Präsident Franz Schlauri, Versicherungsrichterin Monika Gehrer-Hug, Versicherungsrichter Martin Rutishauser; Gerichtsschreiberin Miriam Lendfers
Entscheid vom 25. Juni 2009
in Sachen
W.___,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Stefan Gnädinger, c/o Glaus & Partner, Obergasse 28, Postfach 133, 8730 Uznach,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
IV-Leistungen
Sachverhalt:
A.
A.a W., Jahrgang 1966, meldete sich im Mai 2007 zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung (IV) an und beantragte die Ausrichtung einer Rente (IV-act. 5). Dr. med. A., Arzt Psychosomatik am Departement für Innere Medizin des Kantonsspitals St. Gallen (KSSG), nannte im Arztbericht vom 8. Juni 2007 die Diagnosen Polytoxikomanie, Bulimie, rezidivierende depressive Verstimmungen und Verdacht auf eine emotional instabile Persönlichkeitsstörung vom Borderline-Typ. Die Arbeitsunfähigkeit betrage seit 24. Januar 2007 80-90% (IV-act. 14-1). Der Hausarzt der Versicherten, der Allgemeinmediziner Dr. med. B.___, äusserte im Bericht vom 15. Juni 2007 den Verdacht auf eine Persönlichkeitsstörung und eine wechselnde depressive Episode. Zumutbare Tätigkeiten seien auf dem Arbeitsmarkt limitiert bis gar nicht vorhanden. Am ehesten sei eine geschützte Werkstätte zugänglich, wo die Leistungsfähigkeit und Weisungsbereitschaft nicht hochgeschraubt werden müsste. In diesem Rahmen wären sicher drei bis vier Stunden täglich zu realisieren (IV-act. 16).
A.b Nach Rückfrage bei ihrem regionalen ärztlichen Dienst (RAD) erteilte die IV-Stelle der Versicherten mit Schreiben vom 24. September 2007 verschiedene Auflagen, insbesondere die Durchführung einer suchtspezifischen Therapie, einer regelmässigen psychiatrischen Behandlung und den Nachweis einer mindestens sechsmonatigen Suchtmittelabstinenz (IV-act. 29). Mit Schreiben vom 28. April 2008 forderte sie die Versicherte erneut auf, die Auflagen zu erfüllen, ansonsten aufgrund der Akten entschieden werde (IV-act. 31). Der für die Versicherte zuständige Suchtberater vom Verein Suchtberatungsstelle Region C.___ informierte die IV-Stelle am 23. Mai 2008 schriftlich über den Verlauf und teilte mit, die Versicherte habe sich vom 18. März 2008 bis 21. April 2008 wegen Verdachts auf Handel mit illegalen Drogen in Untersuchungshaft befunden. Nun plane sie einen stationären Aufenthalt in der Psychiatrischen Klinik Pfäfers (IV-act. 34). Auf telefonische Rückfrage der IV-Stelle vom 10. Juni 2008 gab der Suchtberater an, es sei noch kein stationärer Aufenthalt in einer psychiatrischen Klinik erfolgt und die Suchtbehandlung sei noch nicht in Angriff genommen worden (IV-act. 35). Daraufhin verweigerte die IV-Stelle mit Verfügung vom 12. Juni 2008 die Ausrichtung einer Invalidenrente (act. G 1.1).
B.
B.a Gegen diese Verfügung richtet sich die Beschwerde der Versicherten vom 9. Juni 2008. Sie beantragt deren Aufhebung und die Veranlassung einer neuen psychiatrischen Abklärung. Die Beschwerdegegnerin solle angewiesen werden, das Leistungsbegehren unter Berücksichtigung dieser neuen psychiatrischen Abklärung zu prüfen. Ihr sei die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Der Begründung ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Person nicht in der Lage gewesen sei, die Forderungen der Beschwerdegegnerin zu erfüllen. Die Auflagen hätten sie überfordert, seien ihr nicht zumutbar. Sie beantragt zudem die Sistierung des Verfahrens bis zur Einreichung eines weiteren Berichts von Dr. A.___ (act. G 1).
B.b Am 14. Juli 2008 sistierte der zuständige Verfahrensleiter des Gerichts das Verfahren bis zum Vorliegen des angekündigten Berichts von Dr. A.___ (act. G 2). Auf Aufforderung reichte die Beschwerdeführerin am 15. August 2008 das ausgefüllte Gesuchsformular für die unentgeltliche Prozessführung ein (act. G 4). Am 22. August 2008 ging dem Gericht ihr Steuerprotokoll zu (act. G 6).
