Präsident Franz Schlauri, Versicherungsrichterinnen Monika Gehrer-Hug und Karin Huber-Studerus; Gerichtsschreiber Ralph Jöhl
Entscheid vom 15. August 2007
In Sachen
B.___
Beschwerdeführer,
vertreten durch Advokat lic. iur. Martin Boltshauser, procap, Schweizerischer Invaliden-Verband, Froburgstrasse 4, Postfach, 4601 Olten,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Hörtraining/Ableseunterricht
hat das Versicherungsgericht in Erwägung gezogen:
I.
A.- Der 2003 geborene B.___ wurde am 1. Oktober 2003 zum Bezug von IV-Leistungen angemeldet. Am 20./21. Januar 2004 sprach ihm die IV-Stelle medizinische Massnahmen zur Behandlung der Geburtsgebrechen Nr. 494 und Nr. 497 zu. Der Vater des Versicherten teilte der IV-Stelle am 23. Januar 2004 mit, sein Sohn sei schwerhörig. Gemäss einem Bericht des Spitals A.___ an das Spital C.___ vom 4. Mai 2004 litt der Versicherte an einer beidseitigen hochgradigen, an Taubheit grenzenden Schwerhörigkeit. D.___ ersuchte die IV-Stelle am 29. Mai 2004 um die Übernahme der Kosten der von ihr erbrachten pädagogisch-therapeutische Massnahmen in der Form eines Hörtrainings und eines Ableseunterrichts sowie der Transportkosten für das Kind und eine Begleitperson bzw. für die Therapeutin. Die Eltern meldeten den Versicherten am 14. Juni 2004 formell zum Bezug von Beiträgen an die Sonderschulung in der Form von Hörtraining und Ableseunterricht an. In einem Begleitschreiben zu diesem Gesuch hielt D.___ fest, aufgrund des jungen Alters des Versicherten werde die Therapie im Elternhaus durchgeführt. Sollte sich herausstellen, dass dort nicht effizient gearbeitet werden könne, würde die Therapie in die Praxisräume verlegt. Deshalb sei der Antrag auf eine Reiseentschädigung für die Therapeutin oder für das Kind und eine Begleitperson gestellt worden. Mit einer Verfügung vom 28. Juni 2004 wies die IV-Stelle das Gesuch um eine heilpädagogische Früherziehung in der Form des Hörtrainings und des Ableseunterrichts ab. Sie begründete diesen Entscheid damit, dass diese Massnahme dem Pauschalierungsabkommen mit dem Kanton St. Gallen unterstehe und deshalb von der Invalidenversicherung nicht übernommen werden könne. Das Leistungsgesuch sei dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen einzureichen. Die Mutter des Versicherten teilte der IV-Stelle am 22. Juli 2004 telephonisch mit, das Training könnte auch in der Sprachheilschule durchgeführt werden. Das sei zeitlich aber kaum zu bewerkstelligen, da sie und der Versicherte mit dem Zug reisen müssten.
B.- Die Eltern des Versicherten liessen am 17. August 2004 Einsprache gegen diese Verfügung erheben. Sie machten geltend, der Versicherte leide an einer schweren Hörbehinderung. Es sei dringend nötig, möglichst frühzeitig mit audiopädagogischen Massnahmen die Entwicklung des Versicherten zu unterstützen. Diese Massnahme sollte analog zur heilpädagogischen Früherziehung von der Invalidenversicherung übernommen werden. Die Therapeutin D.___ habe eine Eingabe an das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen gerichtet. Sie ersuchten um eine Fristverlängerung bis zum Entscheid des Erziehungsdepartements des Kantons St. Gallen über diese Eingabe. Sie würden die Einsprache dann ergänzen oder zurückziehen. Der Rechtsvertreter der Eltern stellte am 20. Dezember 2004 den Antrag, eine grundsätzliche Leistungszusprache gemäss der Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens zwischen der Invalidenversicherung und dem Kanton St. Gallen vom 17. Dezember 1996 zu gewähren. Zur Begründung führte er aus, gemäss der Vereinbarung betreffend die pauschale Abgeltung von IV-Leistungen im Volksschulbereich würden für das Hörtraining und den Ableseunterricht Fr. 96.