Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Daniel Kaiser, Staatsstrasse 153, Postfach 315, 9463 Oberriet,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
verkehrsmedizinische und verkehrspsychologische Untersuchung
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorien B und BE am 30. Dezember 1992, der Kategorien C und CE am 23. März 1994, der Unterkategorien D1 und D1E am 30. Dezember 1992 sowie der Unterkategorie A1 am 4. Januar 1993. Mit Verfügung des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamtes des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) vom 17. Dezember 1996 wurde der Führerausweis für neun Monate entzogen, weil X am 16. November 1995 in Hohenems/A die signalisierte Geschwindigkeit von 50 km/h um 67 km/h überschritten und am 3. Juni 1996 mit einem Lastwagen infolge mangelnder Aufmerksamkeit einen Selbstunfall verursacht hatte. Am 31. Januar 2001 lenkte er einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand mit einer Blutalkoholkonzentration (BAK) von mindestens 1,20 Gewichtspromille, weshalb der Führerausweis mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 28. März 2001 für zwei Monate entzogen wurde. Im September 2002 lenkte er ein Sattelmotorfahrzeug, welches das zulässige Gewicht um 43,1 % überschritten hatte. Nachdem er am 26. Januar 2003 ein Fahrzeug in angetrunkenem Zustand mit einer minimalen BAK von 1,67 Gewichtspromille gelenkt hatte und die Fahreignung mit verkehrsmedizinischem Gutachten vom 11. September 2003 verneint worden war, wurde der Führerausweis mit Verfügung vom 8. Oktober 2003 auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwölf Monate, entzogen. Mit verkehrsmedizinischem und -psychologischem Gutachten vom 8. Juli 2004 wurde die Fahreignung unter Auflagen bejaht, insbesondere mit der Auflage der Einhaltung einer Alkoholabstinenz. Am 27. Juli 2005 wurden die Auflagen dahingehend gelockert, dass X nur in absolut alkoholfreiem Zustand (0,0 Gewichtspromille) ein Motorfahrzeug lenken darf; die restlichen Auflagen wurden aufgehoben. Mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 21. November 2005 wurde der Führerausweis für die Dauer eines Monats entzogen, nachdem X mit einem Sattelschlepper auf der Autobahn einen zu geringen Abstand beim Hintereinanderfahren eingehalten hatte. Am 19. Dezember 2013 wurde er vom Strassenverkehrsamt verwarnt, weil er am 12. Oktober 2013 auf der Autobahn die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h um 26 km/h überschritten hatte. Am 22. Oktober 2014 lenkte er einen Lastwagen mit ungenügend gesicherter Ladung, weshalb der Führerausweis mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 8. Mai 2015 für die Dauer eines Monats entzogen wurde.
B.- Gemäss Polizeirapport vom 10. April 2018 lenkte X am 2. April 2018 einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand sowie mit ungenügender Aufmerksamkeit und verursachte einen Verkehrsunfall. Der Führerausweis wurde ihm von der Polizei auf der Stelle abgenommen. Die Blutprobe ergab für den Ereigniszeitpunkt eine minimale BAK von 1,59 und eine maximale BAK von 2,18 Gewichtspromille. Das Strassenverkehrsamt eröffnete am 23. April 2018 ein Administrativmassnahmeverfahren und teilte X mit, dass ein Führerausweisentzug für die Dauer von mindestens sechs Monaten vorgesehen sei. Mit Schreiben vom 16. Mai 2018 ersuchte der Rechtsvertreter von X um Sistierung des Administrativmassnahmeverfahrens bis zum Abschluss des Strafverfahrens. Diesem Antrag kam das Strassenverkehrsamt am 17. Mai 2018 nach. Gleichzeitig händigte es X den Führerausweis wieder aus und erlaubte ihm, ab sofort wieder Motorfahrzeuge zu führen. Gemäss Polizeirapport vom 28. Februar 2019 lenkte X am 18. Februar 2019 einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand mit einer Atemalkoholkonzentration von mindestens 0,26 mg/l, was einer BAK von 0,52 Gewichtspromille entspricht. Daraufhin stellte das Strassenverkehrsamt X am 8. März 2019 eine verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung in Aussicht, gab ihm Gelegenheit zu einer schriftlichen Stellungnahme und entzog den Führerausweis vorsorglich ab sofort. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Gegen den vorsorglichen Führerausweisentzug liess X am 18. März 2019 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) erheben, welcher vom Abteilungspräsidenten der VRK mit Entscheid IV-2019/43 vom 1. Juli 2019 abgewiesen wurde. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts mit Entscheid B 2019/149 vom 1. Oktober 2019 ab.
