Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Silvan Bötschi
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Marc Weber, Waisenhausstrasse 14, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Zwischenverfügung (Kontrollfahrt)
Sachverhalt:
A.- X erwarb am 11. Januar 1965 den Führerausweis der Kategorie B. Zusätzlich ist er seit dem 23. April 1986 für die Kategorien A1, E, F und G sowie seit dem 1. Juni 1991 für die Kategorien A2 und D2 fahrberechtigt.
B.- Am 30. Januar 2017 unterzog sich X einer ab dem 70. Altersjahr alle zwei Jahre vorgeschriebenen verkehrsmedizinischen Fahreignungsuntersuchung. Aufgrund der Untersuchungsergebnisse verlangte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen am 1. Februar 2017 ein augenärztliches Zeugnis, das er am 27. Februar 2017 erstellen liess. Gestützt darauf bot ihn das Strassenverkehrsamt mit Zwischenverfügung vom 14. März 2017 zu einer Kontrollfahrt für die Kategorie B auf.
C.- Dagegen erhob der Rechtsvertreter von X am 31. März 2017 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen und beantragte die Aufhebung der vorinstanzlichen Zwischenverfügung vom 14. März 2017, die Zustellung sämtlicher Verfahrensakten und die Einräumung einer Frist zur Rekursergänzung, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Dem Gesuch um Einräumung einer Frist zur Ergänzung des Rekurses gab die Verwaltungsrekurskommission mit verfahrensleitender Verfügung vom 3. April 2017 statt und der Rechtsvertreter ergänzte diesen mit Eingabe vom 7. April 2017. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 1. Mai 2017 die Abweisung des Rekurses, worauf der Rechtsvertreter mit Eingabe vom 26. Juni 2017 replizierte und zusätzliche Akten einreichte.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den rechtlichen Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 31. März 2017 – ergänzt durch die Eingabe vom 7. April 2017 – ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und materieller Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen von Art. 41 lit. gbis, Art. 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Streitig ist, ob die Vorinstanz den Rekurrenten zu Recht zu einer Kontrollfahrt für die Kategorie B aufbot.
a) Nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01; abgekürzt SVG) müssen Motorfahrzeugführer über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Fahreignung setzt unter anderem voraus, dass die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen gegeben ist (Art. 14 Abs. 2 lit. b SVG). Zur Fahrkompetenz gehören die Kenntnis der Verkehrsregeln und die Fähigkeit, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (Art. 14 Abs. 3 SVG; siehe Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_135/2017 vom 7. Juni 2017, E. 4.2.1 mit weiteren Hinweisen). Bestehen Zweifel an der Fahreignung oder der Fahrkompetenz, so kann eine Person einer Kontrollfahrt unterzogen werden (Art. 15d Abs. 5 SVG in Verbindung mit Art. 29 Abs. 1 der Verkehrszulassungsverordnung [SR 741.51; abgekürzt VZV]; vgl. BGer 1C_110/2011 vom 6. Juni 2011, E. 3.3; Entscheid der Verwaltungsrekurskommission [VRKE] IV-2015/3 vom 27. August 2015, E. 2a, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch), wobei die beiden Abklärungsgebiete zuweilen miteinander verschmelzen können (Kai Knöpfli, Die heutige Bedeutung und Praxis von Fahreignungsuntersuchungen, in: Thomas Probst/Franz Werro [Hrsg.], Strassenverkehrsrechts-Tagung 2016, 21.-22. Juni 2016, Bern 2016, S. 219 ff., S. 237 mit weiteren Hinweisen).
b) Die behördliche Anordnung einer Kontrollfahrt setzt berechtigte Zweifel an der Fahreignung oder Fahrkompetenz voraus (vgl. BGer 1C_135/2017 vom 7. Juni 2017, E. 4.2.1, und 1C_49/2014 vom 25. Juni 2014, E. 3.3). Solche Zweifel können etwa durch ein auffälliges Verhalten im Strassenverkehr (BGer 1C_110/2011 vom 6. Juni 2011, E. 3.4), durch körperliche und geistige Defizite (BGer 1C_310/2015 vom 8. Dezember 2015, E. 2.3.3) oder durch längere Fahrabstinenz begründet sein (BGer 1C_135/2017 vom 7. Juni 2017, E. 4.2.2). Eine Verkehrsregelverletzung oder ein Fahrfehler ist dazu nicht erforderlich (VRKE IV-2015/3 vom 27. August 2015, E. 5). Bei der Frage, ob eine Kontrollfahrt anzuordnen sei, verfügt die Verwaltungsbehörde über einen gewissen Ermessensspielraum (BGE 127 II 129, E. 3a). Zur Feststellung von Zweifeln an der Fahreignung dient insbesondere die standardisierte verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung, der sich gemäss Art. 27 Abs. 1 lit. b VZV über 70-jährige Ausweisinhaber alle zwei Jahre zu unterziehen haben (siehe BGer 1C_310/2015 vom 8. Dezember 2015, E. 2.3.1). Zumal keine grundsätzliche Vermutung besteht, dass sich ältere Personen nicht mehr als Fahrzeugführer eignen, kann eine Kontrollfahrt nicht ausschliesslich aufgrund des Alters angeordnet werden (BGer 1C_110/2011 vom 6. Juni 2011, E. 3.3; VRKE 2010/22 vom 24. Juni 2010, E. 2b).
