IV-2017/70

Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Philipp Lenz

X AG, Rekurrentin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Emil Nisple, Oberer Graben 26, 9000 St. Gallen,

gegen

Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Prüfungen, Biderstrasse 6, Postfach 445, 9015 St. Gallen, Vorinstanz,

betreffend

Entzug der Berechtigung zur Reparaturbestätigung

Sachverhalt:

A.- Die X AG bezweckt unter anderem das Führen eines Garagenbetriebs mit einer Reparaturwerkstätte. Der Auto Gewerbe Verband Schweiz, Sektion St. Gallen-Appenzell und Fürstentum Liechtenstein (nachfolgend: AGVS) autorisierte das Unternehmen im Rahmen des sogenannten Reparaturbestätigungsverfahrens (RBV) Nachkontrollen bei leichten Motorwagen und Anhängern (je bis 3,5 t) durchzuführen. Die X AG wurde mit Schreiben vom 9. Dezember 2016 ermächtigt, im Jahr 2017 die ordnungsgemässe Behebung von Mängeln, die anlässlich der amtlichen Prüfung durch das Strassenverkehrsamt festgestellt wurden, zu bestätigen.

B.- Am 9. Dezember 2016 wurde der Personenwagen Renault Trafic (Stamm-Nr. 000.000.000) beim Strassenverkehrsamt einer periodischen Kontrolle unterzogen. Der Verkehrsexperte teilte der Halterin mit, das Fahrzeug habe die Prüfung nicht bestanden und forderte sie auf, innert 14 Tagen die mittlere Bremsleitung zu ersetzen, das Abblendlicht einzustellen und die ungültigen Vignetten von der Windschutzscheibe zu entfernen. Am 28. Dezember 2016 bestätigte die verantwortliche Fachperson der X AG, die auf dem Prüfbescheid aufgeführten Beanstandungen seien fachgerecht behoben und mit den geeigneten, marktüblichen Mitteln überprüft worden. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt kontrollierte das Fahrzeug am 20. Januar 2017 hinsichtlich der durchgeführten Reparaturen und stellte fest, dass die beanstandete Bremsleitung nicht ersetzt worden war. Aufgrund dieses Vorfalls entzog es der X AG mit Verfügung vom 14. März 2017 die Berechtigung zur Durchführung von Nachkontrollen für die Dauer von 12 Monaten; ein Gesuch um Wiedererteilung sollte frühestens am 15. März 2018 gestellt werden können.

C.- Mit Eingabe vom 29. März 2017 erhob die X AG bei der Verwaltungsrekurskommission Rekurs. Sie beantragte, die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts vom 14. März 2017 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben, und ihr sei weiterhin zu gestatten, Reparaturbestätigungen gegenüber dem Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen abzugeben. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2017 die Abweisung des Rekurses.

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:

1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 29. März 2017 wurde rechtzeitig eingereicht und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2.- Umstritten ist, ob die Vorinstanz der Rekurrentin die Erlaubnis zur Ausübung der Nachkontrollen zu Recht für zwölf Monate entzog.

a) Gemäss Art. 11 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) darf der Fahrzeugausweis nur erteilt werden, wenn das Fahrzeug den Vorschriften entspricht, verkehrssicher ist und die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung besteht. Verkehrssicher ist ein Fahrzeug, dessen Beschaffenheit und Zustand es erlauben, das Fahrzeug ohne Gefährdung anderer in Verkehr zu bringen. Das verkehrssichere Fahrzeug zeichnet sich bezüglich Beschaffenheit und Zustand durch das Fehlen verkehrsgefährdender Mängel aus (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I: Grundlagen, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, Bern 2002, N 234). Bevor ein Fahrzeugausweis erteilt wird, ist das Fahrzeug einer amtlichen Prüfung zu unterziehen (Art. 13 Abs. 1 SVG). Der Bundesrat schreibt regelmässige Nachprüfungen für Fahrzeuge vor (Art. 13 Abs. 4 SVG), wobei die Zulassungsbehörde diese Nachprüfung Betrieben oder Organisationen übertragen kann, welche für die vorschriftsgemässe Durchführung Gewähr bieten (Art. 33 Abs. 1 der Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge, SR 741.41, abgekürzt: VTS).

Wurden bei der Nachprüfung eines Fahrzeuges Mängel festgestellt, so musste das Fahrzeug früher nach der Reparatur nochmals beim Strassenverkehrsamt zu einer Nachkontrolle vorgeführt werden. Am 2. Oktober 2013 vereinbarten das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen und der AGVS Sektion St. Gallen-Appenzell und Fürstentum Liechtenstein, das bisherige Nachkontrollverfahren des Strassenverkehrsamts durch ein RBV zu ersetzen und dieses auf den AGVS zu übertragen (Vereinbarung für ein Reparaturbestätigungs-Verfahren, nachfolgend: Vereinbarung RBV). Namentlich können zertifizierte Fachbetriebe die Reparatur dem Strassenverkehrsamt auf dem Postweg bestätigen; die Nachkontrolle des beanstandeten Fahrzeugs beim Strassenverkehrsamt entfällt in diesen Fällen. Gestützt auf die Vereinbarung RBV kann der AGVS mit den Fachbetrieben aus dem Fahrzeuggewerbe Einzelvereinbarungen über eine Teilnahme am RBV abschliessen.