C.- Mit Verfügung vom 23. April 2019 ordnete das Strassenverkehrsamt eine verkehrsmedizinische und verkehrspsychologische Untersuchung beim Institut für Rechtsmedizin (IRM) am Kantonsspital St. Gallen an. Dagegen erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 7. Mai 2019 Rekurs bei der VRK mit dem Antrag, die Verfügung vom 23. April 2019 sei aufzuheben und es sei von einer verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung abzusehen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Das Strassenverkehrsamt verzichtete am 8. Juli 2019 auf eine Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sach-entscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 7. Mai 2019 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 24. Juni 2019 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Der Rekurrent rügt in formeller Hinsicht mehrfach eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
a) aa) Er macht geltend, die Vorinstanz sei in der angefochtenen Verfügung vom 23. April 2019 auf seine Vorbringen in der Stellungnahme vom 10. April 2019 nicht eingegangen.
bb) Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt: BV) leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der Behörde ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. BGE 133 III 439 E. 33, 133 I 270 E. 31, 129 I 236 E. 3.2, 126 I 102 E. 2b). Als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt dieser Grundsatz, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid oder von der Verfügung in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und berücksichtigt und ihren Entscheid oder ihre Verfügung vor diesem Hintergrund begründet (vgl. Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N 49). Der von einem Entscheid oder einer Verfügung Betroffene soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat; die Begründung muss deshalb so abgefasst sein, dass er den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3, 129 I 232 E. 3.2; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 1071). Dies ist nur möglich, wenn sowohl der Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids oder der Verfügung ein Bild machen können; in diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid oder ihre Verfügung stützt. Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid oder die Verfügung wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1071). Umfang und Dichte der Begründung richten sich generell nach den Umständen (Steinmann, a.a.O., Art. 29 N 49). Ist die Sachlage klar und sind die anwendbaren Normen bestimmt, kann ein Hinweis auf diese Rechtsnormen genügen, während ein weiter Spielraum der Behörden – aufgrund von Ermessen oder unbestimmten Rechtsbegriffen – und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine ausführliche Begründung gebieten (BGE 112 Ia 110 E. 2b, 104 Ia 213 E. 5g; Steinmann, a.a.O., Art. 29 N 49). Die Begründungspflicht, welche aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV fliesst, hat der st. gallische Gesetzgeber für Verfügungen in Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP ausdrücklich festgehalten; nach dieser Bestimmung soll die Verfügung unter anderem die Gründe enthalten, auf die sie sich stützt (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2009/211 vom 18. März 2010 E. 2.1, im Internet abrufbar unter: www.sg.ch/recht/gerichte und dort unter Rechtsprechung).
Die Vorinstanz ging auf die Stellungnahme des Rekurrenten vom 10. April 2019, welche nur drei Seiten umfasste, in der angefochtenen Verfügung nicht ein. Damit fehlt zumindest eine kurze Begründung, weshalb trotz der Einwendungen des Rekurrenten an der vorgesehenen Fahreignungsuntersuchung festgehalten werde. Dadurch verletzte die Vorinstanz den verfassungsmässigen Anspruch des Rekurrenten auf das rechtliche Gehör.
cc) Die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und die Verletzung dieses Grundsatzes hat in der Regel die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge (Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in: ZBl 99/1998 S. 101; BGE 121 I 232 E. 2a mit Hinweisen; GVP 1988 Nr. 37). Eine Heilung dieses Verfahrensmangels kann nur in Ausnahmefällen vorgenommen werden. Wesentliche Kriterien, die gegen eine Heilung sprechen, sind unter anderem dann gegeben, wenn die Gehörsverletzung schwer wiegt, wenn sie in einem Verfahren erfolgt, welches einen empfindlichen Eingriff in eine Grundrechtsposition der betroffenen Person bewirkt, und wenn bei der Vorinstanz eine Tendenz zur regelmässigen Gehörsverletzung besteht (Kneubühler, a.a.O., S. 116). Das Bundesgericht lässt in Ausnahmefällen die Heilung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu, um einen prozessualen Leerlauf und damit verbunden eine zeitliche Verzögerung zu vermeiden (BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Vorausgesetzt wird, dass der betroffenen Partei daraus kein Nachteil erwächst, das heisst, dass sie ihre Rechte im Rechtsmittelverfahren voll wahrnehmen und die zweite Instanz alle Tat- und Rechtsfragen frei nachprüfen kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1175 ff.).
