Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Philipp Lenz
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Sandro Imhof, Postfach 1415, 8021 Zürich,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wartefrist (Beginn)
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorien B am 21. April 2006 und A am 14. April 2014. Er wurde ihm erstmals am 28. Juli 2011 wegen einer Trunkenheitsfahrt (qualifizierte Blutalkoholkonzentration [BAK]) mit Unfallfolge für die Dauer von drei Monaten entzogen. Am 23. Juni 2015 folgte ein zwölfmonatiger Führerausweisentzug wegen Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der Autobahn um 40 km/h und Rechtsüberholens. Schliesslich entzog ihm das Strassenverkehrsamt des Kantons St. Gallen den Führerausweis am 17. November 2017 auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre (Sperrfrist bis 10. September 2019), weil er am 10. September 2017 erneut ein Fahrzeug mit einer qualifizierten BAK gelenkt hatte.
B.- Am Donnerstag, 23. November 2017, wurde X von der Kantonspolizei St. Gallen kontrolliert, als er beim Bahnhof J ein Fahrzeug gelenkt hatte, obwohl ihm der Führerausweis entzogen worden war. Das Untersuchungsamt Y sprach ihn am 8. Juni 2018 des vorsätzlichen Führens eines Motorfahrzeugs trotz Entzugs des Führerausweises schuldig. Da er den Behörden zudem nicht rechtzeitig mitgeteilt hatte, dass er wegen einer Augenlaseroperation keine Sehhilfe mehr benötige, musste er sich zusätzlich wegen Verletzung der Meldepflicht verantworten. Er wurde zu einer unbedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu je Fr. 130.– und einer Busse von Fr. 20.– verurteilt. Mit Verfügung vom 24. Juli 2018 entzog das Strassenverkehrsamt den Führerausweis für immer (Ziffer 1 des Rechtsspruchs) mit einer "Sperrfrist" von mindestens fünf Jahren ab 10. September 2019 (Ziff. 2). Die Erteilung eines Lernfahrausweises machte es von einer positiven verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung abhängig (Ziff. 4).
C.- Am 6. August 2018 erhob X Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Er beantragte, die Ziff. 2 der Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 24. Juli 2018 kostenfällig aufzuheben und den Beginn des Ausweisentzugs auf den 23. November 2017 festzusetzen. Das Strassenverkehrsamt liess sich am 12. September 2018 zum Rekurs vernehmen und beantragte dessen Abweisung. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 6. August 2018 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und materieller Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz vom 24. Juli 2018, womit dem Rekurrenten der Führerausweis für immer entzogen wurde. Umstritten ist einzig Ziff. 2 des Rechtsspruchs ("Sperrfrist 60 Monate ab 10.09.2019"), und zwar ab wann die fünfjährige Frist zu laufen beginnt.
Die Vorinstanz führt aus, bei der am 17. November 2017 verfügten Massnahme habe es sich um einen Sicherungsentzug gehandelt; verbunden mit einer zweijährigen, am 9. September 2019 endenden Sperrfrist. Unbestrittenermassen komme wegen der jüngsten Widerhandlung nun nur ein Entzug für immer mit einer Sperrfrist von fünf Jahren in Betracht. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei die neue Sperrfrist an die laufende anzuhängen.
Der Rekurrent hält dagegen, er habe ein Fahrzeug während eines zwei Jahre dauernden Warnungsentzugs gelenkt. Mit der Verfügung vom 17. November 2018 (richtig: 2017) sei ein Entzug gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. d des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) und somit ein mindestens zwei Jahre dauernder Warnungsentzug angeordnet worden. Etwas anderes lasse sich der Verfügung nicht entnehmen. Dass die Wiedererlangung des Ausweises von einem verkehrspsychologischen Gutachten abhängig gemacht worden sei, habe zwar Sicherungscharakter, ändere jedoch nichts daran, dass es sich bei Entzügen nach Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG um befristete Warnungsentzüge handle. Gemäss Art. 16c Abs. 3 SVG trete in solchen Fällen die Dauer des Ausweisentzugs an die Stelle der noch verbleibenden Dauer des laufenden Führerausweisentzugs. Nur bei Sicherungsentzügen werde eine allfällige Sperrfrist an die laufende Entzugsdauer angehängt.