B.c Am 11. November 2008 verfasste Dr. A.___ zuhanden des Gerichts einen weiteren Arztbericht, in dem er unter anderem die Diagnosen der Persönlichkeitsstörung mit emotional instabilen Zügen und der leichten bis mittelschweren kognitiven Funktionsstörungen und Störungen der Emotionalität/Persönlichkeit bei mittelschwerem dysexekutivem Syndrom nannte. Die Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin sei erheblich eingeschränkt, zurzeit werde eine Arbeitsleistung im Bereich von ca. 30% erbracht. Durch geeignete berufliche Massnahmen und weitere therapeutische Begleitung könnte die Arbeitsfähigkeit bis auf ein Mass von ca. 65% gesteigert werden (act. G 10).
B.d In der Beschwerdeantwort vom 29. Januar 2009 beantragt die Beschwerdegegnerin die teilweise Gutheissung der Beschwerde. Der gefällte Aktenentscheid dürfte als unverhältnismässig und zu hart erscheinen, da auch die mildere Sanktion eines Nichteintretensentscheids hinreichend gewesen wäre. Damit erscheine es als gerechtfertigt, die angefochtene Verfügung insofern anzupassen, als ein Nichteintreten auf das Leistungsgesuch angeordnet werde. Der Beschwerdeführerin sei es jederzeit möglich, sich wieder bei der IV anzumelden, sobald sie bereit sei, die angeordneten Auflagen zu erfüllen. Im interessierenden Zeitraum der angefochtenen Verfügung gelinge ihr der Nachweis nicht, dass sie die Auflagen erfüllt habe. Im Bericht von Dr. A.___ vom 11. November 2008 werde dargetan, dass sich die Beschwerdeführerin in wesentlichen Teilen vom Drogenkonsum habe lösen können. Dies zeige, dass die Drogenabstinenz ein hohes, aber kein unerreichbares Ziel sei. Die Auflagen erschienen daher nicht nur als verhältnismässig, sondern sie seien auch sinnvoll, da sie einen wesentlichen Anreiz für eine stabile und kontrollierte Abstinenz bildeten (act. G 12).
B.e Der zuständige Abteilungspräsident bewilligte am 3. Februar 2009 die unentgeltliche Rechtspflege im Sinn der Befreiung von den Gerichtskosten (act. G 14).
B.f Mit Schreiben vom 11. März 2009 kündigte Rechtsanwalt lic. iur. Stefan Gnädinger die Interessenwahrung der Beschwerdeführerin an und beantragte die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung und die Ansetzung einer Nachfrist für die Einreichung einer Replik (act. G 17). Beides wurde ihm am 12. März 2009 gewährt (act. G 18, 19).
B.g In der Replik vom 30. April 2009 lässt die Beschwerdeführerin erneut die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Solange ein Versicherungsfall noch nicht eingetreten sei, könnten keine Schadenminderungspflichten gemäss Art. 21 Abs. 4 ATSG auferlegt werden. Die Leistungsverweigerung komme nur in schweren Fällen bei besonders schwerem Verschulden in Frage, was vorliegend nicht gegeben sei. Die der Beschwerdeführerin auferlegten Mitwirkungspflichten würden im Rahmen der Verhältnismässigkeit bei Weitem den Bereich der Auskunfts- und Informationspflicht übersteigen. Es könne hierbei wohl kaum angehen, dass eine nachweisliche, über Jahrzehnte psychisch kranke und durch Suchtmittel geschädigte Person erst eine mehrmonatige erfolgreiche Behandlung nachweisen müsse, bevor die IV über den Antrag überhaupt rechtsgenüglich entscheiden wolle. Sollte eine Verletzung der Mitwirkungspflicht dennoch bejaht werden, so sei zu beachten, dass eine solche nur relevant sei, wenn sie in unentschuldbarer Weise erfolgt sei. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Unter nachweislich bestehender psychischer Beeinträchtigung scheine es wohl durchaus nachvollziehbar, wenn nicht sogar einleuchtend, dass es der Beschwerdeführerin schwer gefallen sei, die ihr auferlegten Mitwirkungspflichten zu erfüllen. Weiter lässt die Beschwerdeführerin geltend machen, es müsse bezweifelt werden, dass die angefochtene Verfügung tatsächlich einen Aktenentscheid darstelle, zumal die Akten in keiner Weise erwähnt würden. Ein Aktenentscheid ohne Beizug der vorliegenden Akten und ohne konkrete Begründung ergehe in Verletzung der Verfahrensrechte, insbesondere des rechtlichen Gehörs (act. G 20).
