Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. Urs Glaus, Marktplatz 4, Postfach 646, 9004 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Aberkennung des ausländischen Führerausweises (Sicherungsaberkennung)
Sachverhalt:
A.- X verursachte am 3. August 2009 in A um 1.36 Uhr mit einem auf seinen Vater eingelösten Personenwagen in alkoholisiertem Zustand (Blutalkoholkonzentration [BAK] von mindestens 0,75 Gewichtspromille) zufolge übersetzter und nicht angepasster Geschwindigkeit einen Selbstunfall, ohne im Besitz des Führerausweises zu sein. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallens verweigerte ihm aufgrund dieses Vorfalls mit Verfügung vom 29. Oktober 2009 den Lernfahrausweis für neun Monate (3. August 2009 bis 2. Mai 2010).
Am 15. Januar 2010 traf die Polizei X in B in einem Personenwagen mit laufendem Motor an. Er gab an, ein Kollege habe das Fahrzeug gelenkt, was dieser jedoch bestritt. Nach diesem Vorfall verweigerte das Strassenverkehrsamt X den Lernfahrausweis mit Verfügung vom 1. März 2010 für zwölf Monate (3. Mai 2010 bis 2. Mai 2011).
Am 28. November 2010 wurde X am Steuer eines Personenwagens, der auf die Mutter des Kollegen auf dem Beifahrersitz eingelöst war, von der Polizei kontrolliert. Er wies zunächst den Führerausweis des Kollegen vor, später einen gültigen Schweizer Pass. Die angeordnete Blutprobe ergab für den Zeitpunkt der Polizeikontrolle eine BAK von mindestens 1,04 Gewichtspromille. Nach diesem Vorfall verweigerte das Strassenverkehrsamt den Lernfahrausweis mit Verfügung vom 10. Januar 2011 auf unbestimmte Zeit, setzte eine Sperrfrist vom 28. November 2010 bis 27. Mai 2012 (18 Monate) fest und machte die Zulassung zum Verkehr vom Ablauf der Sperrfrist, von einem klaglosen Verhalten (namentlich kein Fahren ohne Ausweis) und einem positiv lautenden verkehrspsychologischen Gutachten abhängig.
B.- Am 29. Mai 2012 reichte X ein Gesuch um Erteilung des Lernfahrausweises ein, worauf ihm das Strassenverkehrsamt am 8. Juni 2012 mitteilte, er müsse sich zuerst verkehrspsychologisch untersuchen lassen. Dies tat er am 28. März 2013. Im Gutachten vom 28. März 2013 wurde die Fahreignung aus charakterlichen Gründen verneint.
C.- Anlässlich einer Verkehrskontrolle in B vom 10. August 2018 wurde X von der Polizei angehalten. Er wies einen am 28. Juli 2016 ausgestellten, tschechischen Führerausweis vor. Die Polizei erfuhr vom Einwohneramt A, dass X von 1998 bis 31. Januar 2018 in A und ab 1. Februar 2018 in B gewohnt habe. Das Strassenverkehrsamt teilte ihm am 6. September 2018 unter anderem mit, dass er den tschechischen Führerausweis unter Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen erworben habe, weshalb eine Aberkennung des ausländischen Führerausweises in Betracht gezogen werde. Nachdem sich der Rechtsvertreter von X eingeschaltet hatte, nahm das Strassenverkehrsamt davon zunächst Abstand. Im Zusammenhang mit dem Umtausch des tschechischen in einen schweizerischen Führerausweis beharrte es allerdings auf dem Einhalten der Bedingungen für die Erteilung gemäss Verfügung vom 10. Januar 2011, andernfalls eine Aberkennung des ausländischen Führerausweises auf unbestimmte Zeit in Betracht gezogen werde. Der Rechtsvertreter von X bestand am 3. Dezember 2018 auf einem vorbehaltlosen Eintausch des ausländischen Führerausweises, da dieser rechtmässig erworben worden sei.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2018 aberkannte das Strassenverkehrsamt den tschechischen Führerausweis von X auf unbestimmte Zeit und verwies hinsichtlich der Bedingungen für die Aufhebung der Aberkennung auf die Verfügung vom 10. Januar 2011.