3.- a) Das Strassenverkehrsgesetz unterscheidet bei Führerausweisentzügen – obwohl im Gesetzestext nicht ausdrücklich erwähnt – zwischen Sicherungsentzügen (Art. 16 Abs. 1, Art. 16d SVG) und Warnungsentzügen (Art. 16 Abs. 2, Art. 16a bis c SVG). Ein Warnungsentzug, der eine schuldhafte Widerhandlung gegen Strassenverkehrsvorschriften voraussetzt, hat primär erzieherischen und präventiven Charakter; er weist strafähnliche Züge auf und ist befristet. Die Fahreignung des fehlbaren Fahrzeuglenkers steht hier nicht zur Diskussion. Bei einem Sicherungsentzug hingegen handelt es sich um eine Sicherungsmassnahme. Mit ihm soll die zu befürchtende Gefährdung der Verkehrssicherheit in der Schweiz durch einen ungeeigneten Fahrzeugführer in der Zukunft verhindert werden, indem dieser solange nicht zum Strassenverkehr zugelassen wird, bis der Fahreignungsmangel beseitigt ist (vgl. Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Vorbemerkungen zu Art. 16 ff. SVG N 3 ff., Art. 16d SVG N 8).
b) Art. 16b Abs. 2 und Art. 16c Abs. 2 SVG normieren sechs Sanktionsstufen, die vom einmonatigen Führerausweisentzug nach einer mittelschweren Widerhandlung (Art. 16b Abs. 2 lit. a SVG) bis zum Führerausweisentzug für immer nach einer mittelschweren (Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG) oder schweren Widerhandlung (Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG) reicht. Begeht der fehlbare Lenker innerhalb einer gesetzlich vorgegebenen Rückfallfrist eine weitere mittelschwere oder schwere Widerhandlung, gelangt er zur nächsthöheren Sanktionsstufe (sog. Kaskadensystem). Im vorliegenden Fall lenkte der Rekurrent ein Fahrzeug, obwohl der Führerausweis gestützt auf Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG mit Verfügung vom 17. November 2017 auf unbestimmte Zeit, mindestens aber zwei Jahre entzogen worden war. Damit liess er sich eine schwere Widerhandlung im Sinn von Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG zu Schulden kommen. Die Dauer des Ausweisentzugs wegen Fahrens trotz Führerausweisentzugs gemäss Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG tritt an die Stelle der noch verbleibenden Dauer des laufenden Entzugs (Art. 16c Abs. 3 SVG). Nach bundesgerichtlicher Praxis ist Art. 16c Abs. 3 SVG jedoch nur bei Warnungsentzügen anwendbar, nicht dagegen bei Sicherungsentzügen (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_21/2016 vom 12. September 2016 E. 4.3). Dies leuchtet ein, denn ein Sicherungsentzug ist unbefristet; er dauert grundsätzlich so lange, bis die Fahreignung durch ein Gutachten (aus verkehrspsychologischer Sicht) bejaht wird. Hat die betroffene Person trotz eines Sicherungsentzugs (vgl. Art. 16d Abs. 1 SVG – mögliche Eignungsmängel sind nicht ausreichende körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen eines Motorfahrzeugs [lit. a], Abhängigkeit von Substanzen, die die Fahrfähigkeit beeinträchtigen [lit. b], und eine schlechte Legalprognose aufgrund charakterlicher Mängel [lit. c]) ein Motorfahrzeug geführt, so wird eine Sperrfrist verfügt; diese entspricht der für die Widerhandlung vorgesehen Mindestentzugsdauer (Art. 16c Abs. 4 SVG) und wird an den laufenden Sicherungsentzug angehängt, entsprechend wird die Wiedererteilung des Führerausweises hinausgezögert (BGer 1C_21/2016 vom 12. September 2016 E. 3.3 und 4.3). Der Unterscheidung, ob der Rekurrent am 17. November 2017 während eines Warnungs- oder eines Sicherungsentzugs ein Fahrzeug lenkte, kommt demnach entscheidende Bedeutung zu, wenn die Frage nach dem Zeitpunkt des Beginns der Frist von 60 Monaten zu beantworten ist, weshalb darauf im Folgenden einzugehen ist.
