Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Franziska Geser
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Auflagen, Führerausweisentzug (Sicherungsentzug)
Sachverhalt:
A.- Am Mittwoch, 23. Dezember 2015, um etwa 2.15 Uhr wurde X anlässlich einer Verkehrskontrolle aufgefordert anzuhalten. Er bog unmittelbar vor der Verkehrskontrolle ab, konnte aber nach einer Nachfahrt gestoppt werden. Ein Drogenschnelltest (Urintest) fiel positiv auf THC (Tetrahydrocannabinol, Wirkstoff von Cannabis) aus. Die Auswertung der anschliessend im Spital Linth entnommenen Blutprobe ergab einen Wert von 12 µg/l THC (Grenzwert, ab welchem die Fahrunfähigkeit erstellt ist: 1,5 µg/l). Die Polizei nahm X den Führerausweis auf der Stelle ab. Am 15. Januar 2016 verfügte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt einen vorsorglichen Führerausweisentzug und stellte gleichzeitig eine verkehrsmedizinische Untersuchung in Aussicht. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs wurde diese am 5. Februar 2016 durch das Strassenverkehrsamt angeordnet. Gleichentags wurde X vom Untersuchungsamt Uznach mittels Strafbefehls des vorsätzlichen Fahrens in fahrunfähigem Zustand (Motorfahrzeug, Drogeneinfluss), der vorsätzlichen einfachen Verletzung der Verkehrsregeln durch Nichtbefolgen der durch die Polizei gegebenen Zeichen, der vorsätzlichen Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes sowie des Nichtmitführens des Führerausweises schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. 90.–, bedingt aufgeschoben bei einer Probezeit von zwei Jahren, sowie einer Busse von Fr. 1'400.– bestraft.
B.- Das verkehrsmedizinische Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin (IRM) des Kantonsspitals St. Gallen vom 12. Mai 2016 ergab, dass die Fahreignung bei Vorliegen eines verkehrsrelevanten Cannabismissbrauchs nicht befürwortet werden könne. Vor einer verkehrsmedizinischen Neubeurteilung würden eine mindestens sechsmonatige Cannabis-Abstinenz mittels monatlicher Urintests auf Cannabis sowie eine Fachtherapie bei einer Suchtberatungsstelle, die Einreichung von Verlaufsberichten, eine einmalige Ethylglucuronid(EtG, Abbauprodukt von Trinkalkohol)-Verlaufskontrolle mittels Haaranalyse sowie die Fortsetzung der Massnahmen bis zur Neubeurteilung bzw. zur Wiedererteilung des Führerausweises empfohlen. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs entzog das Strassenverkehrsamt X am 13. Juni 2016 den Führerausweis auf unbestimmte Zeit mit einer Sperrfrist vom 23. Dezember 2015 bis 22. März 2016. Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs erklärte es eine kontrollierte und fachlich betreute Cannabisabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von mindestens sechs Monaten, eine einmalige Verlaufskontrolle auf Alkohol (EtG) mittels Haaranalyse bei der Neubeurteilung, die Abstinenz bis zur Neubeurteilung bzw. Wiedererteilung des Führerausweises sowie eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung.
C.- Im Gutachten des IRM vom 26. Juni 2017 wurde erklärt, die Fahreignung von X könne aktuell aus verkehrsmedizinischer Sicht unter Auflagen wieder bejaht werden. So seien weiterhin die Einhaltung einer Cannabisabstinenz sowie der Nachweis der Abstinenz mittels monatlicher Urinkontrollen und die halbjährliche Einreichung eines ärztlichen Zeugnisses mit den Ergebnissen der Urinprobenkontrollen bei einer Auflagendauer von 1,5 Jahren erforderlich. Gestützt darauf verfügte das Strassenverkehrsamt am 25. Juli 2017 die Aufhebung des Führerausweisentzugs vom 13. Juni 2016 (Ziff. 1). Der Führerausweis wurde mit Auflagen wiedererteilt (Ziff. 2). Demnach hat X unter ärztlicher Betreuung die vollständige, kontrollierte Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinproben einzuhalten (Ziff. 3) und dem Strassenverkehrsamt alle sechs Monate, jeweils im September und im März, einen Arztbericht einzureichen, aus welchem der Verlauf der kontrollierten Abstinenz hervorgeht, den ersten per 30. September 2017 (Ziff. 4). Die Auflagen haben auf unbestimmte Zeit Gültigkeit. Die Aufhebung der Abstinenzkontrolle kann frühestens nach dem Ablauf von eineinhalb Jahren und nur auf ein schriftliches Gesuch hin geprüft werden (Ziff. 5).
