Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Franziska Geser
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Yann Moor, Postfach 1415, 8021 Zürich,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
verkehrsmedizinische Untersuchung
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 24. Oktober 2001. Im Informationssystem über die Verkehrszulassung (abgekürzt: IVZ; früher: Administrativmassnahmen-Register) ist er nicht verzeichnet.
B.- Nachdem sich X am 23. Februar 2019, 12.55 Uhr, als Lenker eines Personenwagens einer allgemeinen Verkehrskontrolle entzogen hatte, wurde er wenig später ermittelt und auf dem Polizeiposten befragt. Im Auftrag der Staatsanwaltschaft wurde in der Folge eine Blut- und Urinprobe genommen. Deren Auswertung im Institut für Rechtsmedizin (IRM) am Kantonsspital St. Gallen ergab den Nachweis des Cannabiswirkstoffs Tetrahydrocannabinol (THC) von ca. 0,9 µg/l sowie der THC-Carbonsäure (THC-COOH; Abbauprodukt von THC) von 20 µg/l; ebenso wurde für den Zeitpunkt der Blutentnahme (23. Februar 2019, 14.23 Uhr; vgl. act. 8/20) eine Blutalkoholkonzentration (BAK) von 0,45 Gewichtspromille festgestellt, was auf den Ereigniszeitpunkt zurückgerechnet eine BAK zwischen 0,54 und 0,99 Gewichtspromille ergab. Der Führerausweis wurde X durch die Polizei am 23. Februar 2019 auf der Stelle abgenommen.
C.- Gestützt auf die ermittelten Werte stellte das Strassenverkehrsamt des Kantons St. Gallen X am 15. März 2019 die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung in Aussicht und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. Gleichzeitig erteilte es ihm die Fahrerlaubnis wieder. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 16. April 2019 liess sich X zum vorgesehenen Untersuch vernehmen.
D.- Mit Verfügung vom 17. April 2019 ordnete das Strassenverkehrsamt eine verkehrsmedizinische Untersuchung beim IRM St. Gallen an. Dagegen erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 7. Mai 2019 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und dem Rekurs sei – für den Fall, dass die VRK den Entzug der aufschiebenden Wirkung erwägen sollte – die aufschiebende Wirkung zu erteilen respektive zu belassen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Das Strassenverkehrsamt verzichtete am 23. Mai 2019 auf eine Vernehmlassung und wies auf die neuerliche Verzeigung des Rekurrenten wegen Führens eines Motorfahrzeugs in nicht fahrfähigem Zustand und Verursachens einer Auffahrkollision hin. Bei jenem Vorfall vom 3. Mai 2019 war der Rekurrent mit einer anerkannten Atemalkoholkonzentration von 0,29 mg/l (entspricht einer BAK von 0,58 Gewichtspromille) auf der Stadtautobahn unterwegs. Am 13. Juni 2019 erklärte sich der Rechtsvertreter des Rekurrenten damit einverstanden, wenn jenes Ereignis im Rekursverfahren ebenfalls berücksichtigt werde.
Auf die Ausführungen im Rekurs wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 7. Mai 2019 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz zu Recht an der Fahreignung des Rekurrenten zweifelte und eine verkehrsmedizinische Untersuchung anordnete.
a) Anlass für die Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung waren die Erkenntnisse aus der Verkehrskontrolle vom 23. Februar 2019. Mittels Blut- und Urinprobe wurde durch das IRM am 25. Februar 2019 eine THC-Konzentration von ca. 0,9 µg/l sowie ein THC-Carbonsäure-Gehalt von 20 µg/l ermittelt. Für den Zeitpunkt der Blutentnahme wurde zudem eine BAK von 0,45 Gewichtspromille festgestellt, woraus sich mittels Rückrechnung für den Ereigniszeitpunkt eine BAK zwischen 0,54 und 0,99 Gewichtspromille ergab (act. 8/22 ff.).
b) Anhand dieser Ergebnisse schloss die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung darauf, dass beim Rekurrenten ein Mischkonsum von Alkohol und Cannabis vorgelegen habe. Dieser habe eine potenzierende Wirkung und stelle ein grosses Risiko für die Verkehrssicherheit dar; deshalb würden Zweifel an der Fahreignung bestehen und von einer verkehrsmedizinischen Untersuchung des Rekurrenten könne nicht abgesehen werden.
c) Der Rekurrent hält dem entgegen, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf einen Mischkonsum geschlossen habe, aus welchem sich Zweifel an der Fahrfähigkeit ergeben würden. Ein solcher sei eben gerade nicht nachgewiesen worden. Weder aus dem Cannabis- noch dem Alkohol- oder dem bestrittenen Mischkonsum würden sich Anhaltspunkte für Zweifel an der Fahreignung ergeben. Im Übrigen handle es sich bei dem in der Strassenverkehrskontrollverordnung des ASTRA vom 22. Mai 2008 (VSKV-ASTRA, SR 741.013.1) festgelegten Grenzwert von 1,5 µg/l um einen Nachweisgrenzwert, womit – selbst unter Berücksichtigung des Vertrauensbereichs von ±30 % – kein beweissicherer THC-Nachweis vorliege.