- pro Stunde vergütet. Hinzu komme eine Entschädigung für die Reisekosten. Für die Reisezeit bestehe kein Vergütungsanspruch. Das gelte auch für Arbeitszeit, die für die Besprechungen mit den Eltern, für die Vorbereitung, für die Testauswertung und für die Erstellung von Berichten nötig sei. Demgegenüber sähen die individuellen Tarifverträge zwischen dem Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) und den Therapeuten insgesamt höhere Entschädigungsleistungen vor, denn es würden u.a die Reisezeit, die Vorbereitungszeit und die Besprechungen mit den Eltern vergütet. D.___ habe angegeben, das BSV habe ihr eine Tarifvereinbarung für den Kanton St. Gallen in Aussicht gestellt. Sobald diese vorliege, könne die Abrechnung gemäss dieser Tarifvereinbarung, die mehr Leistungen als das Pauschalierungsabkommen vorsehe, vorgenommen werden. Sollte nur nach den Ansätzen des Pauschalierungsabkommens abgerechnet werden, dürfe dem Versicherten zwar keine Kostenpflicht auferlegt werden. Die reduzierte Abrechnungsmöglichkeit der Therapeutin könnte aber zu einer Leistungseinschränkung führen. Im Extremfall könnte die Therapeutin sogar gezwungen sein, ihre Leistung ganz einzustellen. Der Versicherte wäre dann schlechter gestellt, als wenn die Invalidenversicherung ihm Leistungen gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. c IVV zusprechen würde. Da ein grundsätzlicher Anspruch auf IV-Leistungen bestehe, der Versicherte aber bei einem Weiterbestehen der jetzigen Entgeltung an die Therapeutin riskieren würde, dass er die therapeutischen Leistungen nur noch in einem gegenüber der normalen IV-Abrechnung begrenzten Umfang erhielte, werde unter Verweis auf die Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens die volle Kostengutsprache durch die Invalidenversicherung beantragt.
C.- Am 23. Dezember 2004 reichte der Rechtsvertreter des Versicherten die am 9. September 2004 zwischen dem BSV und D.___ abgeschlossene Tarifvereinbarung für die Durchführung heilpädagogischer Früherziehungsmassnahmen (Audiopädagogik) nach. Gemäss der Ziffer 1.1 dieser Vereinbarung betrug der Ansatz Fr. 90.- pro Stunde. Laut der Ziffer 1.2 waren ausserdem die Reisekosten zu vergüten, falls die Massnahme nicht in der Beratungsstelle durchgeführt wurde. Zusätzlich zu vergüten waren gemäss der Ziffer 2 auch die Einzelbesprechungen mit den Eltern, die Reisezeit, der Vorbereitungsaufwand, die Auswertung von Tests und das Abfassen von Berichten. D.___ stellte dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen am 23. Dezember 2004 gestützt auf ihre Tarifvereinbarung mit dem BSV Rechnung. Das Erziehungsdepartement teilte ihr am 4. Januar 2005 mit, die Rechnung könne nicht angenommen werden. Es würden maximal zwei Therapien pro Woche zu je einer Stunde akzeptiert. Der Ansatz betrage Fr. 96.-. Zusätzlich würden die Fahrtkosten der öffentlichen Verkehrsmittel E.___ – F.___ und retour vergütet. Das Erziehungsdepartement forderte D.___ auf, ihre Rechnung entsprechend zu ändern.
D.- Das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen teilte der IV-Stelle am 11. Januar 2005 mit, dass es die Reisezeit von D.___ nicht übernehmen werde, weil es sich bei dieser Therapeutin nicht um die nächstgelegene geeignete Durchführungsstelle handle. Die IV-Stelle erkundigte sich am 12. Januar 2005 beim BSV, ob das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen die Kosten der Reisezeit der Therapeutin aufgrund der Pauschalierungsvereinbarung im Rahmen der bestehenden Tarifvereinbarung übernehmen müsse, falls es sich bei D.___ doch um die nächstgelegene geeignete Durchführungsstelle handle. Das BSV führte in seiner Antwort vom 9. Februar 2005 aus, es gehe um die Übernahme von Reisekosten im Rahmen von heilpädagogischen Früherziehungsmassnahmen. Wenn es keine andere geeignete, näher gelegene Audiopädagogin gebe, seien die Reisekosten gemäss der Tarifvereinbarung zwischen dem BSV und Frau D.___ von der Invalidenversicherung zu übernehmen.