c) Auf den ersten Blick ist nicht so klar, ob es sich bei den Art. 16b Abs. 2 lit. e und Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG um Warnungs- oder Sicherungsentzüge handelt. Beide Bestimmungen sehen einen Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre vor nach einer mittelschweren Widerhandlung gemäss Art. 16b Abs. 1 SVG bzw. einer schweren Widerhandlung gemäss Art. 16c Abs. 1 SVG, wenn der Ausweis in den vorangegangenen zehn Jahren dreimal wegen mindestens mittelschwerer Widerhandlungen entzogen war (Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG) bzw. wenn der Ausweis in den vorangegangenen zehn Jahren zweimal wegen schwerer Widerhandlungen oder dreimal wegen mindestens mittelschwerer Widerhandlungen entzogen war (Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG). Sie beruhen auf der unwiderlegbaren gesetzlichen Vermutung der fehlenden Fahreignung, welche sich auf einschlägige Vortaten des Lenkers stützt, und werden aus diesem Grund vom Bundesgericht als Sicherungsentzüge betrachtet (Praxis 2013 Nr. 83 E. 3.4.2; Botschaft vom 31. März 1999 zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes [SVG], in: BBl 1999 4488). Entsprechend hängt die Wiedererteilung des Führerausweises in einem solchen Fall vom Nachweis der Behebung des Fahreignungsmangels ab. Dies allein genügt aber nicht; vielmehr muss eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen sein (vgl. Art. 17 Abs. 3 SVG). Ist der Fahreignungsmangel nach Ablauf der Sperrfrist noch nicht beseitigt, dauert der Sicherungsentzug über die Sperrfrist hinaus. Im Unterschied zu einem Sicherungsentzug, der keine schuldhafte Widerhandlung gegen Strassenverkehrsvorschriften voraussetzt, ist bei einem Führerausweisentzug gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e und Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG aufgrund der neuerlich begangenen Widerhandlung immer eine Sperrfrist festzulegen. Sie entspricht in der Regel der für die Widerhandlung vorgesehenen Mindestentzugsdauer, kann bei einem massiv getrübten Leumund aufgrund des Wortlauts ("mindestens") aber auch höher sein. Die Führerausweisentzüge gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e und Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG enthalten demnach Elemente eines Sicherungs- und eines Warnungsentzugs; sie sind janusköpfig.
d) Der Rekurrent war noch nicht auf der höchsten Sanktionsstufe der Kaskadenordnung angelangt, als er am 23. November 2017 ein Fahrzeug lenkte, obwohl ihm der Führerausweis am 17. November 2017 auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre entzogen war. Für ihn galt die zweitschärfste Sanktion. Die Kaskaden waren noch nicht ausgeschöpft. Wenn er aber aufgrund einer neuerlichen schweren Widerhandlung unbestrittenermassen auf die höchste Stufe des Kaskadensystems bei den Warnungsentzügen steigen konnte, dann erscheint es auch naheliegend, dass Art. 16c Abs. 3 SVG zumindest sachgemäss anwendbar ist. Dies bedeutet, dass anstelle eines Führerausweisentzugs auf unbestimmte Zeit, mindestens für zwei Jahre, ein solcher für immer gemäss Art. 16c Abs. 2 lit e SVG tritt. Dafür spricht auch die Gesetzessystematik, denn die Führerausweisentzüge gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e und Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG sind ebenso bei den Warnungsentzügen eingeordnet – und nicht bei den Sicherungsentzügen gemäss Art. 16d SVG – wie die Führerausweisentzüge für immer gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. f und Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG. Mit dem Schritt auf die höchste Sanktionsstufe ändert sich nur die Grundlage für die Mindestentzugsdauer aufgrund der Kaskadenwirkung in Art. 16b Abs. 2 und Art. 16c Abs. 2 SVG (vgl. BGer 1C_29/2015 vom 24. April 2015 E. 2.3). Zu berücksichtigen ist auch, dass der Rekurrent während der laufenden zweijährigen Sperrfrist gemäss Verfügung vom 17. November 2017 ein Motorfahrzeug trotz Führerausweisentzugs lenkte. Derjenige Teil des Führerausweisentzugs vom 17. November 2017 mit strafähnlichem Charakter war im damaligen Zeitpunkt demnach noch nicht vollzogen.