c) Gemäss der am 1. Juli 2016 in Kraft getretenen Bestimmung von Art. 7 Abs. 1bis Satz 1 VZV müssen Fehlsichtigkeiten soweit möglich und verträglich korrigiert werden, um ein Motorfahrzeug führen zu dürfen. Dabei müssen Personen mit einem Führerausweis der Kategorien A und B mindestens über je einzeln gemessene Sehschärfewerte von 0.5 auf dem besseren Auge und von 0.2 auf dem schlechteren Auge verfügen. Ab einem Sehschärfewert auf dem schlechteren Auge von weniger als 0.2 gilt eine Person als einäugig sehend; diesfalls muss die Sehschärfe auf dem besseren Auge mindestens 0.6 betragen (Art. 7 Abs. 1bis Satz 2 in Verbindung mit Anhang 1 Ziff. 1.1 VZV). Bei neu auftretender Einäugigkeit muss eine viermonatige Fahrkarenz eingehalten, ein augenärztliches Zeugnis eingereicht und eine Kontrollfahrt mit einem Verkehrsexperten bestanden werden (Art. 7 Abs. 1bis Satz 3 VZV).
3.- a) Die Vorinstanz führt aus, dass sie vom Rekurrenten wegen seines stark reduzierten Fernvisus ein augenärztliches Zeugnis verlangt habe. Darin werde seine Fahreignung aus augenärztlicher Sicht zwar befürwortet. Um festzustellen, wie sich die Einschränkung der Sehfähigkeit auf sein Fahrverhalten auswirke, sei zur abschliessenden Standortbestimmung aber eine Kontrollfahrt notwendig. Diese solle Aufschluss darüber geben, ob er auch in schwierigen Verkehrssituationen fähig sei, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (act. 2/1). Auf die Einwendungen des Rekurrenten, wonach die Anordnung einer Kontrollfahrt stets einen konkreten Anlass für Zweifel an der Fahrkompetenz voraussetze und er sich keine Auffälligkeiten im Strassenverkehr oder gravierende Fahrfehler zu Schulden habe kommen lassen (act. 6), erwidert die Vorinstanz im Wesentlichen, dass sich sein Visuswert auf dem rechten Auge seit der letzten Fahreignungsuntersuchung verschlechtert habe und seit dem 1. Juli 2016 revidierte medizinische Mindestanforderungen für Fahrzeuglenker gelten würden. Personen mit einem Führerausweis der Kategorien A und B müssten seither mindestens über einen je einzeln gemessenen Visuswert von 0.5 auf dem besseren Auge und von 0.2 auf dem schlechteren Auge verfügen. Beim Rekurrenten sei ein Visuswert ohne Korrektur von weniger als 0.05 auf dem rechten Auge und von 0.15 auf dem linken Auge sowie ein Visuswert mit Korrektur von weniger als 0.05 auf dem rechten Auge und von 1.0 auf dem linken Auge gemessen worden, womit er als einäugig gelte. Für einäugige Fahrzeuglenker seien das Abschätzen von Entfernungen und Geschwindigkeiten sowie das räumliche Sehen erheblich erschwert, was durch Beweglichkeit und Blicktechnik kompensiert werden müsse. Darauf hin sei der Rekurrent im Rahmen einer Kontrollfahrt zu prüfen, weil diese Umstände im fortgeschrittenen Alter erfahrungsgemäss zu wenig berücksichtigt würden (act. 11).
