Gegen diesen Entscheid wurde beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde mit Entscheid vom 11. Dezember 2020 abgewiesen (B 2020/179).
Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Roger Burges, Schwendistrasse 10, 9032 Engelburg,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
verkehrsmedizinische und verkehrspsychologische Untersuchung
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 16. Dezember 1986 in Österreich. Am 23. Dezember 2015 lenkte er einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand mit einer minimalen Blutalkoholkonzentration (BAK) von 0,55 Gewichtspromille, weshalb er mit Verfügung des Strassenverkehrsamts St. Gallen vom 9. März 2016 verwarnt wurde. Mit Verfügung vom 4. Oktober 2019 wurde er erneut verwarnt, nachdem er am 29. August 2019 einen Personenwagen mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,37 mg/l (was einer BAK von 0,74 Gewichtspromille entspricht) gelenkt hatte.
B.- Am 6. Februar 2020 um 1.10 Uhr war X mit einem Personenwagen auf der Autobahn A1 zwischen Rheineck und St. Margrethen unterwegs, als er aufgrund seiner Fahrweise einer Patrouille der Kantonspolizei St. Gallen auffiel. Diese lotste ihn auf den Rastplatz Ruderbach-Süd, wo sie ihn kontrollierte. Im Auftrag des Pikettstaatsanwalts wurde eine Urin- und Blutprobe abgenommen. Deren Auswertung im Institut für Rechtsmedizin (IRM) am Kantonsspital St. Gallen ergab für den Ereigniszeitpunkt eine BAK von mindestens 0,87 und höchstens 1,21 Gewichtspromille. Die Polizei nahm X den Führerausweis am 6. Februar 2020 auf der Stelle ab.
Am 10. März 2020 stellte das Strassenverkehrsamt X die Anordnung einer verkehrsmedizinischen und -psychologischen Untersuchung in Aussicht und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. Gleichzeitig verbot es ihm das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich ab sofort. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 19. April 2020 liess sich X zum vorgesehenen Untersuch vernehmen. Die vorsorgliche Führeraus-weisaberkennung wurde innert Frist nicht angefochten.
C.- Mit Verfügung vom 23. April 2020 ordnete das Strassenverkehrsamt eine verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung beim IRM St. Gallen an. Dagegen erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 5. Mai 2020 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, von einer verkehrsmedizinischen und -psychologischen Begutachtung sei abzusehen und der vorsorglich aberkannte (ausländische) Führerausweis sei mit sofortiger Wirkung wieder auszuhändigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Vernehmlassung vom 3. Juni 2020 beantragte das Strassenverkehrsamt die Abweisung des Rekurses. Dazu nahm der Rechtsvertreter vom X mit Eingabe vom 18. Juni 2020 Stellung und reichte gleichzeitig eine Honorarnote ein.
Auf die Ausführungen zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 5. Mai 2020 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Der Rekurrent rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil ihm die Vorinstanz nicht unterbreitet habe, wann, wo und mit welcher BAK er die zwei vorgängigen Trunkenheitsfahrten begangen haben soll, wie sie auf den Durchschnittsgehalt von 1,04 Gewichtspromille gekommen sei und welche Bedeutung dies haben soll.
b) Damit das rechtliche Gehör wahrgenommen werden kann und damit im Hinblick auf die Entscheidfindung eine wirksame Beteiligung gewährleistet ist, ist eine entsprechende Orientierung der Betroffenen erforderlich. Aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich allgemein die Offenlegungspflicht. Sie umfasst eine Information über einen zu treffenden Entscheid oder eine zu erlassende Verfügung und das Verfahren sowie über den Beizug von Unterlagen, Beweismittel oder Gutachten (Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N 45).
