Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. Markus Thier, Dufourstrasse 124, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerausweisentzug (Sicherungsentzug)
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 10. Januar 1974. Am 29. November 2018 lenkte er einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand mit einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 1,84 und höchstens 2,37 Gewichtspromille. Das Strassenverkehrsamt des Kantons St. Gallen entzog ihm deshalb den Führerausweis am 19. Dezember 2018 vorsorglich und ordnete am 21. März 2019 eine verkehrsmedizinische Untersuchung an. Gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (IRM) vom 25. Juli 2019, worin die Fahreignung von X unter Abstinenzauflagen befürwortet wurde, hob es den vorsorglichen Führerausweisentzug mit Verfügung vom 31. Juli 2019 auf, sprach einen Warnungsentzug von fünf Monaten aus, der im damaligen Zeitpunkt bereits vollzogen war, und versah den Führerausweis mit einer vollständigen, mittels Haaranalyse zu kontrollierenden Alkoholabstinenz.
B.- Die erste Verlaufskontrolle am 21. November 2019 ergab in den abgenommenen Haaren für das Alkoholabbauprodukt Ethylglucuronid (EtG) einen Wert von 49 pg/mg. Daraufhin stellte das Strassenverkehrsamt X am 19. Dezember 2019 den Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit für sämtliche Kategorien in Aussicht, gewährte ihm diesbezüglich das rechtliche Gehör und verbot ihm das Führen von Fahrzeugen sämtlicher Kategorien vorsorglich ab sofort. Der dagegen erhobene Rekurs wurde mit Entscheid des Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) vom 5. März 2020 abgewiesen (IV-2019/205).
Mit Verfügung vom 23. März 2020 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs nannte es eine fachlich betreute Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
C.- Am 8. April 2020 erhob X Rekurs bei der VRK gegen den Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit mit dem Antrag, die Verfügung des Strassenverkehrsamts sei vollumfänglich aufzuheben, eventualiter sei der Führerausweis mit einer Alkoholabstinenzauflage mit zweimonatlichen Verlaufskontrollen zu versehen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sodann beantragte er, der Führerausweis sei ihm unverzüglich wieder auszuhändigen. Mit Vernehmlassung vom 4. Mai 2020 beantragte das Strassenverkehrsamt die vollumfängliche Abweisung des Rekurses. Dazu nahm der Rekurrent am 19. Mai 2020 Stellung.
Mit Verfügung vom 13. Mai 2020 wies der Präsident das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab und beliess die Kosten des Zwischenverfahrens von Fr. 200.– bei der Hauptsache (ZV-2020/27).
Die VRK tätigte beim IRM weitere Abklärungen im Zusammenhang mit der verkehrsmedizinischen Untersuchung vom 29. Mai 2019. Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, dazu Stellung zu nehmen. Auf deren Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 8. April 2020 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP).
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz den Führerausweis zu Recht wegen Missachtung der Abstinenzauflage auf unbestimmte Zeit entzogen hat.
a) Nach der Generalklausel von Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) sind Ausweise und Bewilligungen zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (sog. Sicherungsentzug); sie können entzogen werden, wenn die mit der Erteilung im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet werden. Ein Sicherungsentzug kommt auch dann infrage, wenn gegen Auflagen verstossen wird, von denen die Weiterbelassung des Führerausweises abhängig gemacht wurde. Betrifft die Auflage eine Suchtkrankheit und verlangt sie vom Fahrzeuglenker eine ärztlich kontrollierte Totalabstinenz während einer bestimmten Zeitdauer, so kann grundsätzlich schon ein einmaliger Konsum der betreffenden Substanz einen Sicherungsentzug rechtfertigen. Der strikte Nachweis einer zu diesem Zeitpunkt bestehenden Sucht, welche gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG eine fehlende Fahreignung zur Folge hätte, ist nicht erforderlich (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_26/2011 vom 25. Juli 2011 E. 4.2; Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2012.00437 vom 5. November 2012 E. 3).