E.- Das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen hatte der IV-Stelle am 27. Januar 2005 mitgeteilt, dass die vom BSV mit D.___ abgeschlossene Tarifvereinbarung heilpädagogische Früherziehungsmassnahmen betreffe. Die vorgelegten Unterlagen zeigten, dass die Durchführungsmassnahmen innerhalb der Früherziehung stattfänden. Das bedeute, dass die Vereinbarung zwischen dem BSV und dem Kanton St. Gallen vom 22. Januar 1997 betreffend die pauschale Abgeltung von IV-Leistungen nicht anwendbar sei. Die heilpädagogischen Früherziehungsmassnahmen seien deshalb auf Gesuch von D.___ durch die IV-Stelle zu verfügen und entsprechend aufgrund der Tarifvereinbarung abzurechnen. Am 20. April 2005 führte das BSV gegenüber der IV-Stelle aus, entgegen seinem Schreiben vom 9. Februar 2005 falle die beantragte Massnahme doch unter das Pauschalierungsabkommen mit dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen, denn die Therapieleistung von D.___ bestehe in Hörtraining und Ableseunterricht. Wenn die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt seien, müsse das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen die Transportkosten bis zur nächstgelegenen Durchführungsstelle übernehmen. Die IV-Stelle ging in einer internen Stellungnahme vom 2. Mai 2005 davon aus, dass das Pauschalierungsabkommen sämtliche Leistungsansprüche des Versicherten umfasse, so dass es allein Sache des Erziehungsdepartements des Kantons St. Gallen sei zu prüfen, ob D.___ die nächstgelegene geeignete Durchführungsstelle sei und ob ihr die Reisezeit zu vergüten sei.
F.- Das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen beharrte am 11. Mai 2005 darauf, dass die von D.___ erbrachte Leistung eine heilpädagogische Früherziehungsmassnahme sei, die nicht unter den Pauschalierungsvertrag falle. Es verlangte eine anfechtbare Verfügung der IV-Stelle. Die IV-Stelle erkundigte sich am 13. Mai 2005 beim BSV, ob das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen zuständig sei zur Behandlung einer Beschwerde betreffend die Auslegung der Pauschalierungsvereinbarung mit dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen. Das BSV antwortete am 14. Juni 2005, die audiopädagogische Behandlung von gehörlosen und hörbehinderten Kindern sei keine heilpädagogische Früherziehung gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. c IVV, sondern Hörtraining und Ableseunterricht gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV. Die audiopädagogische Behandlung falle deshalb unter das Pauschalierungsabkommen mit dem Kanton St. Gallen. Das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen müsse die Transportkosten bis zur nächstgelegenen Durchführungsstelle übernehmen. Nach dem das Erziehungsdepartement das Gesuch um eine Übernahme der Transportkosten abgelehnt habe, könne die IV-Stelle eine Verfügung über die Transportkosten bis zur nächstgelegenen Durchführungsstelle erlassen. Diese Verfügung verpflichte dann das Erziehungsdepartement, die Transportkosten zu übernehmen. Bei Streitigkeiten zwischen der Invalidenversicherung und dem Kanton St. Gallen aus dem Pauschalierungsabkommen sei kein Weiterzug an das Versicherungsgericht möglich. Der Kanton St. Gallen könne aber das Abkommen aufkündigen. Die IV-Stelle teilte dem Erziehungsdepartement am 7. Juli 2005 mit, die audiologische Therapie des Versicherten beruhe einzig auf der Hörbehinderung und nicht auf einer Mehrfachbehinderung. Deshalb sei sie als Hörtraining (Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV) und nicht als heilpädagogische Früherziehung (Art. 10 Abs. 2 lit. c IVV) einzustufen. Damit falle die Therapie des Versicherten unter das Pauschalierungsabkommen. D.___ müsse die Reisezeit vergütet werden, falls es sich bei ihr um die nächstgelegene Durchführungsstelle handle. Sofern das Erziehungsdepartement nicht sämtliche Leistungen nach Art. 10 Abs. 2 lit. b IV übernehme, sei die IV-Stelle gezwungen, diese Leistungen im Rahmen von Art. 12 IVV ergänzend zuzusprechen und dem Erziehungsdepartement nachträglich zu belasten. Zur Auslegung des Pauschalierungsabkommens könne keine anfechtbare Verfügung erlassen werden.
G.- Das Erziehungsdepartement eröffnete D.___ am 24. August 2005, dass der Fall des Versicherten dem Pauschalierungsabkommen unterstehe, weshalb ihre Tarifvereinbarung mit dem BSV nicht anwendbar sei. Somit bestehe nur ein Anspruch auf maximal zwei Therapien pro Woche à Fr. 96.- und auf die Vergütung der Kosten der öffentlichen Verkehrsmittel von E.___ zum Therapieort und zurück. Gemäss einer Telephonnotiz vom 19. September 2005 vertrat auch das BSV die Meinung, dass der Vertrag, den es mit D.___ abgeschlossen habe, nicht auf den Fall des Versicherten anwendbar sei, weil er nur die heilpädagogische Früherziehung und nicht das Hörtraining und das Ablesetraining regle. Deshalb habe das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen zu entscheiden, welche Leistungen zu übernehmen seien.