D.- Das erste Arztzeugnis über die Abstinenzkontrolle vom 29. September 2017 wies zwei auf Cannabis negative Urinproben vom 31. August 2017 und 26. September 2017 aus. Am 28. März 2018 erinnerte das Strassenverkehrsamt X daran, den halbjährlichen Bericht des Hausarztes einzureichen. Nachdem darauf keine Reaktion erfolgt war, forderte es X am 16. April 2018 erneut – diesmal per Einschreiben – dazu auf, den Arztbericht innert 5 Tagen einzureichen; andernfalls sehe sich das Amt gezwungen, den Führerausweis vorsorglich zu entziehen. Am 20. April 2018 ging beim Strassenverkehrsamt ein Arztbericht vom 10. April 2018 ein, der weitere auf Cannabis negative Urinproben vom 6. Oktober 2017, 24. November 2017 und 9. Februar 2018 bestätigte. Das Strassenverkehrsamt hielt mit Schreiben vom 20. April 2018 fest, dass keine Urinkontrollen vom Dezember 2017, Januar und März 2018 vorliegen würden. Da die Auflagen nicht lückenlos bzw. vollumfänglich eingehalten worden seien, sei eine "Verwarnung nach Art. 16 Abs. 1 SVG" sowie die Verlängerung der Auflagen vorgesehen. Am 7. Mai 2018 erklärte X, dass er im Dezember 2017 zwar eine Urinkontrolle abgegeben habe, sein Arzt aber vom Spital keinen Bericht darüber erhalten habe. Zudem sei er im Dezember für längere Zeit im Ausland gewesen und habe deshalb keine Urinproben abgeben können. Im März 2018 sei er vom Arzt nicht aufgeboten worden und habe es selbst völlig vergessen. Mit Schreiben vom 22. Mai 2018 wurden diese Ausführungen vom Hausarzt bestätigt. Der Untersuchungsbericht vom 15. Dezember 2017 wurde mit auf Cannabis negativem Resultat nachgereicht.
E.- Am 28. Mai 2018 verfügte das Strassenverkehrsamt, X werde wegen Missachten der Auflagen eine Verwarnung erteilt (Ziff. 1), eine Aufhebung der Auflagen könne erst nach Vollendung von drei lückenlosen Kontrollzyklen gemäss Verfügung vom 25. Juli 2017 erfolgen (Ziff. 2) und die Anzahl der verfügten Kontrollzyklen beginne mit der letzten negativen Urinkontrolle vom Februar 2018 (Ziff. 3). Dagegen erhob X mit Eingabe vom 11. Juni 2018 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK). Er beantragte, die angeordnete Kontrolldauer der Auflagen von weiteren drei Zyklen sei zu reduzieren oder aufzuheben. Er sei bis anhin immer negativ getestet worden und habe seit Wiedererteilung des Führerausweises schon während eines ganzen Jahres Urinproben abgegeben. Die Auflagen hätten ihn schon fast Fr. 10'000.– gekostet und die damit verbundenen Umtriebe ihn schon genug gestraft und eines Besseren belehrt. Einmal sei ihm die Kontrolle wegen eines Auslandaufenthalts unpässlich gewesen und das andere Mal sei das Aufgebot des Arztes unterblieben, was mal vorkommen könne. Die Vorinstanz verzichtete mit Eingabe vom 9. Juli 2018 auf eine Vernehmlassung. Am 6. Dezember 2018 informierte der Präsident X darüber, dass das Gericht im vorliegenden Verfahren auch überprüfen müsse, ob sein Führerausweis allenfalls erneut zu entziehen sei. Er gab ihm Gelegenheit, sich dazu zu äussern oder den Rekurs allenfalls zurückzuziehen. Der Rekurrent reagierte jedoch weder darauf noch auf eine spätere telefonische Kontaktaufnahme seitens der Gerichtsschreiberin vom 17. Januar 2019. Eine entsprechende Nachfrage beim Strassenverkehrsamt ergab am 11. Februar 2019, dass der Rekurrent ab dem Datum der angefochtenen Verfügung (28. Mai 2018) trotz mehrmaliger Aufforderung keinen Abstinenznachweis mehr eingereicht habe.