B.h Die Beschwerdegegnerin hält in der Duplik vom 28. Mai 2008 an ihrem Antrag gemäss Beschwerdeantwort fest. Der Beschwerdeführerin werde in erster Linie nicht ein Verstoss gegen die Schadenminderungspflicht im Sinn von Art. 21 Abs. 4 ATSG, sondern mangelnde Mitwirkung bei der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts gemäss Art. 43 Abs. 3 ATSG vorgeworfen. Von einem Drogensüchtigen werde grundsätzlich verlangt, dass er die Sucht überwinde. Solange die Beschwerdeführerin harte Drogen konsumiere, sei eine Begutachtung sinnvollerweise nicht durchführbar. Das Vorliegen einer schweren Persönlichkeitsstörung sei fraglich und zu untersuchen. Die Drogenabstinenz liege im direkten Interesse der Beschwerdeführerin. Auch sei aufgrund der Akten nicht ausgewiesen, dass es ihr nicht wenigstens während eines halben Jahres möglich sein sollte, die verlangten Auflagen zu erfüllen. Aus dem im Beschwerdeverfahren eingereichten Bericht von Dr. A.___ ergebe sich vielmehr, dass sich die Beschwerdeführerin von der Drogenszene habe distanzieren können. Auch in Bezug auf den Substanzgebrauch habe sie bedeutende Fortschritte erzielt. Da mittlerweile ein halbes Jahr verstrichen sei und folglich neue Erkenntnisse vorliegen dürften, werde die Einholung eines neuen Berichts von Dr. A.___ beantragt (act. G 23).
Erwägungen:
1.1 Die verfügte Leistungsverweigerung beruht auf einer Sanktionierung einer behaupteten Verletzung der Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin, wie die Beschwerdegegnerin in der Duplik explizit festhält. Entsprechendes ist auch dem Mahnschreiben der Beschwerdegegnerin vom 28. April 2008 zu entnehmen (IV-act. 31). Die Beschwerdegegnerin stellt sich im Beschwerdeverfahren auf den Standpunkt, dass die Erfüllung der Auflagen im Rahmen der der Versicherten obliegenden Mitwirkungspflicht gemäss Art. 43 Abs. 3 ATSG verlangt werden könne.
1.2 Das sozialversicherungsrechtliche Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht. Danach haben Versicherungsträger und Sozialversicherungsrichter von sich aus und ohne Bindung an die Parteibegehren für die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes zu sorgen. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht uneingeschränkt, sondern wird ergänzt durch die Mitwirkungspflichten der Parteien (BGE 122 V 157 Erw. 1a; 125 V 193 Erw. 2). Kommen leistungsbeanspruchende versicherte Personen der Auskunfts- und Mitwirkungspflicht in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger gemäss Art. 43 Abs. 3 ATSG aufgrund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er muss die Person vorher schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen; ihr ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen. Die Verletzung der Auskunfts- oder Mitwirkungspflicht muss unentschuldbar sein, wobei das Verhalten der Person nicht mehr nachvollziehbar sein darf, was etwa dann gegeben ist, wenn ein Rechtfertigungsgrund nicht einmal ansatzweise erkennbar ist oder wenn das Verhalten schlechthin unverständlich ist (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Aufl., 2009, Rz. 51 zu Art. 43).
