Gegen diesen Entscheid wurde beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde mit Entscheid vom 17. Dezember 2020 abgewiesen (B 2020/181).
Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Franziska Geser
X, Rekurrentin,
vertreten durch M.A. HSG in Law Eliana Langone, St. Leonhard-Strasse 20, 9001 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
verkehrsmedizinische Untersuchung
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 29. Oktober 1976. Mit Verfügung des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts vom 14. Dezember 2016 wurde ihr der Führerausweis aufgrund einer Geschwindigkeitsüberschreitung für einen Monat entzogen. Zudem ist sie mit einer Geschwindigkeitsüberschreitung im Jahr 2008 verzeichnet, welche ebenfalls einen einmonatigen Führerausweisentzug zur Folge hatte.
B.- Anlässlich einer Polizeiintervention vom 25. Februar 2020 am Wohnort von X und ihrem Partner wurde diese stark alkoholisiert angetroffen. Sie verweigerte eine Atemalkoholmessung. X sowie ihr Partner bezichtigten sich gegenseitig, ein massives Alkoholproblem zu haben. Von eigenen Problemen wollten sie nichts wissen. Da die beiden in den vergangenen Jahren anlässlich diverser Polizeiinterventionen wiederholt alkoholisiert angetroffen worden waren, erstattete die Polizei Meldung an das Strassenverkehrsamt. Am 11. März 2020 orientierte das Strassenverkehrsamt X darüber, dass vorgesehen sei, sie zu einer verkehrsmedizinischen Untersuchung aufzubieten, und gewährte ihr das rechtliche Gehör. Mit Verfügung vom 26. März 2020 ordnete es eine verkehrsmedizinische Untersuchung beim Institut für Rechtsmedizin (IRM) des Kantonsspitals St. Gallen an.
C.- Gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 26. März 2020 erhob X mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 17. April 2020 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK). Sie stellte die Anträge, die Verfügung vom 26. März 2020 sei aufzuheben und auf eine verkehrsmedizinische Untersuchung sei zu verzichten; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Vorinstanz. Mit Vernehmlassung vom 5. Mai 2020 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. Am 13. Mai 2020 reichte die Rechtsvertreterin der Rekurrentin ihre Kostennote ein.
Auf die Ausführungen im Rekurs wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 17. April 2020 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Voraussetzungen für eine verkehrsmedizinische Untersuchung gegeben sind.
a) Anlass für die Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung war der Polizeirapport vom 7. März 2020, wonach die Rekurrentin in den vergangenen Jahren bei polizeilichen Interventionen wiederholt alkoholisiert angetroffen worden sei. Gestützt darauf bestand bei der Vorinstanz der Verdacht, dass die Rekurrentin ein schwerwiegendes Alkoholproblem haben könnte; deshalb würden Zweifel an ihrer Fahreignung bestehen.
b) Die Rekurrentin hält dem entgegen, dass weder konkrete Anhaltspunkte für eine Alkoholabhängigkeit noch ein Konnex zwischen den Informationen ausserhalb des Strassenverkehrs und der Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung vorliegen würden. Die Annahme der Vorinstanz, wonach ein schwerwiegendes Alkoholproblem vorliegen könnte, beruhe einzig auf dem Amtsstellenbericht der Kantonspolizei. Die Vorinstanz selbst habe keine weiteren Abklärungen vorgenommen. Beim Einsatz der Polizei vom 25. Februar 2020 sei keine Atemalkoholmessung durchgeführt worden. Bei der Einschätzung, die Rekurrentin sei "deutlich bzw. sehr stark" alkoholisiert, handle es sich um eine subjektive Wahrnehmung der Polizisten. Es würden keine objektiven Beweise vorliegen, wonach die Rekurrentin regelmässig alkoholisiert sein solle. Über die früheren Vorfälle würden keine Berichte vorliegen, es habe sich nur um wenige Vorfälle gehandelt und die gemessenen Alkoholwerte hätten deutlich unter 2,5 Gewichtspromille gelegen, welche gemäss Bundesgericht als Schwelle für die Annahme einer Alkoholabhängigkeit gelte. Ein dreimaliger Alkoholkonsum innerhalb eines Jahres stelle keinen Beweis für eine Alkoholabhängigkeit dar. Zudem seien alle Vorfälle ausserhalb des Strassenverkehrs erfolgt. Die Rekurrentin verfüge über einen ungetrübten automobilistischen Leumund bezüglich Fahrens in angetrunkenem Zustand. Sie habe jahrelange Fahrpraxis und sei noch nie unter Alkoholeinfluss gefahren. Dass bei der Rekurrentin trotz eher tiefen Alkoholisierungen Ausfallerscheinungen ersichtlich gewesen seien, spreche zudem gegen eine Alkoholgewöhnung.
