Präsident Urs Gmünder, hauptamtlicher Richter Thomas Vögeli und Richter Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Philipp Lenz
X,Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Sperrfrist
Sachverhalt:
A.- X wurde von der Jugendanwaltschaft Altstätten am 5. Mai 2008 des Diebstahls eines Motorfahrrads und des Fahrens ohne Führerausweis (begangen am 3. März 2008) schuldig gesprochen. Das Strassenverkehrsamt verweigerte ihm deswegen mit Verfügung vom 8. Juli 2008 den Führerausweis für die Dauer von sieben Monaten (3. März bis 2. Oktober 2008). Bereits am 11. Mai 2008 hatte X in Neukirch einen entwendeten Personenwagen gelenkt und dabei die zulässige Höchstgeschwindigkeit innerorts um 36 km/h überschritten. Am 13. Oktober 2008 fuhr er mit einem entwendeten Motorrad nach Rorschach und wurde dort angehalten. Wegen dieser beider Ereignisse verweigerte das Strassenverkehrsamt am 18. Dezember 2008 die Erteilung eines Lernfahrausweises für unbestimmte Zeit bei einer Sperrfrist von zwei Jahren (25. Oktober 2008 bis 24. Oktober 2010). Die Zulassung zum Verkehr nach Ablauf der Sperrfrist wurde von einem klaglosen Verhalten (namentlich kein Fahren ohne Ausweis) und einem positiv lautenden verkehrspsychologischen Gutachten abhängig gemacht. Da X am 17. April 2010 erneut ohne Führerausweis mit einem entwendeten Fahrzeug unterwegs war und infolge nichtangepasster Geschwindigkeit einen Verkehrsunfall verursachte, wurde die Sperrfrist mit Verfügung vom 17. September 2010 um zwei Jahre bis 24. Oktober 2012 verlängert. Das Strassenverkehrsamt machte die Zulassung zum Verkehr wiederum von einem klaglosen Verhalten und einer positiv ausgefallenen verkehrspsychologischen Untersuchung abhängig.
B.- Am 27. Dezember 2017 war X – abermals ohne gültigen Führerausweis – mit einem auf ihn eingelösten Personenwagen (Audi D S3) unterwegs. Als er in Oberbüren auf die Autobahn A1 in Richtung Wil fuhr, touchierte er beim Wechsel auf die Überholspur ein anderes Fahrzeug. Ohne sich um den angerichteten Schaden zu kümmern, setzte er die Fahrt fort und wurde von der Polizei auf der Umfahrung Bazenheid angehalten. Er gab an, bereits zum dritten Mal mit diesem Auto gefahren zu sein. Das Strassenverkehrsamt teilte X am 12. Januar 2018 mit, der Lernfahrausweis werde wegen dieses Vorfalls weiterhin verweigert. Mit Verfügung vom 5. Februar 2018 legte es die Sperrfrist auf 36 Monate (27. Dezember 2017 bis 26. Dezember 2020) fest (Ziffer 1 des Rechtsspruchs), entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung (Ziff. 2) und erhob eine Gebühr von Fr. 180.– (Ziff. 3).
C.- Mit Eingabe vom 11. Februar 2018 erhob X Rekurs. Er beantragte eine Sperrfrist von maximal zwei Jahren und die Möglichkeit, aus beruflichen Gründen baldmöglichst die Prüfung für landwirtschaftliche Fahrzeuge ablegen zu dürfen. Sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wurde vom Verfahrensleiter mit Zwischenverfügung vom 26. März 2018 bewilligt (Proz.-Nr. ZV-2018/16). Am 2. April 2018 reichte X weitere Akten ein. Die Vorinstanz liess sich am 10. April 2018 zum Rekurs vernehmen und beantragte dessen Abweisung. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- a) Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 11. Februar 2018 (Datum der Postaufgabe: 12. Februar 2018) ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und materieller Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP).
b) Anfechtungsobjekt ist die Verfügung der Vorinstanz vom 5. Februar 2018, womit eine Sperrfrist von 36 Monaten angeordnet wurde. Über die Frage, ob dem Rekurrenten trotz Sperrfrist erlaubt werden könnte, baldmöglichst die Prüfung für landwirtschaftliche Fahrzeuge abzulegen, hatte die Vorinstanz nicht zu entscheiden. Diesbezüglich liegt somit keine anfechtbare Verfügung vor. Es mangelt damit an einer Prozessvoraussetzung, weshalb auf den entsprechenden Antrag nicht einzutreten ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 534). Mit grosser Wahrscheinlichkeit ist davon auszugehen, dass einem solchen Gesuch nicht stattgegeben würde, denn die Sperrfrist nach einer Fahrt ohne Ausweis hat zur Folge, dass während deren Dauer für keine Kategorie ein Lernfahr- oder Führerausweis beantragt werden kann (vgl. BSK SVG-Bickel, Art. 15e N 15). Im Übrigen ist auf den Rekurs einzutreten.