H.- Die IV-Stelle wies die Einsprache am 17. Oktober 2005 ab. Sie begründete diesen Entscheid damit, dass der Versicherte keine heilpädagogische Früherziehung, sondern ausschliesslich ein Hörtraining benötige. Sie könne deshalb keine heilpädagogische Früherziehung zusprechen. Anwendbar sei die Vereinbarung zwischen dem BSV und dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen betreffend die Abgeltung von IV-Leistungen im Volksschulbereich vom 22. Januar 1997. Gemäss dieser Vereinbarung übernehme das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen die Kosten des Hörtrainings und des Ableseunterrichts. Die IV-Stelle sei also nicht zuständig für die Übernahme der entsprechenden Kosten.
I.- Die Eltern des Versicherten erhoben am 17. November 2005 Beschwerde gegen diesen Einspracheentscheid. Sie beantragten eine grundsätzliche Leistungszusprache durch die IV-Stelle gestützt auf die Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens. Zur Begründung führten sie aus, gemäss dem Pauschalierungsabkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Kanton St. Gallen vom 17. Dezember 1996 übernehme der Kanton St. Gallen die Kosten für das Hörtraining und den Ableseunterricht für Gehörlose und hörbehinderte Versicherte. Diesen oder den Eltern dürfe keine Kostenbeteiligung für die Leistungen auferlegt werden. Davon ausgenommen seien u.a. die durch die Wahl einer weiter gelegenen geeigneten Durchführungsstelle entstehenden zusätzlichen Behandlungs- und Transportkosten. Das Pauschalierungsabkommen sehe vor, dass Personen, die behaupteten, sie hätten einen Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung, die ihnen der Kanton St. Gallen aber nicht oder nicht voll gewähre, diesen Anspruch gegenüber der Invalidenversicherung geltend machen könnten. Die Invalidenversicherung kläre dann den Leistungsanspruch im einschlägigen IV-Verfahren ab und wenn sich dabei herausstelle, dass ein Leistungsanspruch der Invalidenversicherung bestehe, übernehme der Kanton St. Gallen die festgesetzte Leistung. Im vorliegenden Fall habe das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen die grundsätzliche Leistungsbereitschaft gemäss dem Pauschalierungsabkommen anerkannt. Es erbringe aber weniger hohe Leistungen als die Invalidenversicherung. Die Differenz bestehe im zusätzlichen Zeitaufwand und insbesondere in der Abrechnung betreffend Fahrkosten und Fahrzeit. Das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen übernehme die Kosten von zwei Therapiestunden wöchentlich à Fr. 96.- bzw. Fr. 110.- (ab 1. Januar 2005) und zusätzlich die Fahrkosten mit öffentlichen Verkehrsmitteln von E.___ zum Therapieort und retour. Gemäss der Tarifvereinbarung zwischen D.___ und dem BSV würde letzteres die Kosten des öffentlichen Verkehrs 2. Klasse und zudem die Kosten der notwendigen Einzelbesprechungen mit den Eltern und Erziehern, die Reisezeit und den Zeitaufwand für Vorbereitungen, für Testauswertungen und für das Abfassen von Berichten vergüten. Für das Jahr 2004 wäre die Vergütung durch die Invalidenversicherung um Fr. 7147.- höher ausgefallen als diejenige des Erziehungsdepartements des Kantons St. Gallen, obwohl die eigentliche Therapiearbeit von letzterem zu einem höheren Tarif vergütet werde. Der Versicherte habe sich gemäss der Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens bei der IV-Stelle gemeldet, da das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen keine volle Kostengutsprache gewährt habe. Gemäss dieser Abkommensziffer wäre es nötig gewesen, den Leistungsanspruch der IV-Stelle abzuklären. Diese Abklärung hätte zum Ergebnis geführt, dass D.___ ihre Leistungen gemäss dem Tarifvertrag mit dem BSV hätte abrechnen können, d.h. dass das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen ihr Fr. 7147.60 mehr hätte auszahlen müssen. Im Einspracheverfahren habe das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen zugestanden, dass D.___ der "nächstgelegene Behandlungsort" sei. Darauf sei nicht mehr einzugehen. In ihrem Schreiben vom 4. November 2005 hätten die Eltern des Versicherten dargelegt, weshalb es der Mutter nicht möglich sei, die Therapie durch die Sprachheilschule St. Gallen vornehmen zu lassen.
J.- Die IV-Stelle beantragte am 10. Januar 2006 die Abweisung der Beschwerde.
K.- Das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen stellte dem Versicherungsgericht am 21. August 2006 insbesondere das Pauschalierungsabkommen vom 22. Januar 1997 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Kanton St. Gallen, seine Weisungen betreffend sprachtherapeutische Massnahmen und den entsprechenden Abrechnungstarif zu. Das BSV übermittelte dem Gericht am 28. August 2006 verschiedene Materialien zur Entstehung des Pauschalierungsabkommens. Die Parteien verzichteten auf eine Stellungnahme zu diesen zusätzlich eingeholten Unterlagen.