3.- a) Motorfahrzeugführer müssen nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Fahreignung setzt unter anderem voraus, dass der Lenker frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt (Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG). Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Danach wird einer Person der Führerausweis unter anderem auch auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG), wie beispielsweise Alkohol-, Betäubungs- und Arzneimittelabhängigkeit (vgl. Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4462 ff., S. 4491). Weil der Sicherungsentzug tief in den Persönlichkeitsbereich des Betroffenen eingreift, sind in jedem Fall und von Amtes wegen die persönlichen Verhältnisse des Betroffenen genau abzuklären. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d N 3).
b) Gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG wird eine Person einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen, wenn Zweifel an ihrer Fahreignung bestehen. Absatz 1 von Art. 15d SVG nennt in lit. a bis e beispielhaft die fünf wichtigsten Fälle, die Zweifel an der Fahreignung begründen und deren Abklärung in der Regel obligatorisch machen. Es handelt sich dabei um Fahren in angetrunkenem Zustand mit einer BAK von 1,6 Gewichtspromille oder mehr oder mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg Alkohol oder mehr pro Liter Atemluft (lit. a), Fahren unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder Mitführen von Betäubungsmitteln, die die Fahrfähigkeit stark beeinträchtigen oder ein hohes Abhängigkeitspotenzial aufweisen (lit. b), Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen (lit. c), sowie die Meldung einer kantonalen IV-Stelle nach Art. 66c des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (lit. d) oder eines Arztes, dass eine Krankheit vorliege, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen ausschliesst (lit. e). Die Liste in Art. 15d Abs. 1 SVG ist nicht abschliessend (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2; BBl 2010 S. 8500). Sofern kein Sondertatbestand nach Art. 15d Abs. 1 lit. a bis e SVG vorliegt, kann eine Fahreignungsuntersuchung auch gestützt auf die Generalklausel in Abs. 1 angeordnet werden. Anlass für die Abklärung der Fahreignung können deshalb grundsätzlich alle Hinweise auf eine Einschränkung der körperlichen oder geistigen Leistungsfähigkeit geben, und zwar unabhängig davon, ob sie einen Bezug zum Strassenverkehr aufweisen oder nicht. Die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung setzt also nicht zwingend voraus, dass der Fahrzeugführer tatsächlich unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln gefahren ist (vgl. BGer 1C_111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.6, 1C_328/2013 vom 18. September 2013 E. 3.2, 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2).
c) aa) Eine verkehrsmedizinische Untersuchung dient unter anderem der Abklärung, ob die medizinischen Mindestanforderungen gemäss Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) und dem zugehörigen Anhang 1 erfüllt sind. Die Anordnung einer solchen im Hinblick auf die Prüfung eines allfälligen Sicherungsentzugs setzt konkrete Anhaltspunkte voraus, dass der Inhaber des Führerausweises mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich in einem Zustand ans Steuer eines Fahrzeuges zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet (BGE 127 II 122 E. 3c, 124 II 559 E. 3d, je mit Hinweisen). Ein verkehrsmedizinisches Gutachten drängt sich immer dann auf, wenn die konkreten Umstände hinreichend verdichtete Hinweise darauf liefern, dass die betroffene Person von einer die Fahrfähigkeit beeinträchtigenden Substanz abhängig sein könnte (BGer 1C_282/2007 vom 13. Februar 2008 E. 2.3).
bb) Die Rechtsprechung bejaht eine Trunksucht, wenn die betroffene Person regelmässig so viel Alkohol konsumiert, dass ihre Fahrfähigkeit vermindert wird und sie diese Neigung zum übermässigen Alkoholgenuss durch den eigenen Willen nicht zu überwinden oder zu kontrollieren vermag. Auf eine fehlende Fahreignung darf geschlossen werden, wenn die Person nicht mehr in der Lage ist, Alkoholkonsum und Strassenverkehr ausreichend zu trennen, oder wenn die naheliegende Gefahr besteht, dass sie im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt. Der Suchtbegriff des Verkehrsrechts deckt sich somit nicht mit dem medizinischen Begriff der Alkoholabhängigkeit. Auch bloss suchtgefährdete Personen, bei denen aber jedenfalls ein Alkoholmissbrauch vorliegt, können demnach vom Führen eines Motorfahrzeugs ferngehalten werden (vgl. BGer 1C_140/2007 vom 7. Januar 2008 E. 2.1; BGE 129 II 82 E. 4.1; Weissenberger, a.a.O., Art. 16d N 28). Von Bedeutung sind die Konsumgewohnheiten der Person, ihre Vorgeschichte, ihr bisheriges Verhalten im Strassenverkehr und ihre Persönlichkeit (vgl. BGer 1C_513/2015 vom 18. Februar 2016 E. 3.2).