2.- Es ist unbestritten, dass der Rekurrent am 27. Dezember 2017 ein Fahrzeug ohne gültigen Führerausweis lenkte. Mit seiner Eingabe opponierte er denn auch nicht gegen die Anordnung einer Sperrfrist an sich, sondern gegen deren Dauer. Zu prüfen ist deshalb einzig, ob die von der Vorinstanz verfügte Sperrfrist von 36 Monaten angemessen ist.
a) Wer ein Motorfahrzeug geführt hat, ohne einen Führerausweis zu besitzen, erhält während mindestens sechs Monaten nach der Widerhandlung weder Lernfahr- noch Führerausweis. Erreicht die Person das Mindestalter erst nach der Widerhandlung, so beginnt die Sperrfrist ab diesem Zeitpunkt (Art. 15e Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes [SR 741.01, abgekürzt: SVG]). Wurde auf der Fahrt zusätzlich der Tatbestand von Art. 16c Abs. 2 lit. abis SVG (Rasertatbestand) erfüllt, beträgt die Sperrfrist zwei Jahre, im Wiederholungsfall zehn Jahre (Abs. 2).
Die Sperrfrist gemäss Art. 15e SVG verfolgt repressive Ziele, indem damit das künftige Verhalten des Fehlbaren beeinflusst werden soll. Jene Personen sollen für mindestens sechs Monate keinen Lernfahr- oder Führerausweis erhalten, die ohne Berechtigung gefahren sind. Der Sperrfrist im Sinn von Art. 15e SVG kommt ein ähnlicher Strafcharakter zu wie einem Warnungsentzug gemäss Art. 16a bis 16c SVG (Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4484; Bickel, a.a.O., Art. 15e N 3; vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2014.00265 vom 1. Juli 2014 E. 3.3, im Internet abrufbar unter http://www.vgrzh.djiktzh.ch). Anders als in Art. 16a ff. SVG, wo die Entzugsdauern im Wiederholungsfall kaskadenartig erhöht werden, äusserte sich der Gesetzgeber nicht zur Frage der oberen Grenze der Sperrfrist; aus Art. 15e Abs. 2 SVG kann nicht abgeleitet werden, dass diese bei zwei Jahren liegt (so Bickel, a.a.O., Art. 15e N 12). Die Materialien geben dafür ebenfalls keine Anhaltspunkte her. Es entspricht jedoch dem Gerechtigkeitsempfinden und ist in der Lehre unbestritten, dass ein Rückfall regelmässig mit einer längeren Sperrfrist zu ahnden ist. Folglich ist nicht von vornherein auszuschliessen, dass ein Rückfall zu einer Sperrfrist von über zwei Jahren führen könnte. Ein Entzug für immer ist hingegen nicht vorgesehen (vgl. dazu Entscheid der Verwaltungsrekurskommission [VRKE] IV-2014/96 vom 30. April 2015, im Internet publiziert unter: www.gerichte.sg.ch). Angesichts des sich aus dieser gesetzlichen Regelung ergebenden grossen Ermessensspielraums erscheint es jedoch sachgerecht, bei der Festlegung der Sperrfristdauer die Rückfallregeln von Art. 16a ff. SVG mitzuberücksichtigen; nicht zuletzt wegen der rechtsgleichen Behandlung von fehlbaren Lenkern, die bereits einen Führerausweis erworben haben (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, a.a.O., E. 3.4.1).