Die Voraussetzungen für eine Heilung des Mangels im Rekursverfahren sind erfüllt. Die Gehörsverletzung durch die Vorinstanz wiegt nicht allzu schwer. Die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung stellt keinen empfindlichen Eingriff in eine Grundrechtsposition des Betroffenen dar. Das Gericht verfügt über volle Überprüfungsbefugnis (Art. 46 Abs. 1 VRP). Eine Rückweisung zu neuer Verfügung an die Vorinstanz erwiese sich aus verfahrensökonomischen Gründen deshalb nicht als zweckmässig. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz wird jedoch bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen sein.
b) Im Übrigen sind die Rügen des Rekurrenten hinsichtlich des rechtlichen Gehörs unbegründet. Es bestand keine Notwendigkeit für die Vorinstanz, auf alle Vorfälle des Rekurrenten in der Vergangenheit im Strassenverkehr einzugehen. Dass der automobilistische Leumund des Rekurrenten, den die Vorinstanz zur Begründung für die Fahreignungsuntersuchung heranzog, getrübt ist, ergibt sich ohne Weiteres aus den Akten. Dem Rekurrenten ist zwar zuzustimmen, dass die vorinstanzlichen Akten unvollständig sind. Die beiden Vorfälle vom 2. April 2018 und 18. Februar 2019, worauf die Vorinstanz Bezug nahm und die Anordnung der Fahreignungsuntersuchung stützt, sind jedoch in genügender Weise in den Akten dokumentiert. Es war zudem nicht nötig, dem Rechtsvertreter sämtliche Akten zu den Widerhandlungen vor dem Ereignis vom 2. April 2018 zuzustellen und Einsicht zu gewähren, da in der angefochtenen Verfügung darauf kein Bezug genommen wird. Dass nicht sämtliche vorinstanzlichen Akten und Strafakten, die ältere Vorkommnisse betreffen, in den Akten enthalten sind, stellt insbesondere deshalb keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, weil grundsätzlich nicht neu beurteilt werden kann, was früher unterlassen wurde zu rügen und deshalb verbindlich festgehalten wurde. Ebenso wenig ist darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu erblicken, dass die Vorinstanz dem Rekurrenten nicht vorgängig bekannt gab, bei welchen Ärzten am IRM am Kantonsspital St. Gallen die Untersuchungen durchgeführt werden. Sollte der Rekurrent mit einem Arzt des IRM am Kantonsspital St. Gallen nicht einverstanden sein, so hat er ein entsprechendes Ausstandsgesuch im Zeitpunkt des Aufgebots zur Untersuchung vorzubringen. Die Vorinstanz hat zudem – zumindest indirekt – begründet, weshalb neben der verkehrsmedizinischen auch eine verkehrspsychologische Untersuchung angeordnet wurde. Sie führte aus, dass beim Rekurrenten Zweifel bestünden, ob er Alkoholkonsum und Fahren adäquat trennen könne. Dies kann eine verkehrspsychologische Frage darstellen.
3.- Materiell ist im Rekurs umstritten, ob die Vorinstanz zu Recht an der Fahreignung des Rekurrenten zweifelte und mit der angefochtenen Zwischenverfügung eine verkehrsmedizinische und verkehrspsychologische Untersuchung anordnete. Die Rekursergänzung ist sehr umfangreich und enthält unnötige Wiederholungen. Es wird der Leitfaden "Verdachtsgründe fehlender Fahreignung; Massnahmen; Wiederherstellung der Fahreignung" der Expertengruppe Verkehrssicherheit vom 26. April 2000 (Jurius, Verdachtsgründe fehlender Fahreignung – Ein Leitfaden für die Administrativ-, Justiz- und Polizeibehörden, in: Jusletter 11. September 2000, Ziff. 8) zitiert, obwohl die fragliche Stelle nicht nur aufgrund der Rechtsprechung, sondern auch wegen der Gesetzgebung längst überholt ist. Im Folgenden ist deshalb nicht auf jedes einzelne Vorbringen einzugehen.
a) Motorfahrzeugführer müssen nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Fahreignung setzt unter anderem voraus, dass der Lenker frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt (Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG), und er nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (lit. d). Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Danach ist unter anderem nicht geeignet, ein Fahrzeug zu führen, wer an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG), wie beispielsweise Alkohol-, Betäubungs- und Arzneimittelabhängigkeit, oder wer auf Grund seines bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG; vgl. Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4462 ff., S. 4491). Weil der Sicherungsentzug tief in den Persönlichkeitsbereich des Betroffenen eingreift, sind in jedem Fall und von Amtes wegen die persönlichen Verhältnisse des Betroffenen genau abzuklären. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d SVG N 3).
Gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG wird eine Person einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen, wenn Zweifel an ihrer Fahreignung bestehen. Absatz 1 von Art. 15d SVG nennt in lit. a bis e beispielhaft die fünf wichtigsten Fälle, die Zweifel an der Fahreignung begründen und deren Abklärung in der Regel obligatorisch machen. Es handelt sich dabei um Fahren in angetrunkenem Zustand mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Gewichtspromille oder mehr oder mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg Alkohol oder mehr pro Liter Atemluft (lit. a), Fahren unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder Mitführen von Betäubungsmitteln, die die Fahrfähigkeit stark beeinträchtigen oder ein hohes Abhängigkeitspotenzial aufweisen (lit. b), Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen (lit. c), sowie die Meldung einer kantonalen IV-Stelle nach Art. 66c des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (lit. d) oder eines Arztes, dass eine Krankheit vorliege, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen ausschliesst (lit. e). Die Liste in Art. 15d Abs. 1 SVG ist nicht abschliessend (BGer 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2; BBl 2010 S. 8500). Sofern kein Sondertatbestand nach Art. 15d Abs. 1 lit. a bis e SVG vorliegt, kann eine Fahreignungsuntersuchung auch gestützt auf die Generalklausel in Abs. 1 angeordnet werden.
Wer ein Motorfahrzeug mit einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 1,6 Gewichtspromille im Strassenverkehr lenkt, ist zwingend auf die Fahreignung hin zu untersuchen. Die Behörden haben keinen Ermessensspielraum. Die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung ist unter anderem aber auch dann geboten, wenn ein Lenker innerhalb verhältnismässig kurzer Zeit mehrfach in angetrunkenem Zustand gefahren ist. Dabei sind die kurzen zeitlichen Abstände zwischen den Trunkenheitsfahrten leicht stärker zu gewichten als die jeweiligen Angetrunkenheitsgrade. Eine Abklärung der Fahreignung ist beispielsweise zulässig, wenn ein Lenker innerhalb eines Jahres zwei Mal angetrunken fuhr und dabei Alkoholwerte von 1,5 und 0,9 Gewichtspromille aufwies (Weissenberger, a.a.O., Art. 15d SVG N 26 und 57; BSK SVG-Bickel, Basel 2014, Art. 15d N 18 f.).
b) aa) Aus dem Bericht der Kantonspolizei St. Gallen vom 10. April 2018 geht hervor, dass der Rekurrent am 2. April 2018 in fahrunfähigem Zustand einen Selbstunfall verursachte. Die im Spital Altstätten entnommene Blutprobe wurde im Institut für Rechtsmedizin (IRM) am Kantonsspital St. Gallen untersucht und ergab für den Ereigniszeitpunkt eine BAK von 1,59 bis 2,18 Gewichtspromille. Anders als im Strafverfahren und im Rahmen eines Warnungsentzugs findet bei Massnahmen, bei denen es um die Verkehrssicherheit geht, der Grundsatz der Unschuldsvermutung keine Anwendung. In solchen Verfahren darf auf den Mittelwert abgestellt werden (vgl. BGer 1C_809/2013 vom 13. Juni 2014 E. 6, 6A.106/2001 vom 26. November 2001 E. 3C/bb und 6S.412/2004 vom 16. Dezember 2005 E. 2.9; VRKE IV-2014/24 vom 28. August 2014 E. 7a). Der für die Anwendung von Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG massgebende Wert belief sich demnach auf 1,89 Gewichtspromille. Damit sind die Voraussetzungen für die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung gestützt auf Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG grundsätzlich erfüllt.
Im Übrigen hätte eine Fahreignungsuntersuchung auch dann angeordnet werden können, wenn von der minimalen BAK von 1,59 Gewichtspromille ausgegangen würde. Liegt die BAK unter dem Wert von 1,6 Gewichtspromille, bedeutet dies nur, dass Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG nicht anwendbar und die Fahreignung nicht zwingend abzuklären ist. Der fehlbare Fahrzeuglenker kann indessen von der Generalklausel gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG erfasst werden (Weissenberger, a.a.O., Art. 15d SVG N 59), und zwar vor allem dann, wenn der automobilistische Leumund des Betroffenen wie hier einschlägig arg getrübt ist. Insbesondere drängen sich besonders gründliche Abklärungen auf bei neuerlichen Trunkenheitsfahrten, wenn die Fahreignung bereits früher aufgrund einer verkehrsrelevanten Alkohol-problematik verneint wurde (act. 17/15) und in der Folge während Jahren Auflagen (Alkoholabstinenz und anschliessend Alkoholfahrabstinenz) eingehalten werden mussten. Dass sämtliche vergangenen Ereignisse vor dem 2. April 2018 aus dem Strafregister entfernt worden seien und deshalb dem Rekurrenten nicht mehr vorgehalten werden dürften, mag im Strafverfahren zutreffen, nicht aber im Sicherungsentzugsverfahren. Einschlägiger ist ohnehin das Informationssystem der Verkehrszulassung (IVZ), wo sämtliche Administrativmassnahmen eingetragen sind.
bb) Der Rekurrent bringt dagegen vor, die Vorinstanz habe aufgrund des Vorfalls vom 2. April 2018 ein Administrativmassnahmeverfahren eröffnet und keine Fahreignungsuntersuchung angeordnet. Am 17. Mai 2018 habe sie ihm den Führerausweis zudem wieder ausgehändigt. Damit habe sie nach dem Vorfall vom 2. April 2018 keine Zweifel an der Fahreignung gehegt. Es sei rechtsmissbräuchlich und willkürlich, nachträglich den Vorfall vom 2. April 2018 zur Begründung für die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung heranzuziehen.