c) Motorfahrzeugführer müssen nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Fahreignung setzt unter anderem voraus, dass der Lenker frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt (Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG). Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Danach wird einer Person der Führerausweis unter anderem auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG), wie beispielsweise Alkohol-, Betäubungs- und Arzneimittelabhängigkeit (vgl. Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4462 ff., S. 4491). Weil der Sicherungsentzug tief in den Persönlichkeitsbereich des Betroffenen eingreift, sind in jedem Fall und von Amtes wegen die persönlichen Verhältnisse des Betroffenen genau abzuklären. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d N 3).
Gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG wird eine Person einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen, wenn Zweifel an ihrer Fahreignung bestehen. Absatz 1 von Art. 15d SVG nennt in lit. a bis e beispielhaft die fünf wichtigsten Fälle, die Zweifel an der Fahreignung begründen und deren Abklärung in der Regel obligatorisch machen. Es handelt sich dabei um Fahren in angetrunkenem Zustand mit einer BAK von 1,6 Gewichtspromille oder mehr oder mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg Alkohol oder mehr pro Liter Atemluft (lit. a; in Kraft seit 1. Juli 2014), Fahren unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder Mitführen von Betäubungsmitteln, die die Fahrfähigkeit stark beeinträchtigen oder ein hohes Abhängigkeitspotenzial aufweisen (lit. b), Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen (lit. c), sowie die Meldung einer kantonalen IV-Stelle nach Art. 66c des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (lit. d) oder eines Arztes, dass eine Krankheit vorliege, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen ausschliesst (lit. e). Die Liste in Art. 15d Abs. 1 SVG ist nicht abschliessend (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2; BBl 2010 S. 8500). Sofern kein Sondertatbestand nach Art. 15d Abs. 1 lit. a bis e SVG vorliegt, kann eine Fahreignungsuntersuchung auch gestützt auf die Generalklausel in Abs. 1 angeordnet werden. Anlass für die Abklärung der Fahreignung können deshalb grundsätzlich alle Hinweise auf eine Einschränkung der körperlichen oder geistigen Leistungsfähigkeit geben, und zwar unabhängig davon, ob sie einen Bezug zum Strassenverkehr aufweisen oder nicht. Die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung setzt also nicht zwingend voraus, dass der Fahrzeugführer tatsächlich unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln gefahren ist (vgl. BGer 1C_111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.6, 1C_328/2013 vom 18. September 2013 E. 3.2, 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2). Bei einem regelmässigen, nach den gesetzlichen Grenzwerten als übermässig geltenden Alkoholkonsum ist davon auszugehen, dass der Konsument kaum je in der Lage ist, ausreichend zwischen dem Suchtmittelkonsum und dem Strassenverkehr zu trennen (Weissenberger, a.a.O., Art. 16d N 30). Die Dunkelziffer von Trunkenheitsfahrten ist sehr hoch. Es ist anzunehmen, dass von 400 bis 600 Trunkenheitsfahrten nur eine entdeckt wird (Bächli-Biétry, Zuverlässigkeit der Legalbewährungsprognose verkehrspsychologischer Gutachten, in: Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2011, Bern 2011, S. 8). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Anforderungen an die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung nicht dieselben wie für den vorsorglichen Führerausweisentzug. Während für den vorsorglichen Führerausweisentzug ernsthafte Zweifel an der Fahreignung vorausgesetzt sind, genügen für die Fahreignungsuntersuchung hinreichende Anhaltspunkte (BGer 1C_384/2017 vom 7. März 2018 E. 2.2).
Die Polizei ist verpflichtet, das Strassenverkehrsamt zu benachrichtigen, wenn sie von Tatsachen – wie beispielsweise von schwerer Krankheit oder Süchten – Kenntnis erhält, die zur Verweigerung oder zum Entzug des Ausweises führen können (Art. 104 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 123 Abs. 3 der Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51, abgekürzt: VZV).
d) Zu den Ausführungen der Rekurrentin ist vorab zu bemerken, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein Verdacht auf eine Alkoholsucht ab einer Blutalkoholkonzentration von 2,5 Gewichtspromille gegeben war, mit dem Inkrafttreten von Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG per 1. Juli 2014 obsolet wurde und somit nicht mehr anwendbar ist. Seither ist – gestützt auf neuere wissenschaftliche Erkenntnisse – wie bereits ausgeführt, die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung bei Fahren in angetrunkenem Zustand bereits ab einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Gewichtspromille oder einer Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg/l zwingend.
