht länger die zeitliche Limite dar (SVR 2000 IV Nr. 18; Entscheid 8C_48/2007 vom 19. Juli 2007, E. 1).
3.2 Gemäss Art. 37 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) wird der gesuchstellenden Person im Sozialversicherungsverfahren ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bewilligt, wo die Verhältnisse es erfordern. Die Einordnung dieser Bestimmung im Gesetzesabschnitt "Sozialversicherungsverfahren" verdeutlicht in systematischer Hinsicht, dass der Anspruch auf unentgeltliche Vertretung im gesamten Verwaltungsverfahren bestehen kann (so auch Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Aufl., 2009, Rz. 20 zu Art. 37). Dies ergibt sich auch aus den Gesetzesmaterialien; auf einen Einschub einer zeitlichen Grenze wurde bewusst verzichtet (Kieser, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 37 mit Hinweis auf das Protokoll der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 14./15. Januar 1999, S. 23 ff.).
3.3 Voraussetzungen für die Bewilligung sind jedenfalls (in Analogie zum gerichtlichen Verfahren) die finanzielle Bedürftigkeit, die fehlende Aussichtslosigkeit und die Erforderlichkeit der Vertretung (vgl. BBl 1999 4595). Den höheren Anforderungen im Verwaltungsverfahren soll insofern Rechnung getragen werden, als die Erforderlichkeit der Vertretung eingehend zu prüfen ist. Dabei wird auf die Schwierigkeit des Falles und auf die Verfahrensphase abgestellt (BBl 1999 4595; vgl. auch BGE 132 V 201; Entscheid 9C_816/2008 vom 12. März 2009, E. 4.1). Als Beispiel für die Notwendigkeit der unentgeltlichen Vertretung im Verwaltungsverfahren nennt Kieser u.a., dass zu einem Gutachten Stellung zu beziehen und die Erforderlichkeit von Ergänzungsfragen zu prüfen sei oder dass komplexe sachverhaltliche oder rechtliche Fragen aufträten (Kieser, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 37).
3.4 Im von der Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Verfügung zitierten Bundesgerichtsentscheid 8C_48/2007 hat das Bundesgericht betreffend Notwendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistands die Länge des dem Urteil zugrunde liegenden IV-Abklärungsverfahrens berücksichtigt. Es hielt fest, dass sich in jenem Fall die Ermittlung des medizinischen Sachverhalts als ausserordentlich schwierig erwiesen habe. Insbesondere auf diese Tatsache sei auch die weit überdurchschnittliche Dauer des Verfahrens zurückzuführen. Es sei angezeigt, dass der Beschwerdeführer frühzeitig (vor einer [weiteren] MEDAS-Begutachtung) Gelegenheit erhalte, seinen Standpunkt zu vertreten und allfällige Einwände vorzubringen. Dies setze eine fachliche Kompetenz voraus, die der Versicherte selbst nicht aufweise und die ihm nur durch die Beiordnung eines Rechtsvertreters verschafft werden könne. Die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wurde daher bejaht (E. 2.2).