Bereits im Entscheid des Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts B 2019/149 vom 1. Oktober 2019 (E. 2.3.1), der nach der Rekursergänzung erging, wurde ausgeführt, dass die Vorinstanz möglicherweise erst im Nachhinein erkannt habe, dass es bereits am 23. April 2018 ein Verfahren zur Abklärung der Fahreignung hätte eröffnen sollen. Aufgrund der neuerlichen Trunkenheitsfahrt vom 18. Februar 2019 habe sie ernsthaft an der Fahreignung des Rekurrenten zweifeln dürfen. Aus dem Umstand, dass die Vorinstanz nach dem Vorfall vom 2. April 2018 vorerst von einer Abklärung der Fahreignung absah, obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorgelegen hätten, kann der Rekurrent demnach nichts zu seinen Gunsten ableiten. Sobald ernsthafte Zweifel an der Fahreignung bestehen, ist aus Gründen der Verkehrssicherheit ein Sicherungsentzugsverfahren einzuleiten, und zwar unabhängig davon, welche Verfahren vorher eröffnet oder nicht eröffnet wurden; dies verkennt der Rekurrent. Hinzu kommt, dass zwischen den beiden Trunkenheitsfahrten nur rund zehneinhalb Monate liegen, weshalb sich hinsichtlich der Fahreignung auch deshalb genauere Abklärungen aufdrängen.
cc) Im Weiteren bestreitet der Rekurrent den Wert der BAK von 1,59 bis 2,18 Gewichtspromille. Es würden widersprüchliche Angaben zum Zustand am 2. April 2018 vorliegen. Der Arzt habe festgehalten, dass kein Substanzeinfluss bemerkbar gewesen sei. Demgegenüber habe er gemäss Polizei eine suchende Orientierung, eine verzögerte Reaktion, eine verwaschene Aussprache und einen schwankenden Gang aufgewiesen. Mit der in den Akten festgehaltenen Trinkmenge (act. 17/74) könne er eine BAK von 1,59 bis 2,18 Gewichtspromille gar nicht erreicht haben. Die Blutprobe sei zudem durch eine Pflegeperson entnommen worden. Eine Blutentnahme habe gemäss Art. 252 der Schweizerischen Strafprozessordnung (SR 312.0, abgekürzt: StPO) durch einen Arzt oder durch eine andere medizinische Fachperson zu erfolgen. Es sei nicht erstellt, dass die Pflegeperson zur Blutentnahme in der Lage gewesen sei und die Vorschriften eingehalten habe.
Die Blutprobe wurde am 2. April 2018 um 17.32 Uhr im Spital Altstätten durch das Pflegepersonal entnommen (act. 17/70). Zur Blutentnahme sind Pflegefachpersonen befugt (BSK StPO-Haenni, 2. Aufl. 2014, Art. 251/252 N 54). Inwiefern die Pflegeperson zur Blutentnahme nicht hätte in der Lage sein sollen oder sie Vorschriften missachtet haben soll, führt der Rekurrent nicht weiter aus, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Bei der in den Akten angegeben Trinkmenge (zwei bis drei grosse Bier, act. 17/74), worauf der Rechtsvertreter sich abstützt, handelt es sich um die Angaben des Rekurrenten über die Trinkmenge. Diese vermögen die festgestellte BAK von 1,59 bis 2,18 Gewichtspromille nicht umzustossen. Viel eher deuten sie darauf hin, dass der Rekurrent seinen Alkoholkonsum bagatellisiert. Ebenso wenig ist aufgrund der Angaben des Arztes oder der Polizei über den Zustand des Rekurrenten zum Zeitpunkt des Vorfalls an der gemessenen BAK zu zweifeln. Dass der Arzt keine Anzeichen für einen Substanzeinfluss feststellte (act. 17/75), könnte auf eine gewisse Trinkfestigkeit des Rekurrenten hinweisen. Die Polizei stellte zwar keine Anzeichen fest, wonach er erheblich unter Alkoholeinfluss stehen könnte, aber immerhin eine suchende Orientierung, eine verzögerte Reaktion, eine verwaschene Aussprache und einen schwankenden Gang (act. 17/68). Diese Feststellungen stehen nicht in einem offensichtlichen Widerspruch zur gemessenen BAK. Im Übrigen wurde auch im Strafbefehl des Untersuchungsamts Altstätten vom 26. April 2018 auf die vom IRM festgestellte BAK abgestellt und der Rekurrent unter anderem des Fahrens in angetrunkenem Zustand (qualifizierte BAK von mindestens 1,59 Gewichtspromille) schuldig gesprochen. Gegen den Strafbefehl hat der Rekurrent zwar Einsprache erhoben. Da es jedoch keine offensichtlichen Anhaltspunkte gibt, dass die ermittelte BAK von 1,59 bis 2,18 Gewichtspromille nicht korrekt ist, muss der Ausgang des Strafverfahrens nicht abgewartet und kann auf die entsprechenden Werte im vorliegenden Sicherungsentzugsverfahren, in welchem die Unschuldsvermutung nicht gilt, abgestellt werden. Im Übrigen hat der Rechtsvertreter vor der Vorinstanz selber beantragt, dass über die Frage der Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung umgehend eine Verfügung zu erlassen sei, ansonsten er eine Rechtsverzögerungsbeschwerde einreiche. Dass er nun geltend macht, das Strafverfahren müsse abgewartet werden, ist widersprüchlich.