D.- Gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 11. Dezember 2018 erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 13. Dezember 2018 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK). Er beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, das Strassenverkehrsamt sei anzuweisen, den tschechischen in einen schweizerischen Führerausweis umzutauschen, und dem Rekurs sei die aufschiebende Wirkung wiederzuerteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Das Strassenverkehrsamt verzichtete am 18. Januar 2019 auf eine Vernehmlassung. Mit Verfügung vom 6. Februar 2019 wies der Verfahrensleiter das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab.
Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum Sach-entscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 13. Dezember 2018 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz den ausländischen Führerausweis des Rekurrenten zu Recht für unbestimmte Zeit aberkannte und die Aufhebung der Aberkennung von den Bedingungen gemäss Verfügung vom 10. Januar 2011 abhängig machte.
Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung aus, dass die Bedingungen der Verfügung vom 10. Januar 2011 für die Zulassung des Rekurrenten als Motorfahrzeugführer in der Schweiz nach wie vor Gültigkeit hätten und sich der Rekurrent demnach vor dem Umtausch des ausländischen Führerausweises einer verkehrspsychologischen Abklärung der charakterlichen Eignung zum Führen von Motorfahrzeugen zu unterziehen habe. Ein Lernfahr- oder Führerausweis könne einer Person nur erteilt werden, wenn diese über Fahreignung und Fahrkompetenz verfüge. Beim Rekurrenten werde die Eigenschaft, dass er nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr biete, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen, aufgrund des verkehrspsychologischen Gutachtens vom 28. März 2013 in Frage gestellt. An diesem Umstand vermöge die Tatsache, dass er in Tschechien einen Führerausweis erworben habe und bis auf den Vorfall vom 10. August 2018 nicht im Strassenverkehr in Erscheinung getreten sei, nichts zu ändern. Ansonsten könnten Motorfahrzeugführer aus der Schweiz, welche die hiesigen Bestimmungen zur Zulassung als Motorfahrzeugführer nicht erfüllen, ohne Weiteres im Ausland einen Führerausweis erwerben. Ausländische Führerausweise seien nach den gleichen Bestimmungen abzuerkennen wie für den Entzug des schweizerischen Führerausweises, weshalb dem Rekurrenten der ausländische Führerausweis zufolge charakterlicher Nichteignung abzuerkennen sei.
Der Rekurrent macht demgegenüber geltend, dass der tschechische Führerausweis rechtmässig erworben worden und gültig sei. Im vorliegenden Fall sei das Übereinkommen über den Strassenverkehr (SR 0.741.10) anwendbar. In diesem Abkommen finde sich keine Bestimmung, wonach die Vorinstanz sich auf einen Sachverhalt vor dem Erwerb des tschechischen Ausweises berufen dürfe, um den Umtausch des danach rechtmässig und ohne Umgehung von Vorschriften erworbenen ausländischen Führerausweises gegen einen schweizerischen zu verweigern. Soweit sich das Strassenverkehrsamt auf einen Sachverhalt berufe, der sich vor mehr als sieben Jahren und über fünf Jahre vor dem Erwerb des ausländischen Führerausweises zugetragen habe, sei die Verfügung unverhältnismässig, selbst wenn es dafür eine rechtliche Grundlage gäbe. Der Rekurrent habe sich seit dem rechtmässigen Erwerb des tschechischen Führerausweises keine Übertretung des Strassenverkehrsgesetzes zu Schulden lassen kommen. Zudem müsse der ausländische Führerausweis erst nach einem Jahr umgetauscht werden, weshalb der Eingriff des Strassenverkehrsamts verfrüht und die angefochtene Verfügung schon aus diesem Grund aufzuheben sei.