b) aa) Der Rekurrent bestreitet nicht, vor dem Ereignis vom 27. Dezember 2017 bereits viermal ein Fahrzeug ohne Führerausweis gelenkt zu haben (3. März, 11. Mai und 25. Oktober 2008 sowie 17. April 2010). Da er noch keinen Führerausweis besass, wurden dreimal Sperrfristen nach Art. 15e Abs. 1 SVG verhängt; letztmals für zwei Jahre bis 24. Oktober 2012. Wäre der Rekurrent zu diesem Zeitpunkt bereits im Besitz eines Führerausweises gewesen, hätten diese Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften entweder nach Art. 16b SVG (mittelschwere Widerhandlung wegen Führens eines Motorfahrzeuges ohne Führerausweis der entsprechenden Kategorie) oder nach Art. 16c SVG (schwere Widerhandlung wegen Führens eines Motorfahrzeugs trotz Ausweisentzugs) sanktioniert werden müssen. Anstelle der Sperrfristen wären gegen den Rekurrenten drei Führerausweisentzüge verhängt worden. Der neuerliche Vorfall vom 27. Dezember 2017, der wiederum als mindestens mittelschwer einzustufen ist, hätte nach den Rückfallregeln von Art. 16b Abs. 2 lit. e und 16c Abs. 2 lit. d SVG grundsätzlich zu einem Entzug auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre geführt, da der Führerausweis in den vergangenen zehn Jahren dreimal wegen mindestens mittelschwerer Widerhandlungen entzogen gewesen wäre. Allerdings müsste berücksichtigt werden, dass diese Rückfallregelung nach dem Willen des Gesetzgebers nicht anwendbar ist, wenn gegen die betreffende Person während mindestens fünf Jahren vor dem neuerlichen Vorfall keine Administrativmassnahme ausgesprochen worden war. In solchen Fällen ist der Betreffende wie ein Ersttäter zu behandeln (Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 16c SVG N 52). Im Sinne der Gleichbehandlung erscheint es angemessen, diese Regelung auch in jenen Fällen anzuwenden, die nach Art. 15e Abs. 1 SVG sanktioniert wurden. Denn es ist nicht einzusehen, weshalb die fünfjährige Bewährungsfrist nicht auch derjenigen Person zugestanden werden soll, die noch keinen Führerausweis besitzt; zumal der Lernfahrausweis bei fehlender charakterlicher Eignung ohnehin nicht erteilt wird (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. d SVG). Der Rekurrent würde von dieser Regelung profitieren, weil die letzte Sperrfrist am 17. September 2010 angeordnet wurde und am 24. Oktober 2012, also etwas mehr als fünf Jahre vor dem fraglichen Ereignis, endete. Somit liess er sich während mehr als siebeneinhalb Jahren nichts zu Schulden kommen, was aktenkundig wäre. Insofern ist nicht ganz auszuschliessen, dass die Administrativmassnahmen entgegen den Vorbringen der Vorinstanz eine gewisse Wirkung zeigten.
bb) Wird der Rekurrent aber wie ein Ersttäter behandelt, ist von einer Sperrfrist von mindestens sechs Monaten auszugehen (Art. 15e Abs. 1 SVG). Zu berücksichtigen ist, dass er gegenüber der Polizei zu Protokoll gab, vor dem 27. Dezember 2017 bereits zweimal mit seinem Personenwagen gefahren zu sein. Dass er mehrmals ein Fahrzeug ohne Führerausweis lenkte, zeugt von einem bedenklichen Mass an Unrechtsbewusstsein. Hinzu kommt, dass der Rekurrent bei der Einfahrt auf die Autobahn ein anderes Fahrzeug touchierte und damit sich und Dritte erheblich gefährdete. Zudem setzte er die Fahr fort, ohne sich um den angerichteten Schaden zu kümmern. Dass er davon nichts bemerkt haben will, erscheint selbst dann unglaubwürdig, wenn er das Hörgerät ausgeschaltet haben sollte, ist aber in diesem Verfahren nicht weiter zu prüfen. Jedenfalls lässt seine Bemerkung, es habe sich lediglich um eine Streifkollision gehandelt, auf mangelndes Problembewusstsein schliessen, denn bei einer Geschwindigkeit von 120 km/h kann bereits ein leichtes Touchieren schlimme Unfallfolgen nach sich ziehen. Dieses Verhalten ist bei der Festlegung der Sperrfrist ebenfalls zu seinen Ungunsten zu berücksichtigen, denn bereits unter dem bis 31. Dezember 2012 geltenden aArt. 14 Abs. 2bis SVG war vorgeschrieben, dass die Dauer der