b) Der Rekurrent hält dem entgegen, dass eine einäugige Person die medizinischen Mindestanforderungen für Fahrzeuglenker mit Führerausweis der Kategorien A und B erfülle, wenn sie über einen Visuswert von mindestens 0.6 auf dem besseren Auge verfüge. Diese Anforderungen habe er gemäss der ärztlichen Fahreignungsuntersuchung vom 30. Januar 2017 erfüllt, weshalb die Vorinstanz am 1. Februar 2017 zu Unrecht ein augenärztliches Zeugnis von ihm verlangt habe. Bei der daraufhin durchgeführten augenärztlichen Untersuchung vom 27. Februar 2017 seien dann andere Visuswerte gemessen worden, die den medizinischen Mindestanforderungen aber noch immer genügen würden. Daher bestünden keine konkreten Anhaltspunkte für Zweifel an seiner Fahreignung. Insbesondere habe sich sein Sehvermögen nicht verändert. Die am 27. Februar 2017 gemessene Verschlechterung des Visuswerts auf dem rechten Auge sei auf einen Messfehler zurückzuführen, wie anhand einer neuerlichen augenärztlichen Untersuchung vom 19. Juni 2017 festgestellt worden sei. Er gelte bloss aufgrund einer zwischenzeitlichen Gesetzesänderung neu als einäugig. An einer Sehbehinderung leide er hingegen schon seit seiner Geburt und führe trotz dieser seit über fünfzig Jahren unfallfrei Motorfahrzeuge. Somit habe er bewiesen, dass er die Einschränkungen aus der Einäugigkeit durch Beweglichkeit und Blicktechnik kompensieren könne (act. 17).
4.- a) Der Rekurrent besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit mehr als fünfzig Jahren und diejenigen der Kategorien A1 und A2 seit mehr als dreissig und mehr als fünfundzwanzig Jahren (act. 3). Seit der Vollendung des 70. Altersjahres liess er sich bisher zwei Mal von seinem Hausarzt verkehrsmedizinisch untersuchen. Anlässlich der ersten Untersuchung vom 1. Dezember 2014 wurde eine unkorrigierte Sehschärfe von 0.0 auf dem rechten Auge und von 0.3 auf dem linken Auge sowie eine korrigierte Sehschärfe von 0.1 auf dem rechten Auge und von 0.6 auf dem linken Auge gemessen. Aus medizinischer Sicht wurde er für fahrtauglich befunden (act. 7/2), was die Vorinstanz, soweit ersichtlich, nicht beanstandete. Im Rahmen der zweiten Untersuchung vom 30. Januar 2017 mass der Hausarzt eine unkorrigierte Sehschärfe von 0.1 auf dem rechten Auge und von 0.1 auf dem linken Auge sowie eine korrigierte Sehschärfe von 0.2 auf dem rechten Auge und von 0.6 auf dem linken Auge. Dem Rekurrenten wurde die Auflage erteilt, beim Führen von Fahrzeugen mit dem Führerschein der Kategorien A und B eine Sehhilfe zu tragen (act. 4/3). Bei der von der Vorinstanz in der Folge angeordneten augenärztlichen Untersuchung wurde am 27. Februar 2017 eine unkorrigierte Sehschärfe von weniger als 0.05 auf dem rechten Auge und von 0.15 auf dem linken Auge sowie eine korrigierte Sehschärfe von weniger als 0.05 auf dem rechten Auge und von 1.0 auf dem linken Auge festgestellt. Die Mindestanforderungen an das Sehvermögen für das Führen von Fahrzeugen mit dem Führerschein der Kategorien A und B wurden als erfüllt betrachtet (act. 4/9). Gemäss einer Bestätigung des Augenarztes Prof. Dr. Y, vom 21. Juni 2017 beträgt die korrigierte Sehschärfe des Rekurrenten auf dem rechten Auge 0.15 und auf dem linken Auge 1.0. Die Voraussetzungen zum Führen eines Personenwagens mit Brille seien somit erfüllt. Die Diskrepanzen zwischen den verschiedenen Messungen entstünden, weil Visusangaben immer subjektiv seien und von der Compliance des Probanden abhängen würden (act. 18). Aus den Akten ergibt sich somit, dass sich das Sehvermögen des Rekurrenten seit Ende 2014 nur geringfügig veränderte und tendenziell sogar eher leicht verbesserte. Der Vorinstanz mussten die Messwerte vom 1. Dezember 2014 (act. 7/2) bekannt sein; sie wusste mithin bereits seit längerer Zeit von der faktischen Einäugigkeit des Rekurrenten. Insofern ist nicht nachvollziehbar, weshalb sie nicht bereits damals, sondern erst mit der vorliegend angefochtenen Zwischenverfügung vom 14. März 2017 eine Kontrollfahrt anordnete. Jedenfalls liegt keine neu aufgetretene Einäugigkeit im Sinne von Art. 7 Abs. 1bis VZV vor, die unter anderem eine Kontrollfahrt mit einem Verkehrsexperten erfordern würde. Darüber hinaus erfüllt der Rekurrent gemäss den Messungen vom 30. Januar 2017 (act. 7/2) und vom 27. Februar 2017 (act. 7/9) die medizinischen Mindestanforderungen an das Sehvermögen für das Führen eines Fahrzeugs der Führerausweiskategorien A und B nach Anhang 1 Ziff. 1.1 VZV.