3.- a) Eine Grundvoraussetzung für die Erteilung des Führerausweises ist die Fahreignung. Dieser Begriff umschreibt die körperlichen und geistigen Voraussetzungen, um ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher lenken zu können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (BGE 133 II 384 E. 3.1). Unter anderem verfügt über Fahreignung, wer nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (Art. 14 Abs. 2 lit. d des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG). Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG wird der Lernfahr- oder Führerausweis einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie auf Grund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird. Nach Art. 45 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51, abgekürzt: VZV) können ausländische Führerausweise nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug des schweizerischen Führerausweises gelten.
b) Dem Rekurrenten wurde mit Verfügung vom 10. Januar 2011 die Erteilung eines Lernfahrausweises für unbestimmte Zeit verweigert, nachdem er mehrmals in alkoholisiertem Zustand und ohne im Besitz des Führerausweises zu sein einen Personenwagen gelenkt hatte. Die Vorinstanz ging davon aus, dass er nach seinem bisherigen Verhalten nicht Gewähr biete, dass er als Motorfahrzeugführer die Vorschriften beachten und auf Mitmenschen Rücksicht nehmen werde. Ihm wurde damit aus charakterlichen Gründen das Recht abgesprochen, in der Schweiz ein Motorfahrzeug zu führen. Die Zulassung zum Verkehr wurde vom Ablauf der Sperrfrist (28. November 2010 bis 27. Mai 2012), von einem klaglosen Verhalten (namentlich kein Fahren ohne Ausweis) und einem positiv lautenden verkehrspsychologischen Gutachten abhängig gemacht. Der Rekurrent liess sich am 28. März 2013 verkehrspsychologisch untersuchen, wobei die Fahreignung aus charakterlichen Gründen verneint wurde. Am 28. Juli 2016 erwarb er in Tschechien einen Führerausweis.
Das Bundesgericht hält fest, dass ein für die Schweiz verfügtes Fahrverbot und die Bedingungen für die Wiedererteilung des Führerausweises nicht dadurch umgangen werden können, dass der Wohnsitz vorübergehend ins Ausland verlegt und dort ein ausländischer Führerausweis erworben wird, um damit anschliessend in der Schweiz ein Motorfahrzeug zu führen (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 6B_9/2014 vom 23. Dezember 2014 E. 1.5). Denn ein generelles Fahrverbot schliesst immer auch die Aberkennung ausländischer Führerausweise ein (vgl. Art. 45 Abs. 2 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51, abgekürzt: VZV]). Mit der Aberkennung ausländischer Führerausweise wird dem Betroffenen das Recht abgesprochen, von einem solchen in der Schweiz Gebrauch zu machen. Es wird nicht bloss ein konkreter Führerausweis aberkannt, sondern generell das Recht dazu, einen solchen in der Schweiz zu verwenden. Dies gilt gemäss Bundesgericht auch für erst nachträglich erworbene oder der verfügenden Behörde unbekannte Ausweise, ansonsten der Zweck von Art. 45 Abs. 2 VZV unerreichbar und damit illusorisch wäre sowie der Sinn der Bestimmung unterlaufen würde (BGE 105 IV 70 E. 2b, BGer 6B_9/2014 vom 23. Dezember 2014 E. 1.5).
Das gegen den Rekurrenten mit Verfügung vom 10. Januar 2011 ausgesprochene Fahrverbot schliesst somit auch ausländische Führerausweise mit ein, und zwar auch den erst später erworbenen tschechischen Führerausweis. Die Verfügung vom 10. Januar 2011 ist in Rechtskraft erwachsen. Sie hat ihre Gültigkeit nicht verloren, auch wenn sie mehr als sieben Jahre zurückliegt. Der Rekurrent hat damit offenkundig solange keinen Anspruch auf die Zulassung zum Verkehr in der Schweiz, als seine Fahreignung nicht durch ein Gutachten bestätigt wird. Ein solches Gutachten liegt nicht vor; im Gutachten vom 28. März 2013 wurde die Fahreignung des Rekurrenten aus charakterlichen Gründen verneint. Daran ändert nichts, dass sich der Rekurrent seit dem Erwerb des tschechischen Führerausweises nichts zu Schulden kommen liess. Er kann die Bedingungen für die Zulassung zum Verkehr in der Schweiz nicht dadurch umgehen, indem er im Ausland einen Führerausweis erwirbt. Dabei ist unerheblich, dass der tschechische Führerausweis rechtmässig erworben wurde. Einerseits ist unklar, ob die tschechischen Behörden Kenntnis über die Vorfälle des Rekurrenten im Strassenverkehr in der Schweiz hatten, und andererseits stützte sich die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nicht auf den Umgehungstatbestand gemäss Art. 45 Abs. 1 VZV. Der Rekurrent macht zudem nicht geltend, dass er in Tschechien verkehrspsychologisch untersucht worden sei.
