Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, geb. 2006, Rekurrent,
gesetzlich vertreten durch seine Mutter,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Verkehrszulassung, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Erteilung des Führerausweises für Motorfahrräder (Spezialkategorie M) vor Erreichen des Mindestalters
Sachverhalt:
A.- X wohnt mit seinen Eltern und seinem älteren Bruder in A, wo er zurzeit in der sechsten Primarklasse ist. Ab dem Schuljahr 2019/20 (Beginn 12. August 2019) wird er die Oberstufe im Schulhaus Y in B besuchen. Die Distanz von seinem Wohnort zu jenem Schulhaus beträgt rund sechs Kilometer, wobei keine grösseren Höhendifferenzen zu überwinden sind.
Am 10. Oktober 2018 reichte der Vater für seinen Sohn X beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen ein Gesuch um vorzeitige Erteilung eines Führerausweises der Spezialkategorie M ein. Mit Schreiben vom 22. November 2018 teilte das Strassenverkehrsamt mit, dass es die Voraussetzungen für die vorzeitige Erteilung eines solchen Ausweises nicht als gegeben erachte, weshalb das Gesuch nicht bewilligt werden könne. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs (Schreiben vom 30. November 2018) wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch um vorzeitigen Erwerb des Führerausweises für Motorfahrräder mit Verfügung vom 13. Dezember 2018 ab.
B.- Mit Schreiben vom 14. Dezember 2018 erhob X, vertreten durch seine Mutter, gegen die ablehnende Verfügung Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) mit dem Antrag, ihm sei der Erwerb des Führerausweises für Motorfahrräder (Spezialkategorie M) vor Erreichen des 14. Altersjahres zu gestatten. Auf die weiteren Ausführungen zur Begründung des Antrags wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 14. Dezember 2018 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Umstritten ist, ob dem Rekurrenten der Führerausweis der Spezialkategorie M vor Erreichen des Mindestalters zu erteilen ist.
a) Die Vorinstanz erwog in der angefochtenen Verfügung, für den Schulweg mit einer Länge von 6,2 km und einem Höhenunterschied von 44 m vom Wohnort des Rekurrenten bis zum Oberstufenschulhaus Y in B benötige man mit dem Fahrrad rund 21 Minuten hin und 22 Minuten zurück. Da die Dauer pro Weg nicht mehr als 30 Minuten betrage, sei die Verwendung des Fahrrads zumutbar, weshalb dem Rekurrenten keine vorzeitige Bewilligung für den Erwerb des Führerausweises der Spezialkategorie M erteilt werde. Diese Praxis sei auf das Schuljahr 2017/18 hin eingeführt worden.
Der Rekurrent macht im Wesentlichen geltend, zwischen B und A fahre stündlich lediglich ein Bus und im Sommerhalbjahr über Mittag gar keiner. Er sei daher für die Bewältigung des Schulwegs auf das Fahrrad oder Mofa angewiesen. Er wolle zudem nicht mit dem Mofa in die Schule, sondern mit einem E-Bike, und dies nur im Sommerhalbjahr. Ein E-Bike fahre langsamer als ein Mofa. Sein älterer Bruder habe vor zwei Jahren die Bewilligung bei gleicher Ausgangslage erhalten. Die Durchschnittsgeschwindigkeit eines zwölfjährigen Radfahrers betrage gemäss einer Studie der ETH 10 km/h. Folglich benötige er für die Strecke von rund 6 km 36 Minuten. Hinzu komme, dass er unsportlich sei und sich schwertue, viermal täglich hin- und zurückzufahren.
b) Das Mindestalter für den Erwerb des Führerausweises der Spezialkategorie M beträgt nach Art. 6 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) 14 Jahre. Die kantonale Behörde kann den Führerausweis der Spezialkategorie M vor Erreichen des Mindestalters erteilen, wenn die Verwendung eines anderen Verkehrsmittels unzumutbar ist (Art. 6 Abs. 4 lit. b VZV). Nach Praxis der Vorinstanz beträgt das Mindestalter für ein entsprechendes Gesuch 12 Jahre. Zudem gilt die Verwendung des Fahrrades für den Schulweg als zumutbar, wenn in eine Richtung nicht mehr als 30 Minuten benötigt werden. Ferner kann der Führerausweis aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig erteilt werden, sofern ein entsprechendes ärztliches Zeugnis vorliegt.