Art. 16 Abs. 1 SVG ist als "Kann"-Vorschrift abgefasst. Der Entscheid, welche Massnahme im Einzelfall anzuordnen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der Behörde. Demgegenüber führt die Verletzung von Auflagen, die im Rahmen von Art. 17 SVG verfügt wurden, nach dem Wortlaut von Art. 17 Abs. 5 SVG in aller Regel zwingend zum Entzug des Führerausweises, ohne dass zuvor noch einmal verkehrsmedizinische oder -psychologische Abklärungen hinsichtlich der Fahreignung notwendig wären (BSK SVG-Rütsche/Weber, Basel 2014, Art. 17 N 29 und 36; Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 17 SVG N 27).
b) Der Rekurrent bringt im Wesentlichen vor, die verkehrsmedizinische Untersuchung habe gezeigt, dass er nach dem Vorfall vom 29. November 2018 im Zeitraum von Dezember 2018 bis Januar 2019 nur noch moderat und anschliessend bis Ende Mai 2019 keinen Alkohol mehr konsumiert habe. Die Einsicht in sein Fehlverhalten und die Bereitschaft, sein Verhalten zu ändern, sei jederzeit vorhanden gewesen. Nach der Anordnung der Auflagen am 31. Juli 2019 habe er strikt alkoholabstinent gelebt. Irrtümlicherweise sei er der Auffassung gewesen, dass er aufgrund des vorsorglichen Entzugs bis zum Vorliegen einer Verfügung mässig Alkohol konsumieren dürfe, da er ohnehin nicht fahren könne. Er habe daher anlässlich einer privaten Einladung einmalig Wein und Grappa getrunken. Vom Verkehrsmediziner sei er nicht über allfällige Auflagen informiert worden. Sonst hätte er sich mit Sicherheit daran gehalten. Selbst wenn dem so gewesen wäre, würde dies nicht als rechtsverbindliche Auflage gelten. Das Haarsegment 2,5 bis 5 cm (Zeitraum von Ende Mai bis Ende August 2019) könne nicht als ausschlaggebendes Kriterium gewichtet werden. Das Ergebnis könne sich auch auf den Zeitraum vor der Verfügung der Auflagen am 31. Juli 2019 beziehen. Die Wahrscheinlichkeit, dass er nicht gegen die Auflage verstossen habe, sei grösser als jene, dass er nach dem 31. Juli 2019 Alkohol konsumiert habe. Ein Sicherungsentzug sei daher nicht rechtmässig. Das Resultat der Haarprobe für den Zeitraum von Ende August bis Ende November 2019 liege unterhalb von 7 pg/mg, was nicht gegen eine Abstinenz spreche. Selbst ein einmaliger Verstoss gegen die Auflagen würde einen Sicherungsentzug unverhältnismässig erscheinen lassen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass er seit 46 Jahren im Besitz des Führerausweises sei und sich stets bewährt habe. Sodann sei er aufgrund des abgelegenen Wohnsitzes und seiner gesundheitlichen Beschwerden auf den Führerausweis angewiesen. Als mildere Massnahme wären Verlaufskontrollen alle zwei Monate möglich. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz liege bei ihm keine Alkoholsucht im strassenverkehrsrechtlichen Sinn vor. Dafür fehlten gründliche Abklärungen zu den persönlichen Verhältnissen, den Trinkgewohnheiten etc. Im Gegenteil liege bei ihm gemäss dem verkehrsmedizinischen Gutachten vom 25. Juli 2019 eine ausreichende Problemeinsicht vor. Die Aussagen des Verkehrsmediziners in der Stellungnahme vom 14. Juli 2020, wonach seine Fahreignung im damaligen Zeitpunkt aus verkehrsmedizinischer Sicht nicht gegeben gewesen sei, seien in keiner Art und Weise belegt. Er scheue keine Kosten und Mühen, um die Abstinenz einzuhalten und kontrollieren zu lassen. Das Ereignis vom 29. November 2018 habe ihn sehr geprägt und er habe daraus gelernt. Es bestehe keine Gefahr, dass sich dieses Verhalten in Zukunft wiederholen werde.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, der Rekurrent sei anlässlich der verkehrsmedizinischen Untersuchung am IRM über die Auflagen informiert worden. Trotz Verpflichtung zur Totalabstinenz habe er übermässig Alkohol konsumiert, wie der EtG-Wert von 49 pg/mg belege. Es sei deshalb davon auszugehen, dass er ein erhebliches Alkoholproblem habe, da es ihm nicht gelinge, dauerhaft auf den Konsum von Alkohol zu verzichten.