Entgegen der Ansicht des Rekurrenten findet sich sodann auch im Übereinkommen über den Strassenverkehr (SR 0.741.10) eine Bestimmung, die es der Vorinstanz erlaubt, dem Rekurrenten den ausländischen Führerausweis abzuerkennen. Gemäss Art. 42 Ziff. 3 des Übereinkommens ist nichts in diesem Übereinkommen so auszulegen, dass es die Vertragsparteien oder eines ihrer Teilgebiete der Möglichkeit beraubt, einen Führer, der Besitzer eines nationalen oder internationalen Führerscheins ist, daran zu hindern, ein Fahrzeug zu führen, wenn es offensichtlich oder erwiesen ist, dass sein Zustand es ihm nicht erlaubt, ein Fahrzeug sicher zu führen oder wenn ihm das Recht, ein Fahrzeug zu führen in dem Staat aberkannt wurde, in dem er seinen ordentlichen Wohnsitz hat. Gestützt auf die Verfügung vom 10. Januar 2011 ist der Rekurrent bis zur Erfüllung der ihm auferlegten Bedingungen nicht in der Lage, in der Schweiz ein Fahrzeug sicher zu führen. Zudem wurde ihm das Fahrverbot in der Schweiz ausgesprochen, wo er seinen ordentlichen Wohnsitz hat. Im damaligen Zeitpunkt lag ein Fahreignungsmangel vor, dessen Dahinfallen insbesondere mittels eines positiv lautenden verkehrspsychologischen Gutachtens nachzuweisen ist. Der Erwerb eines ausländischen Führerausweises, auch wenn dies rechtmässig geschah, ist demgegenüber nicht geeignet für den Nachweis, dass der Fahreignungsmangel nicht mehr besteht.
c) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass die Vorinstanz den ausländischen Führerausweis des Rekurrenten zu Recht für unbestimmte Zeit aberkannte und die Aufhebung der Aberkennung vom Erfüllen der Bedingungen der Verfügung vom 10. Januar 2011 abhängig machte. Dies ist weder unverhältnismässig noch erfolgte die angefochtene Verfügung verfrüht. Dem Rekurrenten ist zwar zuzustimmen, dass ein Fahrzeugführer aus dem Ausland gemäss Art. 42 Abs. 3bis lit. a VZV erst nach zwölf Monaten Wohnsitz in der Schweiz (und während dieser Zeit nicht länger als drei Monate ununterbrochener Aufenthalt im Ausland) einen schweizerischen Führerausweis benötigt. Da der Rekurrent in der Schweiz immer noch als fahrungeeignet gilt, ist für die Aberkennung des ausländischen Führerausweises jedoch nicht die Frist von zwölf Monaten abzuwarten. Damit wäre die Verkehrssicherheit nicht gewährleistet. Mit der Sicherungsaberkennung wird dem Rekurrenten nur das Recht abgesprochen, Motorfahrzeuge in der Schweiz zu führen. Darüber, ob er mit dem tschechischen Führerausweis in anderen Ländern fahren darf, kann und darf in diesem Verfahren nicht entschieden werden. Der Rekurs ist somit abzuweisen.
4.- Mit der Aberkennung des ausländischen Führerausweises für unbestimmte Zeit soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer keine Motorfahrzeuge lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, würde ihm die Erlaubnis, mit dem ausländischen Führerausweis in der Schweiz zu fahren, während eines Beschwerdeverfahrens wiedererteilt. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die gesetzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 und 51 VRP).
5.-. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.–, worunter die Kosten für die Zwischenverfügung zur aufschiebenden Wirkung vom 6. Februar 2019 (ZV-2019/4) von Fr. 200.–, erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziffn. 111 und 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist damit zu verrechnen. Ein Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung besteht nicht (Art. 98bis Abs. 1 VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– zu bezahlen, unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.