cc) Es ist unbestritten, dass Alkohol und THC die Fahrfähigkeit beeinflussen. Der gelegentliche Cannabiskonsument, der nicht mit Alkohol oder anderen Drogen mischt, ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung jedoch in der Regel in der Lage, konsumbedingte Leistungseinbussen als solche zu erkennen und danach zu handeln. Demgegenüber ist bei andauerndem und gleichzeitig hohem Konsum von einer mindestens geringen Bereitschaft und Fähigkeit auszugehen, zuverlässig zwischen Drogenkonsum und Teilnahme am Strassenverkehr zu trennen (BGer 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 4.2.1). Die Neigung, unter Substanzeinfluss zu fahren, verstärkt sich mit zunehmendem Konsum. Deshalb kann regel- oder gar gewohnheitsmässiger Cannabiskonsum zumindest berechtigte Zweifel an der Fahreignung begründen, die gegebenenfalls weitere Abklärungen im Rahmen einer Eignungsprüfung oder Auflagen rechtfertigen. Allerdings ist der gelegentliche Konsument von Cannabisprodukten nicht ohne weiteres von einem regel- oder gewohnheitsmässigen Konsumenten zu unterscheiden, zumal entsprechende Erklärungen des Betroffenen nicht stets als wahr unterstellt werden können (BGer 6A.11/2006 vom 13. April 2006 E. 3.3). Ob die Fahreignung gegeben ist, kann letztlich ohne Angaben über die Konsumgewohnheiten des Betroffenen, namentlich Häufigkeit, Menge und Umstände des Cannabiskonsums und des allfälligen Konsums weiterer Betäubungsmittel oder von Alkohol, sowie über seine Persönlichkeit nicht beurteilt werden (vgl. BGer 1C_862/2013 vom 2. April 2014 E. 2.3).
dd) Bei Personen, die im motorisierten Strassenverkehr erstmalig mit einer BAK von weniger als 1,6 Gewichtspromille kontrolliert werden, kommt eine Abklärung der Fahreignung gestützt auf Art. 15d Abs. 1 SVG nur in Betracht, wenn zusätzliche Indizien auf einen verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch oder eine Alkoholabhängigkeit hindeuten. Werden sie wiederholt mit einer BAK kontrolliert, die die Grenze von 1,6 Gewichtspromille deutlich unterschreitet, sind unter anderem die zeitlichen Abstände sowie die Angetrunkenheitsgrade in die Würdigung einzubeziehen. Dabei fallen kurze zeitliche Abstände etwas stärker ins Gewicht als die Höhe der BAK (vgl. Weissenberger, a.a.O., Art. 15d N 25 f.).
d) Der Rekurrent lenkte am 23. Februar 2019 unbestrittenermassen ein Fahrzeug mit einer BAK von 0,54 bis 0,99 Gewichtspromille. In der polizeilichen Befragung gab er an, wöchentlich ca. ein bis zwei Bier zu trinken. In der Nacht vor der fraglichen Kontrolle habe er ca. 3 Liter Bier getrunken; seit etwa zwei Jahren würde er zudem Marihuana konsumieren. Fünf Gramm Marihuana würden bei ihm jeweils etwa drei bis vier Monate ausreichen. Zwei Tage vor der Befragung habe er um ca. 23.00 Uhr zu Hause einen Joint geraucht (vgl. act. 8/13).