c) Nachdem der Rekurrent am 29. November 2018 ein Fahrzeug mit einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 1,84 und höchstens 2,37 Gewichtspromille gelenkt hatte, wurde er am 29. Mai 2019 verkehrsmedizinisch untersucht. Der Gutachter des IRM kam im Gutachten vom 25. Juli 2019 nach einlässlicher Prüfung der persönlichen Verhältnisse, gründlicher Aufarbeitung der Trunkenheitsfahrt, einer spezifischen Alkoholanamnese (Trinkverhalten sowie Muster und Motivation des Alkoholkonsums) sowie einer umfassenden medizinischen körperlichen Untersuchung zum Schluss, dass beim Rekurrenten von einem früheren, zumindest phasenweisen Alkoholmissbrauch auszugehen sei, der Ende November 2018 verkehrsrelevante Bedeutung erlangt habe. Es sei ihm aber nachher gelungen, auf weiteren Alkoholkonsum zu verzichten. Insgesamt könne von einer ausreichenden Problemeinsicht und Bereitschaft ausgegangen werden, in Zukunft einen moderaten Alkoholkonsum einzuhalten und auf das strikte Trennen von Alkoholkonsum und Lenken eines Motorfahrzeugs zu achten. Unter der Auflage der Einhaltung einer Alkoholabstinenz (ohne fachtherapeutische Gespräche, drei halbjährliche Zyklen, bei günstiger erster Verlaufskontrolle Lockerung in eine Fahrabstinenz) könne die Fahreignung befürwortet werden (vgl. act. 8/70 f.). Diese Auflagen wurden von der Vorinstanz am 31. Juli 2019 verfügt; sie blieben unangefochten.
Am 21. November 2019 fand die erste Verlaufskontrolle statt. Dabei gab der Rekurrent an, nach dem Untersuch vom 29. Mai 2019 bis zum Erhalt der Verfügung am 5. August 2019 selten Grand Marnier konsumiert zu haben. Es wurde eine Haarprobe von 5 cm Länge, aufgeteilt in zwei Abschnitte (0 bis 2,5 cm und 2,5 bis 5 cm ab Kopfhaut), untersucht. Im kopfnahen Haarsegment, das den Zeitraum von Ende August bis Ende November 2019 abbildet, lag die EtG-Konzentration unterhalb von 7 pg/mg. Das kopfferne Segment ergab für den Zeitraum von Ende Mai bis Ende August 2019 einen EtG-Wert von 49 pg/mg, was zeigt, dass sich der Rekurrent in jener Zeit nicht an die Alkoholabstinenz hielt. Der Wert lag deutlich über der Obergrenze eines noch sozialverträglichen Alkoholkonsums ("social drinking") von 30 pg/mg und ist mit dem seltenen Konsum von Grand Marnier nicht zu erklären. Abgesehen davon sind solche Bagatellisierungen geeignet, gegen eine günstige Prognose zu sprechen. Um einen so hohen Wert zu erreichen, muss über den fraglichen Zeitraum hinweg durchschnittlich rund 100 g Alkohol pro Tag, was etwa einer Flasche Wein (7 dl), 2 l Bier oder 3 bis 4 dl Schnaps entspricht, getrunken werden. Das ist – entgegen den Ausführungen im Rekurs – gewiss kein mässiger Alkoholkonsum mehr. Sofern der Rekurrent tatsächlich nur in den zwei Monaten von Ende Mai bis Ende Juli und damit vor der Verfügung der Auflagen Alkohol konsumiert hätte, würde dies sogar einen Konsum von 150 g Alkohol pro Tag bedeuten, was in noch grösserem Widerspruch zu den Angaben des Rekurrenten, nach dem Untersuch am 29. Mai 2019 nur sehr selten Alkohol konsumiert zu haben, steht. Die Aussage, dass nach der Verfügung der Auflagen kein Alkoholkonsum mehr stattgefunden hat, kann somit offensichtlich nicht zutreffen. Es steht folglich fest, dass der Rekurrent in Missachtung der am 31. Juli 2019 verfügten Abstinenzauflage Alkohol konsumiert hat, womit die Voraussetzung für einen Sicherungsentzug nach Art. 16 Abs. 1 SVG erfüllt ist.
d) Selbst wenn der Rekurrent nach Erhalt der Auflageverfügung keinen Alkohol mehr getrunken hätte, wäre dies für ihn nicht günstiger. Zu prüfen ist namentlich, ob sich der Führerausweisentzug in diesem Fall gestützt auf Art. 16 Abs. 1 SVG als verhältnismässig erweist. Zunächst ist festzuhalten, dass der Verkehrsmediziner im Gutachten vom 25. Juli 2019 beim Rekurrenten von einem früheren, zumindest phasenweisen Alkoholmissbrauch ausging. Dies zeigte sich insbesondere an der Trunkenheitsfahrt vom 29. November 2018 mit einer Blutalkoholkonzentration mit einem Mittelwert von 2,1 Gewichtspromille mit vorangegangenem Kontrollverlust.