F.- Am 26. Februar 2019 reichte X der VRK Unterlagen ein, die bestätigen, dass in der Zeit von April 2018 bis Februar 2019 monatlich Urinproben abgenommen und negativ auf Cannabis geprüft worden sind. Daraufhin gewährte das Gericht dem Strassenverkehrsamt mit Schreiben vom 27. Februar 2019 nochmals Gelegenheit zur Stellungnahme. Am 1. März 2019 erklärte dieses, dass es nach Prüfung der Aktenlage an der angefochtenen Verfügung festhalte. Den kürzlich verfügten vorsorglichen Entzug habe es jedoch wieder aufgehoben.
Auf die Ausführungen im Rekurs wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 11. Juni 2018 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die von der Vorinstanz verfügte Verlängerung der Mindestkontrolldauer der Auflagen zulässig und verhältnismässig ist.
a) Führerausweise dürfen nicht erteilt werden, wenn der Bewerber an einer die Fahreignung ausschliessenden Sucht leidet (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG). Der Führerausweis wird entzogen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen; sie können entzogen werden, wenn die mit der Erteilung im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet werden (Art. 16 Abs. 1 SVG). Wegen fehlender Fahreignung wird einer Person der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG). Drogensucht wird bejaht, wenn die Abhängigkeit von Drogen derart ist, dass der Betroffene mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich in einem Zustand ans Steuer eines Fahrzeugs zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet. Allgemein darf auf fehlende Fahreignung geschlossen werden, wenn die Person nicht (mehr) in der Lage ist, Drogenkonsum und Strassenverkehr ausreichend auseinanderzuhalten, oder wenn die nahe liegende Gefahr besteht, dass sie im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt (BGE 129 II 82 E. 4.1, 127 II 122 E. 3c mit Hinweisen). Ein regelmässiger, aber kontrollierter und mässiger Cannabiskonsum erlaubt für sich allein noch nicht den Schluss auf eine fehlende Fahreignung. Von Bedeutung sind die Konsumgewohnheiten der Person, ihre Vorgeschichte – namentlich hinsichtlich einschlägigen Drogenmissbrauchs im Strassenverkehr – und ihre Persönlichkeit (BGE 128 II 335 E. 4a mit Hinweisen, BGE 127 II 122 E. 4b). Wer gelegentlich Cannabis konsumiert, ist in der Lage, den gestellten Anforderungen zum Führen von Motorfahrzeugen gerecht zu werden, wenn er Konsum und Fahren trennen kann, wenn kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen und keine Störung der Persönlichkeit und kein Kontrollverlust vorliegen (vgl. E. Stephan, Begutachtung bei Drogenauffälligkeiten aus psychologischer Sicht, in: Madea/Musshoff/Berghaus [Hrsg.], Verkehrsmedizin, 2. Aufl. 2012, S. 523 ff.).
Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ist es im Rahmen der Verhältnismässigkeit zulässig, aus besonderen Gründen den Führerausweis mit Auflagen zu versehen, wenn diese der Sicherstellung der Fahreignung und damit der Verkehrssicherheit dienen sowie mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang stehen. Die Anordnung von Auflagen kommt dann in Frage, wenn der Lenker die gesetzlichen Anforderungen an die Fahreignung bei Einhaltung bestimmter Massnahmen erfüllt; ein Entzugsgrund nach Art. 16 SVG muss dabei nicht gegeben sein. Erforderlich ist zudem, dass sich die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt und die Auflagen erfüll- und kontrollierbar sind (BGE 131 II 248 E. 6). Dass ein Fahrzeuglenker zum Missbrauch von Substanzen, welche die Fahrfähigkeit beeinträchtigen, neigt, stellt einen besonderen Grund dar, der Auflagen rechtfertigt (zum Alkoholmissbrauch vgl. BGE 131 II 248 E. 6.3). Ein solcher besonderer Grund liegt bei einem Konsumverhalten vor, bei welchem es überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Betroffene ausser Stande ist, eine drogenkonsumbedingte zeitweilige Fahruntüchtigkeit rechtzeitig als solche zu erkennen oder trotz einer solchen Erkenntnis von der aktiven Teilnahme am Strassenverkehr abzusehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 6A.11/2006 vom 13. April 2006 E. 3.2). Personen, die zwar nicht drogensüchtig, aber nachweislich in erheblichem Ausmass suchtgefährdet sind, kann der Führerausweis deshalb unter einer Abstinenzauflage erteilt werden (Ph. Weissenberger, Administrativrechtliche Massnahmen bei Alkohol- und Drogengefährdung, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2004, St. Gallen 2004, S. 134 f.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung können bei bloss einmaligem oder gelegentlichem Cannabiskonsum nicht ohne weiteres entsprechende Auflagen angeordnet werden. Es entspreche zwar gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnis, dass der Cannabisrausch die Fahrtüchtigkeit beeinträchtige. Der gelegentliche Cannabiskonsument, der nicht mit Alkohol oder anderen Drogen mische, sei jedoch in der Regel in der Lage, konsumbedingte Leistungseinbussen als solche zu erkennen und danach zu handeln. Demgegenüber sei bei andauerndem, regelmässigem und gleichzeitig hohem Cannabiskonsum von einer geringen Bereitschaft und Fähigkeit auszugehen, zuverlässig zwischen dem Drogenkonsum und der Teilnahme am Strassenverkehr zu trennen (BGer 6A.11/2006 vom 13. April 2006 E. 3.3).