4.- a) Die Verfahrensbeteiligten sind sich einig, dass der Rekurrent aufgrund der neuerlichen Verfehlung vom 23. November 2017 während mindestens fünf Jahren vom Strassenverkehr ferngehalten werden soll. Die fünfjährige Frist wird aus Art. 23 Abs. 3 SVG abgeleitet. Danach hat die Behörde des Wohnsitzkantons auf Verlangen eine neue Verfügung zu treffen, wenn eine gegen einen Fahrzeugführer gerichtete Massnahme fünf Jahre gedauert hat und glaubhaft gemacht wird, dass die Voraussetzungen weggefallen sind. Hat der Betroffene den Wohnsitz gewechselt, so ist vor der Aufhebung der Massnahme der Kanton anzuhören, der sie verfügt hat. Es handelt sich nicht um eine Sperrfrist im Sinne von Art. 16c Abs. 4 SVG, die sich im Wesentlichen nach den Mindestentzugsdauern nach Art. 16c Abs. 2 SVG bemisst, sondern um eine eigentliche Wartefrist (vgl. BGer 1C_622/2014 vom 24. April 2015 E. 2). Sie wurde vom Bundesgericht auch als Bewährungsfrist bezeichnet ("délai d'épreuve"; BGE 124 II 71 E. 2a), wobei dieser Ausdruck insofern unglücklich ist, als sich der Betroffene nicht im eigentlichen Sinne bewähren kann, da er kein Motorfahrzeug führen darf (vgl. BGE 106 Ib 328 S. 329). Vielmehr besteht die Bewährung insbesondere darin, dass er während der Dauer des Führerausweisentzugs kein Fahrzeug lenkt. Der Gesetzgeber führte in der Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 7. Juli 1955 dazu aus, es entspreche dem Wesen des Führerausweises, dass ein entzogener Ausweis wiedererteilt werde, gegebenenfalls nach einer neuen Führerprüfung, wenn der Grund für den Entzug weggefallen sei. Der Betroffene habe deshalb einen Anspruch auf einen neuen materiellen, aber nicht notwendigerweise positiven Entscheid, wenn der Entzug fünf Jahre gedauert habe (BBl 1955 II 1 ff. S. 28; vgl. Rütsche/Weber, Theorie und Praxis des Führerausweisentzugs, in: Probst/Werro [Hrsg.], Strassenverkehrsrechtstagung 2012, Bern 2012, S. 173). Eine Überprüfung soll demnach nur derjenige Lenker beanspruchen können, der sich während fünf Jahren bewährt, namentlich kein Fahrzeug ohne Führerausweis gelenkt hat. Im Gegenzug soll eine Person, die dazu nicht in der Lage ist, nicht in den Genuss der Wiedererwägung kommen. Vielmehr beginnt die fünfjährige Wartefrist nach einem Rückfall erneut zu laufen. Dies steht nicht im Widerspruch zu der von der Vorinstanz zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGer 1C_21/2016 vom 12. September 2016), wonach die Bewährungsfrist im Falle einer erneuten Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften zu verlängern ist, da der Sicherungsentzug grundsätzlich so lange dauere, bis die Fahreignung durch ein Gutachten wieder bestätigt worden sei (E. 3.3). Ein solcher Rückfalltatbestand liegt indes nicht vor, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Während der gesetzlichen Frist von fünf Jahren ist der Beweis der Fahreignung ausgeschlossen, weil die Aussichten auf Wiedererlangung der Fahreignung regelmässig besonders schlecht sind (BGer 1C_21/2016 vom 12. September 2016 E. 3.2).