c) aa) Wie bereits ausgeführt kommt beim Rekurrenten zum Vorfall vom 2. April 2018 eine weitere Trunkenheitsfahrt dazu. Weniger als ein Jahr später, noch während des hängigen Verfahrens, lenkte er erneut ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand. Gemäss Rapport der Kantonspolizei vom 28. Februar 2019 wurde er am 18. Februar 2019 während einer Verkehrskontrolle angehalten, wobei der Polizist Alkoholmundgeruch feststellte. Die Atemlufttests ergaben eine Atemalkoholkonzentration von 0,27 mg/l und 0,26 mg/l. Diese Werte anerkannte der Rekurrent mit seiner Unterschrift. Die Durchführung einer Blutprobe verlangte er nicht (act. 17/95). Der Rekurrent bringt vor, dass der Vorfall vom 18. Februar 2019 für die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung unbeachtlich sei, da es sich einerseits um eine Bagatelle handle und andererseits Zweifel an der ordnungsgemässen Durchführung der Atemalkoholmessung und am Resultat bestünden.
bb) Gemäss Art. 1 lit. b der Verordnung der Bundesversammlung über Alkoholgrenzwerte im Strassenverkehr (SR 741.13) gilt die Fahrunfähigkeit wegen Alkoholeinwirkung (Angetrunkenheit) als erwiesen, wenn der Fahrzeugführer eine Atemalkoholkonzentration von 0,25 mg/l aufweist. Daran ändert nichts, dass der gemessene Wert beim Rekurrenten "nur" 0,01 mg/l über dem gesetzlichen Grenzwert liegt. Es besteht keine Veranlassung, an der korrekten Durchführung der Messung oder dem Messergebnis zu zweifeln. Der Rekurrent gab als Trinkende 20.20 Uhr an. Die beiden Atemalkoholmessungen wurden um 20.40 und 20.41 Uhr durchgeführt (act. 17/95). Damit wurde die von Art. 11 Abs. 1 lit. a Verordnung über die Kontrolle des Strassenverkehrs (Strassenverkehrskontrollverordnung, SR 741.013) vorgeschriebene Wartezeit von 20 Minuten eingehalten. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Polizei ein Testgerät verwendete, das den Anforderungen nicht entsprach oder nicht ordnungsgemäss kalibriert war, oder dass die Polizei bei der Messung Vorschriften missachtete. Wenn der Rekurrent mit der Messung oder dem Ergebnis der Messung nicht einverstanden gewesen wäre, hätte er die Werte nicht unterschreiben müssen und die Entnahme einer Blutprobe verlangen können. Dem Rekurrenten ist zuzustimmen, dass sich eine gemessene Atemalkoholkonzentration nicht unmittelbar in eine BAK umrechnen lässt. Das Gesetz legt indes neben den BAK von 0,5 und 0,8 Gewichtspromille eigene Atemalkohol-Grenzwerte von 0,25 mg/l und 0,4 mg/l fest. Diese Werte werden lediglich juristisch den BAK-Werten von 0,5 und 0,8 Gewichtspromille gleichgesetzt (Weissenberger, a.a.O., Art. 55 SVG N 25). Dass dies dem Rekurrenten nicht bewusst gewesen sein soll, ergibt sich aus den Akten nicht, denn er unterschrieb, dass er in fahrunfähigem Zustand (privilegierter Tatbestand) gefahren sei (vgl. act. 17/95). Dass die Polizei den Rekurrenten als fahrfähig beurteilt habe, stimmt nicht. Sie hielt ihm vor, in fahrunfähigem Zustand ein Motorfahrzeug gelenkt zu haben (act. 17/96). Lediglich aufgrund der polizeilichen Beobachtungen schien der Rekurrent fahrfähig gewesen zu sein (act. 17/93). Dass mit der vom Rekurrenten angegebenen Konsummenge der gemessene Wert nicht habe erreicht werden können und er davon ausgegangen sei, er fahre mit einem erlaubten Alkoholwert, ist belanglos und ändert am gemessenen Wert nichts. Auch im Strafbefehl des Untersuchungsamts Altstätten vom 7. Mai 2019 wurde von einer privilegierten Atemalkoholkonzentration (0,25 mg/l oder mehr, aber weniger als 0,40 mg/l) ausgegangen und der Rekurrent unter anderem wegen der Missachtung des Verbots des Fahrens unter Alkoholeinfluss schuldig gesprochen. Gegen den Strafbefehl hat der Rekurrent Einsprache erhoben. Da es keine offensichtlichen Anhaltspunkte gibt, dass die ermittelte Atemalkoholkonzentration von 0,26 mg/l nicht korrekt ist, ist auch hinsichtlich dieses Vorfalls der Ausgang des Strafverfahrens nicht