Bestehen nach Ablauf der kontrollierten Abstinenz noch Bedenken hinsichtlich der Fahreignung, kann die Wiedererteilung des Führerausweises an die Einhaltung einer befristeten und ärztlich kontrollierten Abstinenz geknüpft werden. Eine solche Bedingung steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Überwindung der Suchtkrankheit, welche die Fahreignung des Betroffenen beeinträchtigt. Der damit verbundene empfindliche Eingriff in den Persönlichkeitsbereich ist im Interesse der Verkehrssicherheit gerechtfertigt. Vermag die betroffene Person in einem solchen Fall die mit der Wiedererteilung des Führerausweises auferlegte, befristete und ärztlich kontrollierte Abstinenz nicht einzuhalten, ist ihr der Ausweis gemäss Art. 17 Abs. 5 SVG zwingend wieder zu entziehen. Während beim Sicherungsentzug nach Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG sorgfältigen verkehrsmedizinischen Abklärungen grosse Bedeutung zukommt, rechtfertigt die Nichteinhaltung einer mit der Wiedererteilung des Führerausweises verknüpften Bedingung den erneuten Entzug des Ausweises, ohne dass zuvor noch einmal verkehrsmedizinische Abklärungen hinsichtlich der Fahreignung notwendig wären (BGer 1C_26/2011 vom 25. Juli 2011 E. 4.1; vgl. Urteil der VRK [VRKE] IV-2018/142 vom 29. November 2018, im Internet abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
b) Vorliegend wurde der Rekurrent anlässlich einer Verkehrskontrolle positiv auf Cannabis getestet. Mit verkehrsmedizinischem Gutachten des IRM vom 12. Mai 2016 wurde ihm die Fahreignung aufgrund eines verkehrsrelevanten Cannabismissbrauchs abgesprochen. Das Strassenverkehrsamt entzog ihm am 13. Juni 2016 den Führerausweis auf unbestimmte Zeit und erklärte unter anderem eine kontrollierte und fachlich betreute Cannabisabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) als Bedingung für die Wiedererteilung. Das verkehrsmedizinische Gutachten vom 26. Juni 2017 ergab, dass die Fahreignung des Rekurrenten unter Auflagen wieder bejaht werden könne. Am 25. Juli 2017 wurde der Führerausweis unter der Auflage einer weiteren vollständigen und kontrollierten Cannabisabstinenz wiedererteilt. Das Strassenverkehrsamt erklärte, deren Aufhebung könne frühestens nach dem Ablauf von eineinhalb Jahren geprüft werden. Für die Periode Oktober 2017 bis März 2018 konnte der Rekurrent die monatlichen Urinproben nur teilweise vorlegen. Für Januar und März 2018 lagen keine Resultate vor. Hinsichtlich des fehlenden Berichts vom Januar 2018 erklärte der Rekurrent, im Dezember 2017 für längere Zeit im Ausland geweilt zu haben. Dabei gab er jedoch nicht an, in welchem Zeitraum er genau abwesend war. Auch ist nicht bekannt, wo er sich aufgehalten hat. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass bei einer Abwesenheit im Dezember 2017 eine Kontrolle im Januar 2018 bei seinem Arzt in der Schweiz wieder möglich gewesen wäre. Des Weiteren ist der Rekurrent selbst beweispflichtig. War ein Arztbesuch in der Schweiz tatsächlich während eines ganzen Monats nicht möglich, so hätte er sich vorgängig bei der Vorinstanz erkundigen müssen, wie und ob er die Probe allenfalls auch im Ausland erbringen könne oder ob es eine andere Möglichkeit gäbe, den Nachweis für diesen Zeitabschnitt zu erbringen. Sodann vergass sein Arzt im März 2018, ihn aufzubieten. In der Verfügung vom 25. Juli 2017 wurde er ausdrücklich darauf hingewiesen, dass er für das korrekte Erfüllen der Auflagen sowie das rechtzeitige Einreichen der Berichte selbst verantwortlich sei (act. 9/62). Unter diesen Umständen hätte er sich spätestens gegen Ende des Monats bei seinem Arzt erkundigen müssen. Innerhalb eines halben Jahres fehlen somit zwei Untersuchungsprotokolle. Im Januar 2018 war dies durch den Rekurrenten vollumfänglich und im März 2018 zumindest teilweise verschuldet. Der Arztbericht ist damit lückenhaft und der Nachweis der Abstinenz nicht erbracht.