Sperrfrist nach den Umständen festgelegt werden soll und namentlich dann zu erhöhen ist, wenn die Widerhandlung mehrmals begangen wurde oder auf der verbotenen Fahrt Verkehrsregeln verletzt und dadurch der Verkehr gefährdet wurde (Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4484). Negativ ins Gewicht fällt zudem, dass sich der Rekurrent angesichts der drei früher verhängten Sperrfristen der Konsequenzen seines Handelns hätte bewusst sein müssen. Sein Verhalten wiegt umso schwerer, als er nach Ablauf der letzten Sperrfrist (24. Oktober 2012) die Möglichkeit gehabt hätte, einen Lernfahrausweis zu beantragen. Dass er dies nicht tat, obwohl er aus beruflichen Gründen auf ein Fahrzeug angewiesen sei, wie er vorbrachte, ist nicht leicht verständlich. Vor diesem Hintergrund erscheint auch fraglich, ob der Rekurrent tatsächlich fähig und willens ist, die Fahrberechtigung auf ordentlichem Weg zu erlangen. Sollte er weiterhin ohne Fahrberechtigung am Strassenverkehr teilnehmen, müsste einer derart renitenten Handlungsweise nicht in erster Linie mit Administrativmassnahmen, sondern mit strafrechtlichen Sanktionen entgegengewirkt werden. So sieht Art. 95 Abs. 1 lit. a SVG für das Fahren ohne Berechtigung eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren oder eine Geldstrafe vor. Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände ist gegen die von der Vorinstanz vorgesehene Erhöhung der früher verhängten Sperrfrist um 12 Monate nichts einzuwenden. Der Rekurrent hat sich während siebeneinhalb Jahren nichts Aktenkundiges zu Schulden kommen lassen und offenbar auch psychotherapeutische Hilfe beansprucht, weshalb er wie ein Ersttäter zu behandeln und von einer Einsatzdauer von sechs Monaten auszugehen ist. Die Erhöhung um zwölf Monate führt demnach zu einer Dauer von 18 Monaten. Der Rekurrent machte geltend, sowohl die Vorinstanz als auch der Autoverkäufer und der Haftpflichtversicherer trügen eine Teilschuld an der neuerlichen Widerhandlung. Keiner der Genannten war jedoch verpflichtet, die Fahrberechtigung des Rekurrenten zu überprüfen. Es kann einer Person nicht verwehrt werden, ein Fahrzeug zu erwerben und einzulösen, um es von einer fahrberechtigten Person lenken zu lassen. Darauf ist deshalb nicht weiter einzugehen. Die Schuld trägt allein der Rekurrent, weshalb sich dies nicht sanktionsmindernd auswirken kann.
Der Rekurrent wird während der Sperrfrist beweisen müssen, dass er willens und fähig ist, sich an die Strassenverkehrsvorschriften zu halten, das heisst, kein Motorfahrzeug zu lenken. Er kann nach Ablauf der Sperrfrist nur dann mit der Erteilung eines Lernfahrausweises rechnen, wenn davon auszugehen ist, dass er als Motorfahrzeugführer die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird (vgl. Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG). Die Vorinstanz wird zu gegebener Zeit prüfen müssen, ob dies beim Rekurrenten der Fall ist (vgl. Weissenberger, a.a.O., Art. 14a SVG N 23). Dass er sich dazu einer verkehrspsychologischen oder -psychiatrischen Begutachtung zu unterziehen hat (vgl. die Bedingungen für eine allfällige Erteilung des Lernfahrausweises gemäss Verfügung vom 18. Dezember 2008, worauf in der angefochtenen Verfügung verwiesen wurde), hat er nicht angefochten.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist. Die Ziffer 1 des Rechtsspruchs der angefochtenen Verfügung vom 5. Februar 2018 ist aufzuheben und die Sperrfrist nach Art. 15e Abs. 1 SVG auf 18 Monate (27. Dezember 2017 bis 26. Juni 2019) festzulegen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.– erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die Ziffer 1
des Rechtsspruchs der Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 5. Februar 2018
(Dauer der Sperrfrist) wird aufgehoben.
Die Sperrfrist wird auf 18 Monate festgesetzt, und zwar vom 27. Dezember 2017 bis
26. Juni 2019.
2. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'000.– trägt der Staat.