c) Die Vorinstanz führte im Schreiben vom 10. März 2020 zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zwar nicht aus, wann, wo und mit welcher BAK die beiden ersten Trunkenheitsfahrten stattgefunden hatten. Der Rekurrent war aber wegen beiden Trunkenheitsfahrten vom Strassenverkehrsamt verwarnt worden. In den jeweiligen Verfügungen (vom 9. März 2016 und 4. Oktober 2019) führte das Strassenverkehrsamt aus, wann, wo und mit welcher BAK der Rekurrent ein Motorfahrzeug gelenkt hatte. Diese beiden Verfügungen erhielt der Rekurrent mit eingeschriebener Post. Die Umstände der beiden erwähnten Trunkenheitsfahrten waren ihm somit bekannt. Dass die Vorinstanz diese nicht mehr detailliert ausführte, stellt deshalb keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Zudem befanden sich die beiden Verfügungen in den Akten, die dem Rechtsvertreter des Rekurrenten am 30. März 2020 ausgehändigt wurden (vgl. act. 9/39). Ebenso wurde dem Rechtsvertreter mit den Akten das forensisch-toxikologische Gutachten des IRM St. Gallen vom 14. Februar 2020 zugestellt. Darin wurde für den Ereigniszeitpunkt am 6. Februar 2020 eine BAK von mindestens 0,87 und höchstens 1,21 Gewichtspromille berechnet. Aus diesen beiden Werten ergibt sich der von der Vorinstanz erwähnte Durchschnittgehalt von 1,04 Gewichtspromille ohne Weiteres, weshalb dazu keine weiteren Ausführungen notwendig waren. Nach der Rechtsprechung ist im Strafverfahren wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand auf die minimale BAK abzustellen. Denn in diesem Verfahren gilt zugunsten des Beschuldigten die Unschuldsvermutung (Art. 31 Abs. 1 BV [SR 101], Art. 6 Ziff. 1 EMRK [SR 0.101]). Nicht anders ist es bei einem Warnungsentzug, weil dieser eine schuldhafte Verkehrsregelverletzung voraussetzt und deshalb den Charakter einer Strafe hat. Beim Sicherungsentzug gilt demgegenüber die Unschuldsvermutung nicht (Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2020 vom 24. Juni 2020 E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 140 II 334 E. 6); denn dieser erfolgt nicht wegen eines schuldhaften Verhaltens, sondern im Interesse der Verkehrssicherheit. Gleich verhält es sich bei der Anordnung von Massnahmen zur Abklärung der Fahreignung, weshalb es zulässig ist, in solchen Verfahren nicht auf den Minimalwert der BAK, sondern auf den Mittelwert abzustellen (BGer 1C_809/2013 vom 13. Juni 2014 E. 6, 6A.106/2001 vom 26. November 2001 E. 3c/bb, 6S.412/2004 vom 16. Dezember 2005 E. 2.9). Damit steht fest, dass der Rekurrent zum dritten Mal ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand lenkte. Insgesamt lässt sich in der Vorgehensweise der Vorinstanz keine Verletzung des rechtlichen Gehörs ausmachen.
3.- In materieller Hinsicht ist im Rekurs umstritten, ob die Vorinstanz zu Recht an der Fahreignung des Rekurrenten zweifelte und eine verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung anordnete.
a) Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung fest, dass angesichts der Tatsache, dass der Rekurrent zum dritten Mal ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand gelenkt habe, begründete Zweifel an seiner Fahreignung bestünden. Trotz zwei Verwarnungen habe er erneut in alkoholisiertem Zustand ein Motorfahrzeug gelenkt. Die Auswertung der Blutprobe habe auf den Ereigniszeitpunkt zurückgerechnet eine minimale BAK von 0,87 Gewichtspromille beziehungsweise eine maximale BAK von 1,21 Gewichtspromille ergeben. Unter diesen Umständen sei eine verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung erforderlich.
b) Der Rekurrent macht demgegenüber geltend, die Tatsache, dass er am 23. Dezember 2015 mit einer BAK von 0,55 Gewichtspromille, am 29. August 2019 mit einer Atemalkoholkonzentration von mindestens 0,37 mg/l und am 6. Februar 2020 mit einer BAK von mindestens 0,87 Gewichtspromille ein Fahrzeug gelenkt habe, begründe keine Zweifel an der Fahreignung. Der gesetzliche Verdachtsgrund fehlender Fahreignung (BAK von 1,6 Gewichtspromille oder mehr beziehungsweise Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg/l Atemluft oder mehr) sei nicht erfüllt. Auch gemäss Leitfaden liege kein Verdachtsgrund fehlender Fahreignung vor. Die Anordnung der Vorinstanz zur verkehrsmedizinischen und -psychologischen Begutachtung sei deshalb unverhältnismässig.