e) Am 23. Februar 2019 war die Fahrfähigkeit des Rekurrenten bereits allein wegen des vorherigen Alkoholkonsums und der daraus resultierenden BAK von 0,54 bis 0,99 Gewichtspromille nicht gegeben. Der im Blut gemessene THC-Wert erreichte hingegen den Wert von 1,5 µg/l, ab welchem die Fahrunfähigkeit als erwiesen gilt, nicht (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a VRV in Verbindung mit Art. 34 lit. a VSKV-ASTRA). Ein eigentlicher Mischkonsum, das heisst eine zeitlich sehr nahe beieinanderliegende Einnahme verschiedener, fahrfähigkeitsbeeinträchtigender Substanzen, ist damit nicht nachgewiesen. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung allein aufgrund des Ereignisses vom 23. Februar 2019 wären deshalb kaum erfüllt gewesen. Letztlich kann die Frage aber offengelassen werden. Ins Gewicht fällt, dass sich der Rekurrent bereits am 3. Mai 2019 eine weitere Trunkenheitsfahrt hat zu Schulden kommen lassen, bei der es zu einem Verkehrsunfall gekommen ist. Gemäss Polizeirapport vom 12. Mai 2019 fuhr er mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,29 bzw. 0,31 mg/l (was einer BAK von 0,58 bzw. 0,62 Gewichtspromille entspricht) – also in fahrunfähigem Zustand – auf der Überholspur der Stadtautobahn im Stau auf die vor ihm zum Stillstand gekommenen Fahrzeuge auf. Damit lenkte er innert weniger als drei Monaten zweimal ein Motorfahrzeug in alkoholisiertem Zustand. Zwar war die BAK in beiden Fällen nicht ausserordentlich hoch, der zeitliche Abstand war jedoch sehr kurz. Offensichtlich vermochte der erste der beiden Vorfälle den Rekurrenten nicht davon abzuhalten, sich kurz danach erneut in alkoholisiertem Zustand ans Lenkrad zu setzen. Dies, obwohl ihm beim ersten Vorfall der Führerausweis durch die Polizei auf der Stelle abgenommen und erst am 15. März 2019 wieder ausgehändigt worden war. Auch vom hängigen Administrativverfahren über die allfällige Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung liess er sich nicht derart beeindrucken, dass er auf das Fahren in alkoholisiertem Zustand verzichtet hätte. Beim zweiten Vorfall gefährdete er nicht nur andere Verkehrsteilnehmer, sondern es kam gar zu einem Unfall mit Personen- und Sachschaden. Auch deshalb fällt der zweite Vorfall mit Blick auf die Verkehrssicherheit entscheidend ins Gewicht. Insgesamt bestehen Zweifel daran, dass der Rekurrent in der Lage ist, Alkoholkonsum und Teilnahme am Strassenverkehr zu trennen. Die Trunkenheitsfahrten fanden zudem zur Mittags- und Nachmittagszeit statt, was ebenfalls auf einen kritischen Umgang mit Alkohol hindeuten könnte.
f) aa) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz zu Recht an der Fahreignung des Rekurrenten zweifelte und eine verkehrsmedizinische Untersuchung anordnete. Der Rekurs erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. Hingegen wäre dieser wohl gutzuheissen gewesen, wäre der Vorfall vom 23. Februar 2019 isoliert betrachtet worden; ein Mischkonsum ist nicht erstellt und allein die damals festgestellte (nicht qualifizierte) BAK von 0,54 Gewichtspromille rechtfertigt keine derartige Massnahme. Die allfällige Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz vom 23. April 2019 hätte mit Blick auf das (bisher noch unberücksichtigte) Ereignis vom 15. Mai 2019 zwangsläufig eine neue Verfügung der Vor-instanz zur Folge gehabt. Ein solches Vorgehen wäre nicht verfahrensökonomisch. Bei der Kostenverlegung ist indessen zu berücksichtigen, dass die Grundlage für die Abweisung des Rekurses erst im Rekursverfahren geschaffen wurde.
bb) Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos (vgl. z.B. BGer 5A_421/2017 vom 8. Juni 2017 E. 4).
4.- a) Die amtlichen Kosten werden nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens verlegt (Art. 95 Abs. 1 VRP). Von diesem Grundsatz ist hier abzuweichen. Obwohl der Rekurs abzuweisen ist und der Rekurrent letztlich unterliegt, sind diesem deshalb keine Kosten aufzuerlegen, weil sich die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung erst mit der zweiten Trunkenheitsfahrt ergab und die Vorinstanz davon erst am 14. Mai 2019, mithin während des laufenden Rekursverfahrens, Kenntnis erhielt (vgl. Art. 95 Abs. 2 VRP). Vor diesem Hintergrund sind die amtlichen Kosten trotz Abweisung des Rekurses der Vorinstanz aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten.
b) Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten ist dem Rekurrenten eine volle Entschädigung seiner Parteikosten (Art. 98bis VRP) zuzusprechen, soweit diese aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP), was hier der Fall ist. Der Rechtsvertreter reichte keine Kostennote ein. Das Honorar im Verfahren vor der VRK wird grundsätzlich pauschal bemessen, wobei der Rahmen zwischen Fr. 1'500.– und Fr. 15'000.– liegt (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung, sGS 963.75, abgekürzt: HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Angesichts des geringen Aktenumfangs und des beschränkten Prozessthemas erscheint vorliegend ein Honorar von Fr. 1'700.– als angemessen. Hinzuzuzählen sind die Barauslagen von Fr. 68.– (4% von Fr. 1'700.–, Art. 28bis Abs. 1 HonO) und die Mehrwertsteuer von Fr. 136.15 (7,7% von Fr. 1'768.–, Art. 29 HonO). Die ausseramtliche Entschädigung beläuft sich somit auf insgesamt Fr. 1'904.15; entschädigungspflichtig ist der Staat (Strassenverkehrsamt).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
Fr. 1'200.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.
zu entschädigen.