II.
1.- Gemäss Art. 19 Abs. 1 IVG leistet die Invalidenversicherung Beiträge an die Sonderschulung bildungsfähiger Versicherter, denen der Besuch der Volksschule invaliditätsbedingt nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Diese Beiträge umfassen auch besondere Entschädigungen für zusätzlich zum Sonderschulunterricht notwendige Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art, u.a. ein Hörtraining und ein Ableseunterricht für Gehörgeschädigte (Art. 19 Abs. 2 lit. c IVG). Der Bundesrat hat Vorschriften über die Gewährung von Beiträgen an solche Massnahmen für invalide Kinder im Vorschulalter zu erlassen (Art. 19 Abs. 3 IVG). Diesem Auftrag ist er mit den Art. 10 und 11 IVV nachgekommen. Gemäss Art. 10 Abs. 1 IVV übernimmt die Invalidenversicherung die Kosten der Durchführung von Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art, die bei Kindern im Vorschulalter zur Vorbereitung auf den Besuch des Sonder- oder des Volksschulunterrichts notwendig sind. Dazu gehört die Sprachheilbehandlung bei sprachbehinderten Kindern mit schweren Sprechstörungen (Art. 10 Abs. 2 lit. a i.V.m. Art. 8 Abs. 4 lit. e IVV), das Hörtraining und der Ableseunterricht bei gehörlosen oder hörbehinderten Kindern (Art. 10 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 8 Abs. 4 lit. c IVV) und die heilpädagogische Früherziehung bei Kindern, die in einer in Art. 8 Abs. 4 lit. a bis g IVV aufgelisteten Art behindert sind. Da die Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art bei Kindern im Vorschulalter dazu dienen, die schulische Ausbildung zu ermöglichen oder zumindest zu erleichtern, finanzieren auch die Kantone im Rahmen ihrer Bildungsaufgabe bereits bei Kindern, die noch nicht den Kindergarten besuchen, derartige Massnahmen. Das gilt auch für den Kanton St. Gallen. Er übernimmt praxisgemäss (ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage) die Kosten von Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art. Das bedeutet, dass von zwei Seiten Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art erbracht werden, obwohl diese Massnahmen natürlich nur einmal notwendig sind. Es muss deshalb zwingend die Frage beantwortet werden, wie die beiden Leistungsansprüche (gegenüber der Invalidenversicherung und gegenüber dem Wohnsitzkanton) zu koordinieren sind. Da es offenkundig unsinnig wäre, eine Massnahme zweimal zu erbringen oder ein und dieselbe Massnahme zweimal zu entschädigen, muss entschieden werden, aus welcher von zwei Quellen die nur einmal notwendige Massnahme finanziert werden soll. Art. 19 IVG enthält keine Lösung dieses Koordinationsproblems. Der dem Verordnungsgeber in Art. 19 Abs. 3 IVV erteilte Auftrag, die Voraussetzungen der Beitragsgewährung gemäss Art. 19 Abs. 1 IVG im Einzelnen zu regeln und die Höhe der Beiträge festzusetzen, umfasst keine Kompetenz, auch das sich unausweichlich stellende Koordinationsproblem zu lösen. Trotzdem hat der Verordnungsgeber – in Ausfüllung einer echten Gesetzeslücke – in Art. 12 IVV eine Koordinationslösung getroffen. Gemäss Art. 12 Abs. 1 IVV kann die Invalidenversicherung ihre Leistungspflicht durch die Ausrichtung einer Pauschalentschädigung an den Wohnsitzkanton erfüllen, wenn dieser die in den Art. 9 – 11 IVV geregelten Leistungen erbringt. Wird eine solche Vereinbarung mit einem Kanton getroffen, können die Versicherten gegenüber der Invalidenversicherung keine individuellen Leistungsansprüche mehr geltend machen. Das lässt sich nur so interpretieren, dass die gewählte Koordinationslösung in einer sogenannten exklusiven Prioritätszuweisung (vgl. Franz Schlauri, Beiträge zum Koordinationsrecht der Sozialversicherungen, S. 34) besteht. Das bedeutet im vorliegenden Fall, dass der Kanton St. Gallen gestützt auf das Abkommen vom 22. Januar 1997 ausschliesslich zuständig ist zur Ausrichtung bzw. zur Vergütung von Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art. Die Invalidenversicherung beschränkt sich auf eine pauschale Beteiligung am finanziellen Aufwand für diese Massnahmen. Gegenüber den versicherten Kindern ist also ausschliesslich der Kanton St. Gallen zuständig für die Leistungsausrichtung. Er regelt die Art und Weise, wie die Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art erbracht bzw. entschädigt werden und er regelt das Verfahren zur Geltendmachung und zur Zusprache derartiger Massnahmen.