Nachdem der Rekurrent den Abstinenznachweis in Form der verlangten monatlichen Urinkontrollen für das halbe Jahr von Oktober 2017 bis März 2018 nicht erbringen konnte, verfügte das Strassenverkehrsamt eine Verlängerung der Auflagen. Diese Verlängerung der Auflagen widerspricht Art. 17 Abs. 5 SVG, der bei Auflagen im Rahmen einer Wiedererteilung gemäss voranstehenden Ausführungen grundsätzlich zwingend anzuwenden ist. Demnach ist der Führerausweis bei einer Missachtung der Auflagen ohne weitere Abklärung wieder zu entziehen. Dabei ist unerheblich, ob die ärztliche Untersuchung ergibt, dass die Auflage nicht eingehalten wurde, oder sich der Betreffende den ärztlichen Kontrollen in verschuldeter Weise nicht stellt (Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. Zürich/St. Gallen 2015, Art. 17 SVG N 27). Andernfalls würde diejenige Person, die sich nach einem Konsum der Kontrolle entzieht, besser fahren als diejenige, die sich trotz Konsums den ärztlichen Terminen stellt. Dies kann weder im Sinne des Gesetzes noch im öffentlichen Interesse an der Verkehrssicherheit liegen.
Das Gericht gewährte dem Rekurrenten mit Schreiben vom 6. Dezember 2018 und Telefonat vom 17. Januar 2019 das rechtliche Gehör zur allfälligen Schlechterstellung. Es machte ihn darauf aufmerksam, dass auch geprüft werde, ob anstatt einer Verlängerung der Auflagen ein erneuter Entzug des Führerausweises erfolgen müsse (reformatio in peius). Eine Reaktion des Rekurrenten blieb vorerst aus. Die Vorinstanz erklärte am 11. Februar 2019, dass der Rekurrent seit Erlass der angefochtenen Verfügung keine Urinkontrollen mehr eingereicht habe. Das Gericht liess den Verfahrensbeteiligten am 12. Februar 2019 die entsprechenden Aktennotizen zur Kenntnisnahme zukommen. Am 26. Februar 2019 reichte der Rekurrent dem Gericht einen vollständigen Abstinenznachweis über die Zeit von April 2018 bis Februar 2019 ein. Die Vorinstanz äusserte sich materiell nicht dazu, hielt aber an der angefochtenen Verfügung fest.
Es ist unklar, weshalb die Untersuchungsberichte bei der Vorinstanz nicht eingetroffen sind. Deren Beweiskraft ist jedoch unbestritten. Nachdem der Rekurrent in der Zwischenzeit den Abstinenznachweis für fast ein ganzes Jahr erbracht hat, wäre ein erneuter Ausweisentzug zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr verhältnismässig. Er scheint auch im Interesse der Verkehrssicherheit aktuell nicht mehr geboten. Damit ist auch eine allfällige Schlechterstellung des Rekurrenten im Rekursverfahren (reformatio in peius) vom Tisch.