b) Der Vorinstanz ist insoweit zuzustimmen, als dass sie ausführt, für einäugige Fahrzeuglenker seien das Abschätzen von Entfernungen und Geschwindigkeiten sowie das räumliche Sehen erheblich erschwert und müssten durch Beweglichkeit und Blicktechnik kompensiert werden (siehe bereits VRKE IV-2015/3 vom 27. August 2015, E. 5). Diese allgemeingültigen Feststellungen genügen aber nicht für die Anordnung einer Kontrollfahrt im konkreten Fall. Weder tut die Vorinstanz in substantiierter Weise dar, noch gehen aus den Akten irgendwelche Hinweise darauf hervor, dass der Rekurrent seine visuellen Defizite beim Führen eines Motofahrzeugs nicht hinreichend kompensieren könnte oder er dabei Mühe bekunden würde. Vielmehr ist er, soweit aus den Akten ersichtlich, im Strassenverkehr trotz seiner angeborenen Sehbehinderung seit rund fünfzig Jahren noch nie negativ aufgefallen. Von ärztlicher Seite wurde ihm die Fahrtauglichkeit mit seinem beschränkten Sehvermögen mehrmals und unabhängig voneinander bestätigt; insbesondere bestehen keine verkehrsmedizinisch relevanten Erkrankungen oder Zustände wie etwa Einschränkungen des Gesichtsfelds (act. 4/3, 7/2 und 18). Ebenso wenig sind Probleme beim Bewegen des Kopfes dokumentiert. Unter diesen Umständen liegen keine genügend konkreten Anhaltspunkte vor, die ernstzunehmende Zweifel an der Fahreignung oder Fahrkompetenz des Rekurrenten zu begründen vermöchten. Allein aufgrund des Alters und der seit langem bestehenden Einäugigkeit lässt sich die Anordnung der Kontrollfahrt – insbesondere angesichts der langjährigen Fahrerfahrung ohne jegliche Auffälligkeiten – nicht begründen. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer Kontrollfahrt sind somit nicht gegeben.
c) Der Rekurs ist gutzuheissen und die vorinstanzliche Zwischenverfügung vom 14. März 2017 ist aufzuheben.
5.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung [sGS 941.12]). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten.
b) Der vollständig obsiegende Rekurrent liess sich anwaltlich vertreten. Er hat gemäss Art. 98 Abs. 2 und Art. 98bis VRP Anspruch auf eine vollständige Entschädigung der ausseramtlichen Kosten, soweit diese als notwendig und angemessen erscheinen. Der Beizug eines Rechtsvertreters war im vorliegenden Rekursverfahren geboten.
Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet. Es beträgt zwischen Fr. 1'000.– und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten [sGS 963.75; abgekürzt HonO]). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeiten des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Eine Kostennote wurde nicht eingereicht. Angesichts der sich stellenden, nicht allzu schwierigen Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht sowie des geringen Aktenumfangs und der schriftlichen Eingaben erscheint eine Entschädigung von Fr. 1'600.– zuzüglich Fr. 64.– Barauslagen (4 % von Fr. 1'600.–) und Fr. 133.10 Mehrwertsteuer (8 % von Fr. 1'664.–) als angemessen (Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29 HonO). Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten sind dem Rekurrenten die ausseramtlichen Kosten von insgesamt Fr. 1'797.10 vollständig zu entschädigen (Art. 98bis Abs. 1 VRP); entschädigungspflichtig ist der Staat (Strassenverkehrsamt).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz vom 14. März 2017
(Anordnung einer Kontrollfahrt) wird aufgehoben.
2. Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'000.– trägt der Staat. Der
Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.
3. Der Staat (Strassenverkehrsamt) hat den Rekurrenten ausseramtlich mit Fr. 1'797.10
zu entschädigen.