3.5 Der vorliegende Fall präsentiert sich sowohl in medizinischer als auch in rechtlicher Hinsicht als komplex. Obwohl die IV-Anmeldung bereits im Jahr 2006 erfolgte, kam es noch zu keiner Entscheidung der IV-Stelle über den Rentenanspruch der Beschwerdeführerin. Der medizinische Sachverhalt präsentierte sich – zumindest im relevanten Zeitraum – nicht als einfach. Die Beschwerdeführerin erlitt insgesamt vier Unfälle. Offenbar für die Folgen von mindestens zwei dieser Unfälle entrichtet die Suva noch immer volle Taggelder (vgl. act. G 4.1.3). Da sich die weiteren Unfälle vor Erlass einer IV-Rentenverfügung ereigneten, hat die Beschwerdegegnerin allfällige Folgen dieser Unfälle in ihre Abklärungen miteinzubeziehen. Das MEDAS-Gutachten vom 28. April 2010 ist folglich nicht mehr aktuell. Bereits jenes Gutachten bescheinigte eine komplexe gesundheitliche Problematik, die nach Ansicht der Gutachter eine relevante Arbeitsunfähigkeit von 50% auslöst. Doch nicht nur der medizinische Sachverhalt erscheint komplex. Es stellen sich vielmehr auch schwierige rechtliche Fragen. So beinhalten bereits die im Gutachten genannten Diagnosen offensichtliches Potential für eine juristisch anspruchsvolle Auseinandersetzung darüber, ob diese eine relevante Arbeitsunfähigkeit begründen oder nicht. Hier ist eine differenzierte Betrachtungsweise jedenfalls erforderlich. Weiter zeichnen sich auch in Bezug auf die Methode der Invaliditätsbemessung (vgl. Art. 28a des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung [IVG; SR 831.20]) möglicherweise schwierige rechtliche Fragen ab, zumal die Beschwerdeführerin alleinerziehende Mutter von zwei minderjährigen Kindern ist. Auch aus koordinationsrechtlicher Sicht ist die Situation jedenfalls für Laien schwierig. Zu beachten ist im Weiteren, dass die Beschwerdeführerin in Anbetracht ihres Ausbildungsniveaus und ihrer Deutschkenntnisse sowie möglicherweise auch aufgrund ihrer gesundheitlichen Probleme nicht in der Lage ist, ihre Interessen im IV-Verfahren hinreichend selbst zu wahren. Völlig unbehelflich ist der Hinweis in der Beschwerdeantwort, der bald 16-jährige Sohn der Beschwerdeführerin könne ja die Übersetzung übernehmen. Dieser ist offenkundig in keiner Weise geeignet, die umfangreichen medizinischen Akten aufzuarbeiten, das seitenstarke MEDAS-Gutachten zu würdigen, allfällige Widersprüche oder Unzulänglichkeiten darin zu erkennen und die Interessen seiner Mutter betreffend die notwendigen weiteren Abklärungen zu vertreten. Dies gilt freilich auch in Bezug auf die rechtlichen Fragestellungen.
3.6 Insgesamt ergibt sich aus den obigen Erwägungen, dass bei diesem langjährigen Verlauf die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bereits in jenem Stadium des Verwaltungsverfahrens notwendig war. Das Kriterium der fehlenden Aussichtslosigkeit ist im Weiteren offenkundig erfüllt.
3.7 Das Gericht hat die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin im Rahmen der Überprüfung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege im Gerichtsverfahren bejaht. Entsprechend sind sämtliche Voraussetzungen für die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im Verwaltungsverfahren gegeben.
3.8 Die Beschwerdegegnerin weist in der Beschwerdeantwort auf die vermeintliche Tragweite einer Gutheissung hin. Eine solche würde ihrer Ansicht nach darauf hinaus laufen, dass bei sämtlichen Fällen, bei denen eine Begutachtung anstehe, ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt werden müsste. Damit verkennt die Beschwerdegegnerin die oben erläuterte Praxis. Ein "gewöhnlicher" Begutachtungsbedarf nach einer IV-Anmeldung erfüllt die Kriterien für sich betrachtet klarerweise noch nicht. Die Komplexität eines Falles in sachverhaltlicher (insbesondere medizinischer) und rechtlicher Hinsicht ist im Einzelfall differenziert zu prüfen. Im Übrigen bedarf es grundsätzlich eines Antrags um unentgeltliche Rechtsverbeiständung (siehe nachstehend). Die Bedenken, öffentliche Mittel würden "verschleudert", sind vor diesem Hintergrund unbegründet.
4.
4.1 Für die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege ist wie erwähnt grundsätzlich ein Antrag notwendig (vgl. Kieser, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 37). Die rückwirkende Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ist nur ausnahmsweise möglich (vgl. Art. 99 Abs. 2 und Abs. 3 des st. gallischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRP; sGS 951.1] i.V.m. Art. 119 Abs. 4 der eidg. Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272] in sinngemässer Anwendung). Eine solche Ausnahme ist gegeben beim Vorliegen von sachlich zwingenden Gründen, die eine frühere Gesuchstellung unmöglich machten (vgl. BSK ZPO, 2010, Viktor Rüegg, Art.119 N 5 m.w.H.).