Leicht-Motorfahrräder sind Motorfahrräder mit einem Elektromotor von höchstens 0,5 kW Motorleistung, einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von 20 km/h und einer allfälligen Tretunterstützung, die bis höchstens 25 km/h wirkt (Art. 18 lit. b der Verordnung über die technischen Anforderungen an Motorfahrzeuge, SR 741.41, abgekürzt: VTS). Zum Führen eines Leicht-Motorfahrrades ist kein Führerausweis erforderlich (Art. 5 Abs. 2 lit. d VZV). Das Mindestalter zum Führen von Motorfahrzeugen, für die ein Führerausweis nicht erforderlich ist, beträgt 16 Jahre (Art. 6 Abs. 1 lit. f VZV). Die kantonale Behörde kann das Führen von Fahrzeugen, für die ein Führerausweis nicht erforderlich ist, vor Erreichen des Mindestalters bewilligen (Art. 6 Abs. 4 lit. a Ziff. 2 VZV). Praxisgemäss wird dabei der Besitz des Führerausweises für die Spezialkategorie M vorausgesetzt und für die vorzeitige Erteilung auf Art. 6 Abs. 4 lit. b VZV abgestellt. Inhaber des Führerausweises der Spezialkategorie G oder M dürfen Motorfahrzeuge, für die ein Führerausweis nicht erforderlich ist, vor Erreichen des 16. Altersjahres führen (Art. 6 Abs. 5 VZV).
c) Im Winterhalbjahr hat der Rekurrent die Möglichkeit, den Schulweg von seinem Wohnort in A in das Oberstufenschulhaus Y in B mit dem öffentlichen Verkehr zurückzulegen. Da es zwischen den Herbst- und den Frühlingsferien eine zusätzliche Busverbindung um 13.04 Uhr ab A gibt (jeweils am Montag, Dienstag, Donnerstag und Freitag), ist die Rückkehr in die Schule nach dem Mittagessen zuhause in jenen Monaten gewährleistet. Im Sommerhalbjahr sind die Verbindungen mit Ausnahme des Kurses um 13.04 Uhr dieselben. Daraus ist zu schliessen, dass der Rekurrent – gleich wie im Winter – an sämtlichen Vormittagen mit dem Bus in das Schulhaus Y nach B (A ab um 6.34 Uhr) und mittags wieder zurück nach Hause fahren kann (B ab um 12.07 Uhr).
Somit stellt sich die Frage, ob es dem Rekurrenten zuzumuten ist, den Schulweg im Sommerhalbjahr an vier Nachmittagen in der Woche (ausser mittwochs) mit dem Fahrrad zurückzulegen. Art. 6 Abs. 4 lit. b VZV, der die Möglichkeit vorsieht, den Führerausweis der Spezialkategorie M vorzeitig zu erteilen, lässt offen, in welchen Fällen die Benützung anderer Verkehrsmittel unzumutbar ist. Damit wird den kantonalen Behörden ein Ermessensspielraum eingeräumt. Seit rund eineinhalb Jahren erachtet die Vorinstanz die Verwendung des Fahrrades für den Schulweg als zumutbar, wenn in eine Richtung nicht mehr als 30 Minuten benötigt werden. Damit will sie eine möglichst einheitliche Handhabung der Ausnahmeregelung gewährleisten, was durchaus geboten erscheint. Letztlich ist jedoch stets der konkrete Einzelfall zu beurteilen. Die Zumutbarkeit eines Schulwegs bestimmt sich dabei nach seiner Länge und der zu überwindenden Höhendifferenz, nach der Beschaffenheit des Weges und den damit verbundenen Gefahren sowie nach Alter und Konstitution des betroffenen Kindes. Was die zumutbare Dauer des Schulwegs angeht, rechtfertigt es sich, die im Zusammenhang mit der Schulzuteilung sowie dem Anspruch auf einen Schultransport entwickelte Lehre und Rechtsprechung heranzuziehen. Demnach gilt ein Schulweg von viermal 30 Minuten zu Fuss pro Tag bereits im Kindergartenalter grundsätzlich als zumutbar. Für ältere Schüler (13 bis 16 Jahre) ist ein Schulweg von 40 Minuten nicht zu beanstanden (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2P.101/2014 vom 14. Oktober 2004 E. 4 mit Hinweisen, 2P.23/2003 vom 28. Mai 2003 E. 3.3, 2C_495/2007 vom 27. März 2008 E. 2.3; Schweizer/Regli, Der zumutbare Schulweg, Faktenblatt 04/2018, Ziff. 3.2, im Internet abrufbar unter: www.fussverkehr.ch; BGer). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ist das Kriterium der Vorinstanz für die Beurteilung der Zumutbarkeit, nämlich eine nicht mehr als 30-minütige Fahrradfahrt für einen Weg, nicht zu beanstanden.