2.- Mit der Koordinationslösung der exklusiven Kompetenz des einen Leistungserbringers ist notwendigerweise die ausschliessliche Anwendbarkeit des Leistungsrechts dieses Leistungserbringers verbunden. Die exklusive Zuständigkeit eines Kantons zur Gewährung pädagogisch-therapeutischer Massnahmen gestützt auf seine eigenen, i.d.R. wohl schulrechtlichen Bestimmungen birgt aber die Gefahr, dass der entsprechende Leistungskatalog weniger umfangreich als derjenige ist der Art. 9 bis 11 IVV
oder dass die Leistungen nicht in jenem Umfang erbracht werden, den die Art. 9 bis 11 IVV vorsehen. Der Verordnungsgeber hat diese Gefahr einer Schlechterstellung der Versicherten durch die exklusive Zuständigkeit eines Kantons erkannt. Um ihr zu begegnen hat er nicht etwa vorgesehen, dass eine Pauschalierungsvereinbarung gemäss Art. 12 Abs. 1 IVV die Pflicht des Kantons beinhalten müsse, die Massnahmen pädagogisch-therapeutischer Art mindestens im Umfang und im Ausmass der Art. 9 bis 11 IVV zu erbringen. Stattdessen hat der Verordnungsgeber die IV-Stelle, wenn auch nur indirekt, in die Leistungsausrichtung durch den – nach wie vor exklusiv zuständigen – Kanton einbezogen. Gemäss Art. 12 Abs. 2 IVV soll ein versichertes Kind den Anspruch auf pädagogisch-therapeutische Massnahmen bei der zuständigen IV-Stelle geltend machen können, wenn der Kanton die Leistungen gemäss den Art. 9 bis 11 IVV nicht oder nicht in vollem Umfang gewährt. Stellt die IV-Stelle in Anwendung der Art. 9 bis 11 IVV einen Anspruch auf Leistungen fest, erfolgt die Kostenvergütung gemäss dem Pauschalierungsvertrag. Gemäss der Ziffer 3 der am 22. Januar 1997 zwischen dem Kanton St. Gallen und der Schweizerischen Eidgenossenschaft abgeschlossenen Vereinbarung können Personen, die geltend machen, sie hätten gegenüber der Invalidenversicherung einen Anspruch auf Leistungen, die der Kanton St. Gallen nicht oder nicht voll gewähre, diesen Anspruch bei der IV-Stelle geltend machen. Die IV-Stelle klärt den Leistungsanspruch im einschlägigen IV-Verfahren ab. Stellt sie einen IV-rechtlichen Leistungsanspruch fest, übernimmt der Kanton St. Gallen die festgesetzten Leistungen. Daraus folgt, dass es bei der exklusiven Zuständigkeit des Kantons St. Gallen zur Leistungsausrichtung bleibt. Dieser wird nur ausnahmsweise verpflichtet, Leistungen zu erbringen, die den Art. 9 bis 11 IVV entsprechen, wenn seine eigenen Leistungsbestimmungen keine oder eine weniger weit gehende Leistung vorsehen. Die Aufgabe der IV-Stelle beschränkt sich gemäss Art. 12 Abs. 2 IVV und gemäss der Ziffer 3 der Vereinbarung vom 22. Januar 1997 darauf zu prüfen, ob die Behauptung der Unzulänglichkeit oder des Fehlens einer kantonalen Leistung richtig ist und wie die Leistung gemäss den Art. 9 bis 11 IVV aussehen muss. Für diesen besonderen Fall hat sich der Kanton St. Gallen verpflichtet, die Leistung nicht entsprechend seinen eigenen Bestimmungen, sondern entsprechend den IV-rechtlichen Bestimmungen auszurichten. Mit dem in Art. 12 Abs. 2 IVV verwendeten Begriff der Kostenvergütung ist also nicht die pauschale Kostenvergütung der Invalidenversicherung an den Kanton gemeint, die im vorliegenden Fall in der Ziffer 4 der Vereinbarung vom 22. Januar 2007 geregelt ist, sondern die eigentliche Leistungsausrichtung, also die Vergütung der Kosten der konkret erbrachten pädagogisch-therapeutischen Massnahme.