4.2 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin beantragte erstmals im Schreiben vom 17. Juni 2010 (IV-act. 67) die unentgeltliche Verbeiständung, dies allerdings nur für den Fall, dass im Zusammenhang mit der Art einer beantragten Aktenedition eine Uneinigkeit zwischen ihm und der IV-Stelle bestehen bleiben würde. Der im Schreiben vom 30. Juni 2010 (IV-act. 69) wiederholte Antrag bezog sich ebenfalls lediglich auf das Verfahren betreffend die in Sachen Aktenedition beantragte anfechtbare Verfügung. Dieser Antrag wurde in der Folge gegenstandslos, da die IV-Stelle dem Anliegen des Rechtsvertreters nachkam. Ein eigentliches, umfassenderes Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung mit Hinweisen auf die Erfüllung der Anforderungskriterien stellte der Rechtsvertreter erst mit E-Mail vom 11. November 2010 (IV-act. 78). Folglich ist die unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab diesem Zeitpunkt zu bewilligen. Gründe für eine ausnahmsweise rückwirkende Bewilligung sind nicht ersichtlich und werden auch nicht geltend gemacht.
5.
5.1 Die angefochtene Verfügung vom 10. Dezember 2010 ist in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben, der Beschwerdeführerin ist die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verwaltungsverfahren ab Datum der Gesuchstellung (11. November 2010) zu bewilligen und Rechtsanwalt Matthias Horschik ist zum unentgeltlichen Vertreter zu benennen. Bei diesem Verfahrensausgang braucht die vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin vorgebrachte Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht überprüft zu werden. Die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren wird zudem obsolet.
5.2 Nach Art. 69 Abs.1bis IVG ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder die Verweigerung von IV-Leistungen vor dem kantonalen Versicherungsgericht kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.- bis Fr. 1'000.- festgelegt. Eine Kostenpflicht besteht auch für dieses Verfahren, obwohl es bei der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht. Mit Art. 69 Abs. 1bis IVG sollte die Verfahrensvorschrift von Art. 61 lit. a ATSG in Bezug auf die Kostenlosigkeit ausser Kraft gesetzt werden (vgl. BBI 2005 3089). Es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Kostenpflicht generell für den ganzen Bereich der Invalidenversicherung und nicht nur für das IV-Leistungsrecht einführen wollte (vgl. Kap. in BBl 2005 3085, wobei die Terminologie dort uneinheitlich verwendet wurde). Daher sind nach der Praxis des Versicherungsgerichts trotz der einschränkenden Formulierung des Art. 69 Abs. 1bis IVG alle IV-Verfahren kostenpflichtig (vgl. etwa die Entscheide IV 2011/94 vom 22. Juli 2011, E. 6.2; IV 2006/234 vom 4. März 2008, E. 4.1; IV 2007/227 vom 5. Dezember 2007, E. 5.2; IV 2006/297 vom 24. April 2008, E. 5.1). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 400.- erscheint vorliegend als angemessen. Die Beschwerdegegnerin unterliegt vollumfänglich, sodass ihr als nicht von der Pflicht zur Übernahme amtlicher Kosten befreiter selbstständiger öffentlich-rechtlicher Anstalt die Gerichtsgebühr aufzuerlegen ist.
5.3 Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Parteientschädigung, die ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen wird (Art. 61 lit. g ATSG; vgl. auch Art. 98 ff. VRP). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer).
Demgemäss hat die Vizepräsidentin
als Einzelrichterin im Verfahren gemäss Art. 19 OrgV
entschieden:
2. Die Beschwerdegegnerin hat die Gerichtskosten von Fr. 400.- zu bezahlen.
3. Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.