Es trifft zwar zu, dass die Abstinenzauflage erst mit Verfügung vom 31. Juli 2019 rechtlich verbindlich wurde. Trotzdem musste dem Rekurrenten klar sein, dass das Verfahren nach dem verkehrsmedizinischen Untersuch vom 29. Mai 2019 nicht abgeschlossen war, und er mindestens mit der Verfügung von Auflagen zu rechnen hatte, zumal das Ergebnis der an jenem Tag entnommenen Haarprobe und damit die entscheidende Grundlage für die zu verfügenden Administrativmassnahmen noch nicht vorlag. Der Rekurrent gab sodann gegenüber dem Verkehrsmediziner an, er habe sich vorgenommen, in Zukunft keinen Alkohol mehr zu trinken, er brauche diesen nicht (act. 8/66). Gleich äusserte er sich am 14. Januar 2019 durch seinen damaligen Rechtsvertreter, als ihm der Führerausweis nach der Trunkenheitsfahrt am 19. Dezember 2018 vorsorglich entzogen worden war (act. 8/48). Hinzu kommt, dass es zum üblichen Ablauf gehört, dass der Verkehrsmediziner am Ende des Untersuchs das weitere Vorgehen in Abhängigkeit zu den zu erwartenden Laborergebnissen darlegt und insbesondere die allfälligen Voraussetzungen für eine Wiedererteilung des Führerausweises nach einem Sicherungsentzug und voraussichtliche Auflagen aus medizinischer Sicht bespricht. Gemäss Angaben des Verkehrsmediziners kann er sich nach über einem Jahr zwar nicht mehr an den konkreten Gesprächsinhalt mit dem Rekurrenten erinnern, er hat jedoch in seinen damaligen Notizen festgehalten, dass dem Rekurrenten voraussichtlich drei Kontrollzyklen aufzuerlegen seien (einmal sechs Monate Totalabstinenz und zweimal sechs Monate Fahrabstinenz; vgl. act. 16). Vor diesem Hintergrund ist die Nichteinhaltung der Alkoholabstinenz nach der verkehrsmedizinischen Untersuchung vom 29. Mai 2019 als kritisch zu beurteilen. Offensichtlich war der Rekurrent trotz hängigen Administrativmassnahmeverfahrens nicht in der Lage, auf den Konsum von Alkohol zu verzichten. Aufgrund der überaus grossen Mengen an konsumiertem Alkohol liegen ein erheblicher Kontrollverlust wie auch ein abnormes Trinkverhalten vor. In Würdigung sämtlicher Umstände besteht eine erhebliche Rückfallgefahr. Der strikte Nachweis einer zum fraglichen Zeitpunkt bestehenden Sucht, welche gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG die fehlende Fahreignung zur Folge hätte, ist für einen Führerausweisentzug nach Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SVG nicht erforderlich. Es genügt, wenn aufgrund der Umstände von einer erheblichen Rückfallgefahr auszugehen ist (VerwGE ZH VB.2012.00437 E. 5.2). Im Bericht zur Verlaufskontrolle vom 17. Dezember 2019 hielt der Verkehrsmediziner fest, aufgrund des Unvermögens, eine Alkoholabstinenz respektive einen maximal moderaten Alkoholkonsum einzuhalten, sei insgesamt von einer instabilen Situation und von einer erhöhten Gefahr eines Vorfalls im Strassenverkehrs auszugehen (act. 8/87). Dies bestätigte er im Schreiben vom 14. Juli 2020, wonach er die Fahreignung des Rekurrenten zum damaligen Zeitpunkt aus verkehrsmedizinischer Sicht zweifelsfrei nicht mehr als gegeben erachtet habe (act. 16). Somit wäre auch Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG erfüllt gewesen.
e) Die Vorinstanz machte die Aufhebung des Sicherungsentzugs unter den gegebenen Umständen zu Recht von einer (mittels Haarprobe) kontrollierten und fachlich betreuten Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten mit anschliessendem Aktengutachten abhängig. Der Sicherungsentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 1 SVG erweist sich damit als verhältnismässig. Entsprechend ist der Rekurs abzuweisen.
3.- Mit dem Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer keine Motorfahrzeuge lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, wenn er während eines Beschwerdeverfahrens als Motorfahrzeugführer zum Strassenverkehr zugelassen würde. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die gesetzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 und 51 VRP).
4.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.– (darin eingeschlossen die Gebühr von Fr. 200.– für die Verfügung zur aufschiebenden Wirkung vom 13. Mai 2020, Verfahren ZV-2020/27) erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziffn. 111 und 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist damit zu verrechnen.
b) Bei diesem Ergebnis ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– zu bezahlen, unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.