4.- a) Motorfahrzeugführer müssen nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Fahreignung setzt unter anderem voraus, dass der Lenker frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt (Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG). Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Danach wird einer Person der Führerausweis unter anderem auch auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG), wie beispielsweise Alkohol-, Betäubungs- und Arzneimittelabhängigkeit (vgl. Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4462 ff., S. 4491). Die Rechtsprechung bejaht eine Trunksucht, wenn die betroffene Person regelmässig so viel Alkohol konsumiert, dass ihre Fahrfähigkeit vermindert wird und sie diese Neigung zum übermässigen Alkoholgenuss durch den eigenen Willen nicht zu überwinden oder zu kontrollieren vermag. Auf eine fehlende Fahreignung darf geschlossen werden, wenn die Person nicht mehr in der Lage ist, Alkoholkonsum und Strassenverkehr ausreichend zu trennen, oder wenn die naheliegende Gefahr besteht, dass sie im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt. Der Suchtbegriff des Verkehrsrechts deckt sich somit nicht mit dem medizinischen Begriff der Alkoholabhängigkeit. Auch bloss suchtgefährdete Personen, bei denen aber jedenfalls ein Alkoholmissbrauch vorliegt, können demnach vom Führen eines Motorfahrzeugs ferngehalten werden (vgl. BGer 1C_140/2007 vom 7. Januar 2008 E. 2.1; BGE 129 II 82 E. 4.1; Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d N 28). Von Bedeutung sind die Konsumgewohnheiten der Person, ihre Vorgeschichte, ihr bisheriges Verhalten im Strassenverkehr und ihre Persönlichkeit (vgl. BGer 1C_513/2015 vom 18. Februar 2016 E. 3.2).
b) Da der Sicherungsentzug tief in den Persönlichkeitsbereich des Betroffenen eingreift, sind in jedem Fall und von Amtes wegen die persönlichen Verhältnisse des Betroffenen genau abzuklären. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (Weissenberger, a.a.O., Art. 16d N 3). Gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG wird eine Person einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen, wenn Zweifel an ihrer Fahreignung bestehen. Absatz 1 von Art. 15d SVG nennt in lit. a bis e beispielhaft die fünf wichtigsten Fälle, die Zweifel an der Fahreignung begründen und deren Abklärung in der Regel obligatorisch machen. Es handelt sich dabei um Fahren in angetrunkenem Zustand mit einer BAK von 1,6 Gewichtspromille oder mehr oder mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg Alkohol oder mehr pro Liter Atemluft (lit. a), Fahren unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder Mitführen von Betäubungsmitteln, die die Fahrfähigkeit stark beeinträchtigen oder ein hohes Abhängigkeitspotenzial aufweisen (lit. b), Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen (lit. c), sowie die Meldung einer kantonalen IV-Stelle nach Art. 66c des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (lit. d) oder eines Arztes, dass eine Krankheit vorliege, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen ausschliesst (lit. e). Die Liste in Art. 15d Abs. 1 SVG ist nicht abschliessend (BGer 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2; BBl 2010 S. 8500). Sofern kein Sondertatbestand nach Art. 15d Abs. 1 lit. a bis e SVG vorliegt, kann eine Fahreignungsuntersuchung auch gestützt auf die Generalklausel in Abs. 1 angeordnet werden.
Eine verkehrsmedizinische Untersuchung dient unter anderem der Abklärung, ob die medizinischen Mindestanforderungen gemäss Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) und dem zugehörigen Anhang 1 erfüllt sind. Die Anordnung einer solchen im Hinblick auf die Prüfung eines allfälligen Sicherungsentzugs setzt konkrete Anhaltspunkte voraus, dass der Inhaber des Führerausweises mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich in einem Zustand ans Steuer eines Fahrzeugs zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet (BGE 127 II 122 E. 3c, 124 II 559 E. 3d, je mit Hinweisen). Ein verkehrsmedizinisches und -psychologisches Gutachten drängt sich immer dann auf, wenn die konkreten Umstände hinreichend verdichtete Hinweise darauf liefern, dass die betroffene Person von einer die Fahrfähigkeit beeinträchtigenden Substanz abhängig sein könnte (BGer 1C_282/2007 vom 13. Februar 2008 E. 2.3).