c) Es stellt sich folglich aktuell die Frage, ob die Verlängerung der Auflagendauer bzw. die Auflagendauer von insgesamt eineinhalb Jahren angemessen ist. Die Verkehrskontrolle vom 23. Dezember 2015 liegt schon über drei Jahre zurück. Damals wurde dem Rekurrenten eine Fahrunfähigkeit aufgrund Cannabis-Konsums nachgewiesen, und der Führerausweis durch die Polizei sofort abgenommen. Anschliessend wurde ein Sicherungsentzug verfügt. Erst im Juli 2017 erhielt der Rekurrent seinen Führerausweis nach Einhaltung einer sechsmonatigen Cannabis-Abstinenz sowie einer verkehrsmedizinischen Untersuchung unter der Auflage einer weiteren Cannabis-Abstinenz von eineinhalb Jahren zurück. Das Gutachten vom 26. Juni 2017 ergab sowohl in körperlicher als auch in psychischer Hinsicht ein unauffälliges Bild. Die Einhaltung der Cannabis-Abstinenz wurde bestätigt, der Konsum anderer Drogen verneint und Ethylglucuronid (EtG, Abbauprodukt von Trinkalkohol) konnte nicht nachgewiesen werden. Dies lässt darauf schliessen, dass es auch keine Suchtverlagerung gab. Einzig wurde konstatiert, dass erhöhte Leberwerte bestünden, was aber verschiedene Ursachen haben könne. Zudem wurde festgestellt, dass der Rekurrent die empfohlene Suchtberatung nicht in Anspruch genommen habe. Weshalb eine Auflagendauer von weiteren eineinhalb Jahren angezeigt sei, wurde nicht begründet bzw. dafür lediglich auf den Vorfall vom 23. Dezember 2015 verwiesen. Auch die Vorinstanz führte weder in ihrer Verfügung vom 19. Juli 2017 noch in der vorliegend angefochtenen Verfügung vom 28. Mai 2018 aus, weshalb sie eine derart lange Auflagendauer noch als geboten erachtet. Ferner äusserte sie sich auch mit Eingabe vom 1. März 2019 nicht dazu. Nachdem der Rekurrent am 26. Februar 2019 den lückenlosen Nachweis einer Cannabisabstinenz über den Zeitraum von April 2018 bis Februar 2019 erbracht hat, bestehen keine Bedenken an seiner Fahreignung mehr. Seit der Wiedererteilung des Führerausweises ist er im Strassenverkehr denn auch nicht mehr negativ aufgefallen. Eine weitere Aufrechterhaltung der Auflagen ist im heutigen Zeitpunkt nicht mehr verhältnismässig. Zudem ist davon auszugehen, dass er seine Lehren aus dem Vorfall vom 23. Dezember 2015 mit den Konsequenzen des (faktisch mehr als eineinhalbjährigen) Führerausweisentzugs sowie der zahlreichen und kostspieligen Untersuchungen gezogen hat.
Dementsprechend ist die angefochtene Verfügung vom 28. Mai 2018 aufzuheben. Der Führerausweis ist mit keinen Auflagen mehr zu versehen und der Code 101 im Führerausweis zu löschen. Der Führerausweis ist fortan auflagenfrei.
3.- Schliesslich bleibt darauf hinzuweisen, dass der Begriff "Verwarnung" (vgl. Ziffer 1 des vorinstanzlichen Rechtsspruchs) im Zusammenhang mit Warnungsentzügen gebraucht wird. Bei einer leichten Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften wird anstatt eines Warnungsentzugs eine "Verwarnung" ausgesprochen, wenn der fehlbaren Person in den vorangegangenen zwei Jahren der Ausweis nicht entzogen war und keine andere Administrativmassnahme verfügt wurde (Art. 16a Abs. 3 SVG). Bei einer Missachtung von Auflagen, die mit den Kaskaden der Warnungsentzüge nichts zu tun hat, wären allenfalls Begriffe wie "Ermahnung" oder "Verweis" zu verwenden, sofern denn nicht von Gesetzes wegen zwingend ein Ausweisentzug zu verfügen ist.
4.- Der Rekurrent obsiegt zwar in der Sache, weshalb die Verfahrenskosten grundsätzlich dem Staat aufzuerlegen wären (Art. 95 Abs. 1 VRP). Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Voraussetzungen für die Gutheissung erst im Rekursverfahren geschaffen wurden, indem sich der Rekurrent weiterhin den Auflagen unterzog. Unter diesen Umständen erscheint es gerechtfertigt, die amtlichen Kosten, eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) dem Rekurrenten und dem Staat je zur Hälfte aufzuerlegen. Der Kostenvorschuss von Fr. 800.– ist mit dem Kostenanteil des Rekurrenten von Fr. 400.– zu verrechnen und im Restbetrag von Fr. 400.– zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom
28. Mai 2018 (Anordnung von Auflagen) aufgehoben.
2. Der Code 101 im Führerausweis ist zu löschen.
3. Der Rekurrent hat die Hälfte der amtlichen Kosten von Fr. 800.– zu bezahlen; die
andere Hälfte trägt der Staat. Der Kostenvorschuss von Fr. 800.– wird mit dem Kostenanteil
des Rekurrenten von Fr. 400.– verrechnet und diesem im Restbetrag von Fr. 400.–
zurückerstattet.