Sodann ist für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung kein Beweis für eine fehlende Fahreignung erforderlich. Es genügen dafür Zweifel an der Fahreignung und ist gerade Sinn und Zweck der verkehrsmedizinischen Untersuchung, Verdachtsgründe näher abzuklären und damit eine Entscheidgrundlage für allfällige Massnahmen zu erhalten, die in einem zweiten Schritt zu verfügen wären. Die Ausführungen der Rekurrentin, dass kein Beweis vorliege, laufen somit ins Leere.
Vorliegend stellt sich die Frage, ob hinreichende Anhaltspunkte für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung gegeben sind. Die durch die Vorinstanz angeordnete Untersuchung stützt sich lediglich auf den Amtsstellenbericht der Kantonspolizei vom 25. Februar 2020. Daraus geht hervor, dass die Polizei in den vergangenen Jahren wiederholt an den Wohnort der Rekurrentin ausrücken musste. Diese war teilweise stark alkoholisiert. Mehrmals verweigerte sie eine Atemalkoholmessung. Zu berücksichtigen ist, dass die gemessenen Alkoholwerte (0,78 mg/l am 31. Oktober 2019; 0,2 mg/l am 20. Januar 2019; 1,15 mg/l am 16. Juli 2018 und 0,97 Gewichtspromille am 4. Juli 2015) die Schwelle von Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG nur einmal deutlich überschritten. Sodann waren die Vorfälle meistens abends und standen nicht im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr. Zudem ist wenig über die Umstände der polizeilichen Interventionen bekannt. Der automobilistische Leumund ist bisher, was Fahren unter Alkoholeinfluss betrifft, ungetrübt. Jedenfalls ist die Rekurrentin nicht nachweislich unter Alkoholeinfluss gefahren.
Auf der anderen Seite aber ist die Häufigkeit des Beizugs der Polizei auffällig. Offenbar kam es jeweils im Zusammenhang mit dem Alkoholkonsum zu Konflikten, Lärmstörungen oder Gefährdungen, die dazu führten, dass die Polizei gerufen wurde. Die Rekurrentin verweigerte die Atemalkoholmessungen wiederholt, weshalb nicht festgestellt werden konnte, wie hoch die Alkoholisierungen in jenen Fällen waren. Am 25. Februar 2020 erschien sie als derart stark alkoholisiert, dass die Polizisten – die solche Situationen aufgrund ihrer beruflichen Tätigkeit in der Regel einschätzen können – es für notwendig hielten, die Rekurrentin dem Amtsarzt vorzuführen. Offenbar gingen sie von einem selbstgefährdenden Zustand aus. Sodann erklärte der Lebenspartner der Rekurrentin gegenüber der Polizei, dass sie täglich eine Flasche Schnaps konsumiere. Die Polizei nimmt gemäss ihrem Bericht an, dass bei der Rekurrentin eine Alkoholproblematik vorliege. Im Rahmen ihrer Meldepflicht sah sie sich schliesslich nach zehn Vorfällen innerhalb von knapp fünf Jahren veranlasst, dem Strassenverkehrsamt eine Meldung zu erstatten. Insgesamt liegen damit hinreichende Anhaltspunkte für eine Alkoholproblematik vor. Unverhältnismässig wäre es, für die Veranlassung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung weiter abzuwarten, bis es tatsächlich zu einem Vorfall im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr kommt.
Das Interesse der Rekurrentin daran, dass keine Fahreignungsuntersuchung durchgeführt wird, ist gegen das öffentliche Interesse an der Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer abzuwägen. Kommt der Gutachter in der verkehrsmedizinischen Untersuchung zum Schluss, dass keine verkehrsrelevante Alkoholproblematik vorliegt, so hat die Rekurrentin keinen Sicherungsentzug des Fahrausweises zu befürchten. Der Eingriff wäre folglich relativ gering. Wird aber das Vorliegen einer verkehrsrelevanten Alkoholproblematik bestätigt, so sind die anderen Verkehrsteilnehmer gefährdet und müssen geschützt werden. Das öffentliche Interesse an der Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer ist somit deutlich höher zu gewichten als das private Interesse der Rekurrentin daran, keiner verkehrsmedizinischen Untersuchung unterzogen zu werden. Die Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung durch die Vorinstanz erscheint damit als verhältnismässig.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Rekurrentin eine verkehrsrelevante Alkoholproblematik gegeben sein könnte. Die Vorinstanz hat somit zu Recht eine verkehrsmedizinische Untersuchung angeordnet. Der Rekurs ist abzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist damit zu verrechnen. Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrentin hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu bezahlen, unter
Verrechnung des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.