b) Der am 24. Juli 2018 verfügte Führerausweisentzug für immer ersetzte die früher angeordnete, mildere Administrativmassnahme (Entzug für unbestimmte Zeit, mindestens zwei Jahre gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG), weshalb auch die damit verbundene Sperrfrist von zwei Jahren hinfällig wurde. Da die fünfjährige Bewährungsfrist nach Art. 23 Abs. 3 SVG – gleich wie die Sperrfristen – nicht mit der Anordnung, sondern mit Beginn des Massnahmenvollzugs (BSK SVG-Rütsche/Weber, Basel 2014, Art. 17 N 34) oder, wenn der Führerausweis bereits entzogen war, mit dem Tag der Widerhandlung (vgl. Weissenberger, a.a.O., Art. 15e SVG N 9) zu laufen beginnt, dauert sie im vorliegenden Fall vom 23. November 2017 (Tag der Widerhandlung) bis 22. November 2022. Frühestens dann kann der Rekurrent eine Überprüfung der Massnahme beantragen. Sind die Voraussetzungen für eine Neuüberprüfung nicht erfüllt, wird auf das Gesuch nicht eingetreten. Andernfalls wird ein neuer Sachentscheid zu fällen sein, mit welchem die in Wiedererwägung gezogene Administrativmassnahme aufgehoben, abgeändert oder bestätigt wird (Rütsche/Schneider, a.a.O., Art. 23 N 18).
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den Beginn der Frist nach Art. 23 Abs. 3 SVG zu Unrecht auf den 10. September 2019 festlegte. Vielmehr begann die Wartefrist am 23. November 2017 von Gesetzes wegen zu laufen. Der Rekus ist gutzuheissen und die Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung entsprechend abzuändern.
5.- a) Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Rekurrenten ist der Kostenvorschuss von Fr. 800.– zurückzuerstatten.
b) Zufolge Obsiegens hat der Rekurrent Anspruch auf volle Entschädigung seiner Parteikosten (Art. 98bis VRP), soweit diese aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Das Honorar im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird grundsätzlich pauschal bemessen, wobei der Rahmen zwischen Fr. 1'500.– und Fr. 15'000.– liegt (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Der Aktenumfang ist im Vergleich zu anderen Strassenverkehrsfällen eher gering. In tatsächlicher Hinsicht ergaben sich keine besonderen Schwierigkeiten, und die Rechtsfrage betraf einzig den Zeitpunkt des Beginns der Frist gemäss Art. 23 Abs. 3 SVG. Das Prozessthema war dementsprechend eingeschränkt. Unter den gegebenen Umständen erscheint der vom Rechtsvertreter erfasste Aufwand von 8,70 Stunden angemessen. Er legte der eingereichten Honorarnote jedoch einen Stundenansatz von Fr. 330.– zugrunde, obwohl der mittlere Stundenansatz Fr. 250.– beträgt (Art. 24 Abs. 1 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt: HonO). Das geltend gemachte Honorar von Fr. 2'871.– ist entsprechend zu kürzen; es beträgt Fr. 2'175.– (8,70 Stunden à Fr. 250.–). Hinzuzuzählen sind die Barauslagen von Fr. 87.– (4% von Fr. 2'175.–, Art. 28bis Abs. 1 HonO) und die Mehrwertsteuer von Fr. 174.15 (7,7% von Fr. 2'262.–, Art. 29 HonO). Die ausseramtliche Entschädigung beläuft sich somit auf Fr. 2'436.15; entschädigungspflichtig ist der Staat (Strassenverkehrsamt).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Ziffer 2 der Verfügung des Strassenverkehrsamts
vom 24. Juli 2018 wie folgt abgeändert:
Der Führerausweisentzug für immer wird frühestens am 23. November 2022 (Beginn
der Wartefrist: 23. November 2017) auf aktuelles Gesuch hin wiedererwägungsweise
überprüft.
2. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 800.–. Der Kostenvorschuss wird
dem Rekurrenten zurückerstattet.
zu entschädigen.