Im konkreten Fall beträgt die Strecke zwischen dem Wohnort des Rekurrenten in A und dem Schulhaus Y in B rund sechs Kilometer. Es sind kaum Steigungen zu überwinden (Steigung 28 m / Gefälle 31 m bzw. umgekehrt, vgl. www.google.com/maps). Die Variante über die A-Strasse (Distanz 5,9 km) verfügt beinahe durchgehend über einen von der Fahrbahn getrennten Radstreifen und kann daher als sicher bezeichnet werden. Bei Annahme einer Durchschnittsgeschwindigkeit von 15 km/h, was für einen jugendlichen Radfahrer auf einer ebenen Strecke durchaus angemessen erscheint, ergibt dies eine Fahrzeit von 24 Minuten. Selbst wenn man berücksichtigt, dass der Rekurrent gemäss eigenen Angaben nicht sehr sportlich ist, und von einer geringen Geschwindigkeit von 12 km/h ausgeht, kommt man auf nicht mehr als 30 Minuten. Spezifische gesundheitliche Beschwerden, welche dem Rekurrenten das Radfahren erschweren oder verunmöglichen würden, werden weder geltend gemacht noch sind solche belegt. Die vom Rekurrenten erwähnte Geschwindigkeit von 10 km/h für ein zwölfjähriges Kind gemäss einer Publikation der ETH erweist sich für die vorliegend zu beurteilende Strecke nicht als repräsentativ, da in jener Studie für die Berechnung der Geschwindigkeit die aufgrund der geokodierten Start- und Zielpunkten berechnete Distanz des kürzesten Pfades durch die von den Befragten angegebene Unterwegszeit geteilt wurde. Diese Berechnungsweise bewirkte bei Umwegen und Wartezeiten eine Reduktion der Geschwindigkeit (B. Girod, Eigenschaften des Fahrradverkehrs, Semesterarbeit, August 2005, S. 35 ff., unter: www.archiv.ivt.ethz.ch). Auch mit dem öffentlichen Verkehr dauert der Schulweg des Rekurrenten gegen 30 Minuten (Fusswege 12 Minuten, Bus 16 Minuten). Die Bewältigung des Schulweges an vier Nachmittagen in der Woche mit dem Fahrrad, wobei eine Strecke höchstens 30 Minuten in Anspruch nimmt und beinahe durchgehend auf einem Radweg zurückgelegt werden kann, erscheint damit für den Rekurrenten als künftigen Oberstufenschüler ohne Weiteres als zumutbar. Im Vergleich zum Winterhalbjahr (Busabfahrt 13.04 Uhr) kann er das Haus am Mittag sogar rund zehn bis fünfzehn Minuten später verlassen. Seine Aufenthaltszeit am Mittag verlängert sich dementsprechend. Sollte der Rekurrent über Mittag in der Schule bleiben, fallen ebenfalls zwei Wegstrecken an, eine am Morgen und eine am Abend. Zudem könnte er dann auch den Bus benutzen. Da die Vorinstanz auf das Schuljahr 2017/18 hin nachweislich eine Praxisänderung vorgenommen hat, vermag die Tatsache, dass dem älteren Bruder des Rekurrenten vor zwei Jahren der vorzeitige Erwerb der Spezialkategorie M noch zugestanden worden war, nichts zu ändern. Insbesondere liegt deshalb kein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot vor. Der Rekurs ist folglich abzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 300.– (Art. 7 Ziff. 122 und Art. 5 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist damit zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 300.– zu bezahlen, unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.