2.1 Nach Art. 8 Abs. 1 ATSG gilt als Invalidität die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit. Diese wird verstanden als der durch die Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung oder Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG). Drogensucht als solche begründet noch keine Invalidität im Sinn des Gesetzes. Denn die Diagnose einer Drogensucht oder
-abhängigkeit lässt nicht schon darauf schliessen, dass der versicherten Person eine Drogenabstinenz nicht mehr möglich wäre; ebenso wenig ist Drogenabhängigkeit notwendigerweise mit Arbeits- oder Erwerbsunfähigkeit verbunden (vgl. Entscheid I 454/99 des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 22. Juni 2001; SVR 2001 IV Nr. 3 S. 7 Erw. 4b). Hat die Sucht allerdings eine Krankheit oder einen Unfall bewirkt, in deren Folge ein körperlicher oder geistiger Gesundheitsschaden eingetreten ist, oder aber ist sie selber Folge eines körperlichen oder geistigen Gesundheitsschadens, welchem Krankheitswert zukommt (BGE 99 V 28 Erw. 2; AHI 2002 S. 29 f. Erw. 1 und 2, AHI 2001 S. 228 f. Erw. 2 und S. 229 f. Erw. 4; Entscheid I 207/2006), so wird eine solche Sucht im Rahmen der Invalidenversicherung bedeutsam (vgl. etwa den Entscheid IV 2007/76 des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 8. September 2008, Erw. 2.1). Ob die Sucht ursächlich für eine andere Gesundheitsschädigung war oder erst in Folge einer solchen auftrat, ist demnach nicht von Belang. Erforderlich ist stets lediglich, dass auch ein anderer Gesundheitsschaden vorliegt, der mit der Sucht in Zusammenhang steht. Ist dies erfüllt, so geht es nicht etwa darum, den auf die Sucht entfallenden Anteil der Arbeitsunfähigkeit abzuspalten und als nicht invalidisierend zu bezeichnen. Vielmehr ist bei Bejahung eines solchen Zusammenhangs mit einer anderen Erkrankung auch die Sucht vollumfänglich zu berücksichtigen.
2.2 Dr. A.___ nannte im Bericht vom 8. Juni 2007 den Verdacht auf eine Borderline-Persönlichkeitsstörung vom emotional instabilen Typ ohne Selbstverletzung mit chronischer Depressivität, häufigen depressiven Löchern, innerer Strukuturlosigkeit, Ich-Schwäche, Selbstwertstörung sowie Drogenkonsum und Essstörung (IV-act. 14-2). Eine völlige Arbeitsunfähigkeit bestehe nur zur Zeit der Berichterstattung. Nach seelischer Stabilisierung und Besserung könne mit einer Verbesserung der Arbeitsfähigkeit gerechnet werden (IV-act. 14-5). Dr. B.___ nannte den Verdacht auf Persönlichkeitsstörung und wechselnde depressive Episoden am 15. Juni 2007 in der Rubrik "Diagnosen mit Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit" und die Polytoxikomanie und den Verdacht auf atypische Bulimie bei den Diagnosen ohne Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit. Er attestierte eine volle Arbeitsfähigkeit (IV-act. 16-1). Im Widerspruch dazu verwies er im Beiblatt zum Arztbericht darauf, dass die Beschwerdeführerin lediglich im geschützten Rahmen eine tägliche Arbeitszeit von drei bis vier Stunden realisieren könnte (IV-act. 16-3 f.).
2.3 Anamnestisch fällt auf, dass die Beschwerdeführerin bereits mit 13 Jahren an Bulimie erkrankte. Alkoholkonsum und das Schnupfen von Kokain kamen später hinzu. Nach ihren Angaben war sie als Kind von ihrem Vater häufig geschlagen worden. Schliesslich begann auch ihr Ehemann, sie zu schlagen. 2002 kam es in der Folge zu einem Suizidversuch und einem anschliessenden Aufenthalt in der Psychiatrischen Klinik Pfäfers. Dort wie auch später sei es zu starken Albträumen gekommen. Dr. A.___ hielt in seinem Bericht vom 11. November 2008 fest, bei der Beschwerdeführerin sei von einer psychiatrisch eindeutigen und erheblichen Persönlichkeitsstörung vom emotional labilen Typ mit chronischer Depressivität, verminderter Impulskontrolle, Essstörungen im Sinn einer atypischen Bulimie sowie sekundärer polytoxikomaner Entwicklung auszugehen. Im Weiteren bestünden bei unterdurchschnittlichem intellektuellem Leistungsniveau leichte bis mittelschwere, neuropsychologisch nachweisbare kognitive und emotionale Funktionsstörungen, was mit dem Begriff der dysexekutiven Funktionsstörung umschrieben werde. Hinzu komme eine lebensgeschichtlich erworbene Angst, in vertrauensvolle Beziehungen zu anderen Menschen zu treten, was auf dem Hintergrund der Angst vor Misshandlungen/Gewalterfahrungen verstanden werden müsse (act. G 10). Dieser Bericht wurde erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung erstellt und ist insofern für die vorliegend vorzunehmende Beurteilung nicht von direkter Bedeutung. Bereits die bei Verfügungserlass vorhandenen medizinischen Unterlagen verdeutlichen jedoch, dass die Drogensucht der Beschwerdeführerin in direktem Zusammenhang mit dem psychischen Krankheitsbild zu sehen ist, teilweise auf dieses folgte und sich teilweise mit diesem zusammen einstellte. Der Kausalzusammenhang der psychischen und der Suchtproblematik ist jedenfalls offenkundig. Da unter dieser Voraussetzung auch die Sucht eine relevante Arbeitsunfähigkeit mitbegründen kann und wie oben erläutert nicht etwa anteilsmässig auszugrenzen ist, ist das Verlangen eines Abstinenznachweises und einer psychiatrischen Behandlung bereits im Abklärungsverfahren unter dem Titel der Mitwirkungspflicht im Hinblick auf die Prüfung der materiellen Leistungsansprüche und ausserhalb der eigentlichen Schadenminderung nicht zielführend (vgl. auch den Entscheid IV 2009/20 vom 13. Mai 2009, Erw. 3.3).