abzuwarten. Der Einwand, dass die zulässige Atemalkoholkonzentration um 0,01 mg/l überschritten worden sei, sei kein Indiz für eine fehlende Fahreignung bzw. für Zweifel, dass der Rekurrent Alkoholkonsum und Trinken nicht trennen könne (act. 11 Ziff. 3.8.2 S. 13), zielt deshalb vorbei, weil es sich hier um eine unvollständige, völlig isolierte Betrachtungsweise handelt und insbesondere die früheren Vorkommnisse ausblendet. Tatsache und für dieses Verfahren massgebend ist, dass der Rekurrent auch bei der zweiten Trunkenheitsfahrt vom 18. Februar 2019 Fahren und Trinken nicht hat trennen können.
d) Es liegen damit zwei Trunkenheitsfahrten in fahrunfähigem Zustand vor, wobei der Rekurrent bei derjenigen vom 2. April 2018 den gesetzlichen Grenzwert von 1,6 Gewichtspromille gemäss Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG überschritt, und die zweite vom 18. Februar 2019 innerhalb eines Jahres und noch während des hängigen Straf- und Administrativverfahrens beging. Damit liegen konkrete Anhaltpunkte vor, wonach der Rekurrent nicht in der Lage ist, sich verkehrsregelkonform zu verhalten, insbesondere den Alkoholkonsum vom Führen eines Motorfahrzeugs zu trennen. Es bestehen verdichtete Hinweise darauf, dass er mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich in einem Zustand an das Steuer eines Fahrzeugs zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet. Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz eine Fahreignungsuntersuchung anordnete.
An diesem Ergebnis ändert die Tatsache, dass nicht sämtliche Verfügungen der Vorinstanz und Straferkenntnisse bis ins Jahr 1996 zurück in den vorinstanzlichen Akten enthalten sind, nichts. Der automobilistische Leumund des Rekurrenten ist unter den gegebenen Umständen nicht allein ausschlaggebend. Die beiden Vorfälle vom 2. April 2018 und 18. Februar 2019, worauf die Vorinstanz die Fahreignungsabklärung hauptsächlich abstützt, begründen bereits genügend hinreichende Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten. Dass der Rekurrent keine der Voraussetzungen im Leitfaden "Verdachtsfälle fehlender Fahreignung" der Expertengruppe Verkehrssicherheit vom 26. April 2000 für die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung erfüllt, ist bedeutungslos, nachdem sich die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung bereits aus dem Gesetz ergibt. Indem der Rekurrent noch während des hängigen Verfahrens wegen der Trunkenheitsfahrt vom 2. April 2018 eine weitere Trunkenheitsfahrt beging, hat er – entgegen der Ansicht des Rechtsvertreters des Rekurrenten – den Beweis, dass er Alkoholkonsum und Fahren trennen kann, eben gerade nicht erbracht und aus dem Vorfall vom 2. April 2018 auch nichts gelernt. Dieses Verhalten ist umso weniger verständlich, als der Rekurrent gemäss eigenen Angaben beruflich auf den Führerausweis angewiesen ist. Eine berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis kann jedoch nicht berücksichtigt werden, da dieses Kriterium administrativrechtlich einzig für die Bemessung der Dauer eines Warnungsentzugs, nicht aber im Sicherungsentzugsverfahren relevant ist (vgl. Art. 16 Abs. 3 SVG; BGer 6A.23/2004 vom 11. Juni 2004 E. 2.2). Unerheblich ist, dass von den beiden Trunkenheitsfahrten keine anderen Verkehrsteilnehmer konkret betroffen waren. Indem der Rekurrent in fahrunfähigem Zustand am Strassenverkehr teilnahm, stellte er ohne Weiteres eine Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer dar. Die Berichte der früheren verkehrsmedizinischen Kontrolluntersuchungen, denen sich der Rekurrent alle fünf Jahre zu unterziehen hat, vermögen die Zweifel, die aufgrund der beiden Trunkenheitsfahrten an der Fahreignung des Rekurrenten bestehen, nicht aus dem Weg zu räumen und sind deshalb nicht weiter von Belang. Dass der Rekurrent davon ausging, die Auflage, nur in absolut alkoholfreiem Zustand ein Motorfahrzeug lenken zu dürfen, habe