3.- a) Die Eltern des Beschwerdeführers haben der Beschwerdegegnerin am 14. Juni 2004 den Antrag gestellt, die Kosten der am 9. März 2004 begonnenen pädagogisch-therapeutischen Massnahme bestehend aus Ableseunterricht und Hörtraining zu vergüten. Den Eltern des Beschwerdeführers war offensichtlich nicht bekannt, dass allein das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen zur Vergütung der Kosten derartiger Massnahmen zuständig war. Es handelte sich also um ein Leistungsgesuch, das bei einer unzuständigen Stelle eingereicht worden war. Aus diesem Grund kann sich das Gesuch vom 14. Juni 2004 nicht auf Art. 12 Abs. 2 IVV und die Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens vom 22. Januar 1997 gestützt haben. Die Eltern des Beschwerdeführers konnten am 14. Juni 2004 gar nicht geltend machen, das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen erbringe zu tiefe Kostenvergütungen, so dass das Hörtraining und der Ableseunterricht nur unzureichend sein können, denn zu diesem Zeitpunkt richtete das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen noch gar keine derartigen Kostenvergütungen aus. Seine Leistungszusprache erfolgte nämlich erst am 6. September 2004. Die Beschwerdegegnerin hätte als unzuständige Instanz eine Nichteintretensverfügung erlassen und das Leistungsgesuch vom 14. Juni 2004 dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen überweisen müssen. Stattdessen hat sie, zumindest dem Wortlaut des Verfügungsdispositivs nach, das Leistungsgesuch abgewiesen. Gleichzeitig hat sie die Eltern des Beschwerdeführers darauf hingewiesen, dass sie dieses Leistungsgesuch dem Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen einreichen müssten. Gegenstand der Verfügung vom 28. Juni 2004 war also nur der Entscheid, das Leistungsgesuch vom 14. Juni 2004 mangels Zuständigkeit nicht zu behandeln.
b) Die Eltern des Beschwerdeführers reichten zwar dem Erziehungsdepartement ein Leistungsgesuch ein, aber sie erhoben gleichzeitig auch Einsprache gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. Juni 2004. Am 20. Dezember 2004 beantragten sie in ihrer nachgereichten Einsprachebegründung eine "Leistungszusprache" gemäss Art. 12 Abs. 2 IVV und Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens vom 22. Januar 1997. Zur Begründung führten sie sinngemäss aus, der Kanton St. Gallen entschädige nicht die gesamten Kosten des Hörtrainings und des Ableseunterrichts, so dass der Beschwerdeführer nicht die vollen Leistungen erhalte, die ihm gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV zustünden. Da sich das ursprüngliche Leistungsgesuch vom 14. Juni 2004 nicht auf Art. 12 Abs. 2 und die Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens vom 22. Januar 1997 bezogen hatte, enthielt das Einsprachebegehren den sinngemässen Antrag, den Streitgegenstand des Einspracheverfahrens auf die Frage auszudehnen, ob das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen vollumfängliche Leistungen erbringe. Der angefochtene Einspracheentscheid vom 17. Oktober 2005 zeigt, dass die Beschwerdegegnerin effektiv nur ihre Zuständigkeit zur Behandlung des Leistungsgesuches vom 14. Juni 2004 geprüft hat, wobei sie die im Laufe des Einspracheverfahrens vom Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen aufgeworfene Frage, ob die von D.___ erbrachten Therapieleistungen eine – vom Pauschalierungsabkommen vom 22. Januar 1997 nicht gedeckte – heilpädagogische Früherziehung gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. c IVV sei, verneinte und davon ausging, dass es sich effektiv nur um Hörtraining und um Ableseunterricht handelte, deren Kosten allein durch das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen zu vergüten waren. Entgegen dem Antrag in der Einsprachebegründung vom 20. Dezember 2004 blieb das Einspracheverfahren also auf den Gegenstand der Verfügung vom 28. Juni 2004, d.h. auf die Frage der Leistungszuständigkeit der Beschwerdegegnerin, beschränkt.