Wie in Erw. 1 erläutert, kann die Sanktionierung einer Verletzung der Mitwirkungspflicht nur erfolgen, wenn ein Rechtfertigungsgrund nicht einmal ansatzweise erkennbar ist. Selbst wenn man vorliegend bejahen wollte, dass die Beschwerdeführerin ihr zumutbare, sinnvolle Mitwirkungspflichten verletzt hätte, könnte die verfügte Sanktionierung dennoch nicht erfolgen. Es ist offensichtlich, dass die Beschwerdeführerin ohne engmaschige Betreuung und Begleitung auch aufgrund der seit Jahrzehnten sich chronifizierenden Problematik nicht in der Lage ist, die verlangten Auflagen ohne weiteres zu erfüllen. In der Beschwerde wies sie in nachvollziehbarer Weise darauf hin, dass die Auflagen sie überfordert hätten; dies reicht beim aktenkundigen Beschwerdebild als Rechtfertigung der Verletzung der Mitwirkungspflicht (wollte man eine solche denn im Sinn der Beschwerdegegnerin verstanden wissen) jedenfalls aus. Die Sanktionierung der Abweisung des Leistungsgesuchs aufgrund der Akten war somit auch unter diesem Blickwinkel unzulässig. Entgegen der von der Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vertretenen Ansicht erscheint auch ein Nichteintreten als unzulässige Sanktion, zumal eben gerade kein sanktionierbares Verhalten vorliegt.
4.1 Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 12. Juni 2008 gutzuheissen. Die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zu überweisen, damit sie das Abklärungsverfahren fortführe. Ob allenfalls unter dem Titel der Schadenminderungspflicht gemäss Art. 21 Abs. 4 ATSG (und nicht der Mitwirkungspflicht) Auflagen an die Beschwerdeführerin gestellt werden können, wird gegebenenfalls unter Beachtung der gesundheitlichen Entwicklung bis zum Verfügungszeitpunkt und unter sorgfältiger Evaluation der der Beschwerdeführerin realistischerweise zumutbaren Anstrengungen zu beurteilen sein.
4.2 Im Rahmen der weiteren Abklärungen wäre gegebenenfalls auch ein Anspruch auf berufliche Massnahmen zu überprüfen. Sowohl Dr. A.___ als auch Dr. B.___ erachteten solche als eindeutig angezeigt (IV-act. 14-2; 16-3 f.).
4.3 Das Beschwerdeverfahren ist kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.- bis Fr. 1000.- festgelegt (Art. 69 Abs. 1bis IVG). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.- erscheint als angemessen. Die Beschwerdegegnerin unterliegt vollumfänglich, sodass ihr als nicht von der Pflicht zur Übernahme amtlicher Kosten befreiter selbstständiger öffentlich-rechtlicher Anstalt die ganze Gerichtsgebühr aufzuerlegen ist.
4.4 Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Parteientschädigung, die vom Gericht ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen wird (Art. 61 lit. g ATSG; vgl. auch Art. 98 ff. VRP/SG, sGS 951.1). Der Rechtsanwalt der Beschwerdeführerin beteiligte sich erst im zweiten Schriftenwechsel am Verfahren. Für den mutmasslichen, als angemessen zu bezeichnenden Aufwand ist eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) zuzusprechen.
4.5 Die bereits bewilligten Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsverbeiständung werden bei diesem Verfahrensausgang gegenstandslos.
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 53 GerG
entschieden:
Die Beschwerde wird unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 12. Juni 2008 gutgeheissen. Die Sache wird zur Weiterführung des Abklärungsverfahrens an die Beschwerdegegnerin überwiesen.
Die Beschwerdegegnerin hat die Gerichtskosten von Fr. 600.- zu bezahlen.
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.