nicht mehr bestanden, ist für das vorliegende Verfahren ebenso ohne Bedeutung. Die beiden Trunkenheitsfahrten rechtfertigen auch ohne die Alkoholfahrabstinenzauflage eine Fahreignungsuntersuchung, da der Rekurrent sich bei beiden Vorfällen in fahrunfähigem Zustand befand. Das Vorbringen des Rechtsvertreters des Rekurrenten, wonach die Vorinstanz eine Gefährdungsprognose hätte vornehmen und das Alkoholkonsumverhalten und die Konsummuster des Rekurrenten hätte abklären müssen, ist nicht nachvollziehbar, denn genau dies tut die Vorinstanz, indem sie mit der angefochtenen Verfügung eine Fahreignungsabklärung anordnete, womit unter anderem das Konsumverhalten des Rekurrenten untersucht wird.
e) Die Vorinstanz ordnete eine kombinierte verkehrsmedizinische und verkehrspsychologische Untersuchung an. Der Rekurrent macht geltend, dass keine charakterliche Problematik vorliege, die eine verkehrspsychologische Begutachtung nötig mache. Da bei Verdacht auf Alkoholabhängigkeit oder verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch die Erforschung des Konsumverhaltens sowie der subjektiven Einstellung erforderlich ist, ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz neben der verkehrsmedizinischen Untersuchung auch eine verkehrspsychologische Untersuchung anordnete. Allein mit der verkehrsmedizinischen Untersuchung lässt sich nicht überprüfen, ob der Rekurrent in der Lage ist, Alkohol und Führen eines Motorfahrzeugs zu trennen. Das Administrativ- und Strafverfahren aufgrund der Trunkenheitsfahrt vom 2. April 2018 scheinen den Rekurrenten zudem nicht beeindruckt zu haben, da er trotz der laufenden Verfahren eine weitere Trunkenheitsfahrt beging. Eine Verhaltensänderung sieht anders aus. Aufgrund der Ausführungen im Rekurs scheint dem Rekurrenten auch nicht bewusst zu sein, welche Gefährdung er in angetrunkenem Zustand für die anderen Verkehrsteilnehmer darstellt. Hinzu kommt die Summierung von Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften in der Vergangenheit. Damit liegen ohne Weiteres möglicherweise charakterliche Defizite beim Rekurrenten vor, die eine Abklärung der Fahreignung auch aus verkehrspsychologischer Sicht rechtfertigen.
f) Zusammenfassend ergibt sich, dass Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten bestehen, die einer Abklärung der Fahreignung mittels verkehrsmedizinischer und -psychologischer Untersuchung bedürfen. An diesem Ergebnis würde die Abnahme der zahlreichen offerierten Beweise, insbesondere auch eine Parteibefragung des Rekurrenten, nichts ändern, weshalb die entsprechenden Beweisanträge allesamt abzuweisen sind. Der Rekurs erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, und die Anordnung einer verkehrsmedizinischen und -psychologischen Untersuchung zu bestätigen.
4.- Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Es gilt der Grundsatz der Kostentragung nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens. Kosten, die ein Beteiligter durch Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften veranlasst, gehen jedoch zu seinen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Der Rekurrent dringt mit seinen Begehren nicht durch. Auf der anderen Seite verletzte die Vorinstanz im Verwaltungsverfahren den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör, weshalb die amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu drei Vierteln und dem Staat zu einem Viertel aufzuerlegen sind. Angemessen erscheint insbesondere aufgrund der sehr umfangreichen Rekursergänzung eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.– (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist anzurechnen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die amtlichen Kosten von Fr. 2'000.– haben der Rekurrent zu drei Vierteln und der
Staat zu einem Viertel zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– wird an
den Kostenanteil des Rekurrenten von Fr. 1'500.– angerechnet.