c) Die Eltern des Beschwerdeführers haben gegen den Einspracheentscheid vom 17. Oktober 2005 mit dem Begehren Beschwerde erhoben, es sei eine "grundsätzliche Leistungszusprache durch die IV gemäss Art. 3 des Pauschalierungsabkommens zwischen dem BSV und dem Kanton St. Gallen" zu gewähren. Begründet wurde dieses Begehren damit, dass das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen nicht sämtliche Kosten des Hörtrainings und des Ableseunterrichts übernehme, weil der Tarifvertrag, den es mit D.___ abgeschlossen habe, deutlich ungünstiger sei als derjenige, den D.___ mit dem BSV abgeschlossen habe. Diese Frage hat weder Gegenstand der Verfügung vom 28. Juni 2004 noch Gegenstand des angefochtenen Einspracheentscheides gebildet. Die Beschwerdegegnerin hat das entsprechende Ausdehnungsbegehren in der Einsprachebegründung sinngemäss abgewiesen, indem sie sich zur Frage der Ermittlung des – hypothetischen – Leistungsanspruchs gestützt auf Art. 12 Abs. 2 IVV und Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens vom 22. Januar 1997 gar nicht geäussert hat. Ob die Eltern des Beschwerdeführers die Verweigerung der Ausdehnung des Einspracheverfahrens auf diese Frage beschwerdeweise angefochten haben oder ob sie eine Ausdehnung des Beschwerdeverfahrens auf die ausserhalb des Streitgegenstandes liegende Frage einer hypothetischen Leistungsermittlung gemäss Art. 12 Abs. 2 IVV und Ziffer 3 des Pauschalierungsvertrages vom 22. Januar 1997 beantragt haben, kann offen bleiben, da eine derartige Verfahrensausdehnung weder im Einspracheverfahren noch im Beschwerdeverfahren als zulässig zu betrachten ist. Gegenstand der Verfügung vom 28. Juni 2004 und damit Gegenstand des angefochtenen Einspracheentscheides war nur die Reaktion der Beschwerdegegnerin auf die Einreichung eines normalen Leistungsbegehrens, zu dessen Behandlung die Beschwerdegegnerin nicht zuständig war. Das Dispositiv der Verfügung lautete zwar auf Abweisung des Gesuchs und dieses Dispositiv ist im angefochtenen Einspracheentscheid bestätigt worden. Bei einer dem Sinn der Verfügung vom 28. Juni 2004 Rechnung tragenden Interpretation ist aber von einem Nichteintreten mangels Zuständigkeit auszugehen. Gegenstand der Verfügung vom 28. Juni 2004 und damit auch des angefochtenen Einspracheentscheides konnte also tatsächlich nur die Frage sein, ob die Beschwerdegegnerin zur Behandlung des Gesuchs vom 14. Juni 2004 zuständig gewesen war oder nicht. Dabei handelte es sich, wie oben ausgeführt, nicht um ein Gesuch nach Art. 12 Abs. 2 IVV und Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens vom 22. Januar 1997 um eine – hypothetische – IV-rechtliche Leistungsermittlung, sondern um ein normales Leistungsgesuch gestützt ausschliesslich auf Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV. Das Begehren der Eltern des Beschwerdeführers, anhand einer – hypothetischen – Leistungsermittlung zu entscheiden, ob die vom Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen geleisteten Kostenvergütungen für die von D.___ erbrachten Therapieleistungen vollumfängliche Leistungen seien, hat nichts mit der Unzuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur Behandlung eines sich ausschliesslich auf Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV stützenden normalen Leistungsgesuches zu tun. Zwar besteht grundsätzlich ein sich auf Art. 12 Abs. 2 IVV und Ziffer 3 des Pauschalierungsabkommens vom 22. Januar 1997 stützender Feststellungsanspruch des Beschwerdeführers gegenüber der Beschwerdegegnerin, aber der Konnex zwischen der Frage der Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur Behandlung eines normalen, sich auf Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV stützenden Leistungsgesuches und dem Anspruch auf die Feststellung der – hypothetischen – vollumfänglichen IV-rechtlichen Leistungspflicht gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV ist trotz der Tatsache, dass in beiden Fällen Art. 10 Abs. 2 lit. b IVV massgebend ist, unzureichend, um im Sinne der höchstrichterlichen Praxis zur (rein prozessökonomisch begründeten) Ausdehnung des Beschwerdeverfahrens auf ausserhalb des Streitgegenstandes liegende Fragen (vgl. dazu Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 3.A., § 13 N. 17 S. 481) direkt im vorliegenden Urteil zu entscheiden, ob das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen unvollständige Leistungen erbracht hat und weiterhin erbringt. Diesbezüglich kann auf das in der Beschwerde gestellte Begehren nicht eingetreten werden. Die Eltern des Beschwerdeführers werden der Beschwerdegegnerin ein entsprechendes Feststellungsgesuch einreichen müssen.
4.- Da die Beschwerdegegnerin zu Recht mangels Zuständigkeit nicht auf das Leistungsbegehren vom 14. Juni 2004 eingetreten ist und da beantragte Ausdehnung des Beschwerdeverfahrens auf eine ausserhalb des Streitgegenstandes liegende Frage nicht zulässig ist, muss die Beschwerde abgewiesen werden, soweit auf sie eingetreten werden kann. Das Beschwerdeverfahren ist kostenlos (lit. c der Übergangsbestimmungen zur Änderung des IVG vom 16. Dezember 2005).
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 53 GerG
entschieden:
Die Beschwerde wird, soweit auf sie eingetreten werden kann, abgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.