c) Nach dem von der Expertengruppe Verkehrssicherheit herausgegebenen Leitfaden für die Administrativ-, Justiz- und Polizeibehörden vom 26. April 2000 ist bei Personen, die während der letzten zehn Jahre vor der aktuellen Trunkenheitsfahrt bereits zweimal in angetrunkenem Zustand gefahren sind, die Fahreignung abzuklären, da der begründete Verdacht besteht, dass sie Trinken und Fahren nicht trennen können, auch wenn die BAK nicht massiv über dem Grenzwert liegt (Ziff. II/1). Dieser Leitfaden ist für die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden nicht verbindlich und insbesondere aufgrund von Gesetzesänderungen teilweise nicht mehr aktuell. Gleichwohl kann er in bestimmten Bereichen immer noch Hinweise auf allfällige Verhaltensweisen, die im Hinblick auf die Fahreignungsprüfung dienlich sein können, geben (vgl. BGer 1C_140/2007 vom 7. Januar 2008 E. 2.4 und 6A.38/2003 vom 12. August 2003 E. 4). Zwar trifft zu, dass es im Zeitpunkt der Veröffentlichung des Leitfadens die Unterscheidung zwischen Angetrunkenheit (0,5 bis 0,79 Gewichtspromille BAK oder 0,25 bis 0,395 mg/l Atemalkoholkonzentration; Art. 1 der Verordnung der Bundesversammlung vom 15. Juni 2012 über Alkoholgrenzwerte im Strassenverkehr, SR 741.13, im Folgenden Alkoholgrenzwerteverordnung) und qualifizierten Alkoholkonzentrationen (0,8 Gewichtspromille oder mehr BAK bzw. 0,4 mg/l oder mehr Atemalkoholkonzentration; Art. 2 Alkoholgrenzwerteverordnung) nicht gab. Die entsprechende Verordnung trat erst am 1. Januar 2005 in Kraft. Auch nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Fahreignungsabklärung unter anderem dann angezeigt, wenn eine Person innerhalb von zehn Jahren drei Mal in angetrunkenem Zustand ein Motorfahrzeug gelenkt hat. Trunkenheitsfahrten ohne qualifizierte Alkoholkonzentration werden genauso mitgezählt (BGer 1C_508/2016 vom 18. April 2017 E. 2.2 und 3.2; Weissenberger, a.a.O., Art. 15d N 26 und 59). Die Verschärfung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen hat auch zu einer Senkung der Schwelle zur Anordnung einer Fahreignungsbegutachtung geführt.
5.- a) Der Rekurrent lenkte in den vergangenen rund fünf Jahren dreimal einen Personenwagen unter Alkoholeinfluss, nämlich am 23. Dezember 2015 mit einer BAK von mindestens 0,55 Gewichtspromille, am 29. August 2019 mit einer BAK von 0,74 Gewichtspromille (umgerechneter Atemluftwert) und am 6. Februar 2020 mit einer BAK von 1,04 Gewichtspromille (Mittelwert). Die Voraussetzungen für eine Abklärung der Fahreignung sind damit erfüllt.
Werden Personen wiederholt mit einer BAK kontrolliert, die die Grenze von 1,6 Gewichtspromille deutlich unterschreitet, sind unter anderem die zeitlichen Abstände sowie die Angetrunkenheitsgrade in die Würdigung einzubeziehen. Dabei fallen kurze zeitliche Abstände etwas stärker ins Gewicht als die Höhe der BAK (Weissenberger, a.a.O., Art. 15d N 25 f.). Die drei Trunkenheitsfahrten ereigneten sich während einer wesentlich kürzeren Dauer als zehn Jahre. Zwischen der zweiten und dritten Trunkenheitsfahrt liegt zudem lediglich rund ein halbes Jahr. Ferner fällt vom ersten bis zum dritten Vorfall hinsichtlich der Alkoholisierungsgrade eine Steigerung auf (0,55, 0,74 und 1,04 Gewichtspromille), was ebenfalls ungünstig erscheint. Zu berücksichtigen ist aber nicht nur die Anzahl Verfehlungen in einem gewissen Zeitraum oder deren Schwere. Von erheblicher Bedeutung ist auch, wie sich frühere Administrativmassnahmen auf das Verhalten des Betroffenen ausgewirkt haben. Offensichtlich vermochten die ersten beiden Vorfälle den Rekurrenten nicht davon abzuhalten, sich erneut in alkoholisiertem Zustand ans Lenkrad zu setzen. Dieses Verhalten wirft ernsthaft die Frage auf, ob der Rekurrent in der Lage ist, Fahren und Trinken zu trennen. Damit ist auch abzuklären, ob er Mühe mit dem Einhalten von Regeln hat. Dies herauszufinden, wird die Aufgabe der verkehrspsychologischen Untersuchung sein.
b) Zusammenfassend liegen mit der neuerlichen Trunkenheitsfahrt konkrete Anhaltspunkte vor, wonach der Rekurrent nicht in der Lage ist, sich verkehrsregelkonform zu verhalten, insbesondere den Alkoholkonsum vom Führen eines Motorfahrzeugs zu trennen. Es bestehen verdichtete Hinweise darauf, dass er mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich in einem Zustand an das Steuer eines Fahrzeugs zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet. Damit ist die Generalklausel von Art. 15d Abs. 1 SVG erfüllt. Da Alkohol eine der Hauptursachen für schwere Unfälle im Strassenverkehr darstellt, ist der mit der Abklärung verbundene Eingriff gegenüber dem Fahrzeuglenker verhältnismässig. Die Vorinstanz ordnete somit zu Recht eine verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung an. Daran ändern auch die teils schwer verständlichen fiktiven Annahmen im Rekurs (S. 8 f.) nichts, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Der Rekurs ist abzuweisen.
6.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist damit zu verrechnen.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu bezahlen,
unter Verrechnung des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.