b) Die Vorinstanz erwog, mit der Einführung des RBV sei die verfahrensmässige Vereinfachung der amtlichen periodischen Nachprüfung bezweckt worden. Es dürfe nicht der Anschein erweckt werden, dass damit systembedingt ein Qualitätsabbau und eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit in Kauf genommen werde. Die involvierten Unternehmen seien deshalb in der Pflicht, für die Wiederherstellung der Betriebssicherheit der beanstandeten Fahrzeuge zu sorgen. Jeder Betrieb müsse sich bewusst sein, dass er mit der Abgabe einer Reparaturbestätigung eine öffentliche Funktion ausübe. Das Nichtersetzen der beanstandeten Bremsleitung sei als erheblicher Mangel einzustufen. Der Vorfall wiege besonders schwer, weil dem Prüfer auch eine Rechnung vorgelegt worden sei, die den Ersatz der Bremsleitung bestätige. Es sei davon auszugehen, dass die Leistung der Fahrzeughalterin am 18. Januar 2017 in Rechnung gestellt worden sei. Dass die Rekurrentin die Reparatur für nicht notwendig gehalten habe, wie in der Vernehmlassung vorgebracht worden sei, spiele keine Rolle. Bei einer derart klaren Beanstandung bestehe kein Ermessensspielraum seitens der Reparaturstelle.

Die Rekurrentin brachte dagegen vor, die oberflächliche Korrosion sei beseitigt worden. Aus fachmännischer Sicht habe keine Notwendigkeit bestanden, die Bremsleitung zu ersetzen. Da durch die bestehende Bremsleitung keine Gefahr gedroht habe, sei aus praktischen Gründen und dem Kunden zuliebe darauf verzichtet worden. Die Anordnung, eine solche Bremsleitung zu ersetzen, sei veraltet und unsinnig. Sie habe es deshalb für unnötig befunden, die Situation von der Vorinstanz noch einmal beurteilen zu lassen und die Bremsleitung fachgerecht instand gestellt. Sollte dies von der Vorinstanz weiterhin bestritten werden, sei über diese Frage ein Gutachten erstellen zu lassen. Zudem sei dem Kunden nicht der Ersatz der Leitung in Rechnung gestellt worden, sondern nur deren Instandstellung. Von einer Bereicherung zu Lasten des Kunden könne deshalb nicht die Rede sein.

c) Gemäss Art. 3 RBV erklärt der private Fachbetrieb mit der Unterschrift und dem Firmenstempel auf dem Prüfbescheid, dass er alle vom Strassenverkehrsamt festgestellten und schriftlich festgehaltenen Mängel ordnungsgemäss und vollständig behoben und dies mit geeigneten, marktüblichen Mitteln geprüft hat. Die Bestätigung hat die Wirkung einer amtlichen Nachkontrolle. Auf dem Prüfbescheid vom 9. Dezember 2016 hielt der Verkehrsexperte fest, die mittlere Bremsleitung sei wegen Rostes zu ersetzen ("Bremsleitung mitte ersetzen, Rost"). Er ging offenbar davon aus, dass das Ausmass des Rostbefalls den vollständigen Austausch der Leitung bedinge. Damit folgte er der Empfehlung der Vereinigung der Strassenverkehrsämter (asa), Bern, die in den Richtlinien Nr. 8 zur Beurteilung von Korrosion und Unfallschäden an Motorfahrzeugen und Anhängern (publiziert unter: www.asa.ch) unter Ziffer 9.2.2. festhielt, örtliche oder gleichmässig verteilte Korrosion sei nur sehr schwer zu beurteilen. Falls Vertiefungen oder sogar Lunker (Hohlräume im Inneren eines Werkstücks oder Einbeulungen an dessen Oberfläche, die aufgrund des Herstellungsprozesses entstehen, vgl. www.chemie.de/lexikon/Lunker) festgestellt würden oder die Korrosionsschutzschicht abgenutzt sei, seien die Leitungen zu ersetzen (Richtlinien asa, S. 21). Der Verkehrsexperte verlangte demnach nicht einfach nur die Behebung des Mangels, womit es bis zu einem gewissen Grad im Ermessen des Rekurrenten gelegen hätte, über die Art und Weise der Reparatur zu entscheiden; in Art. 3 RBV wird "lediglich" die ordnungsgemässe Erledigung verlangt. Vielmehr wurde mit dem Prüfungsbescheid unmissverständlich der Ersatz der verrosteten Bremsleitung angeordnet und damit die Art und Weise der Reparatur vorgegeben. Dies beachtete die Rekurrentin jedoch nicht, weil sie den Austausch der Bremsleitung für nicht notwendig hielt. Sie führte aus, es sei ausreichend gewesen, die Leitung von der oberflächlichen Korrosion zu befreien, um die Betriebssicherheit wiederherzustellen. Damit überschritt sie ihre Kompetenzen, denn gemäss RBV ist sie lediglich berechtigt, die ordnungsgemässe Behebung der von der Prüfstelle festgestellten Mängel festzustellen, nicht aber eine andere, allenfalls sogar gegenteilige Schadensbeurteilung vorzunehmen. Dies würde dem Zweck der RBV zuwider laufen, denn mit dieser Vereinbarung sollte einzig das bisherige vorinstanzliche Nachkontrollverfahren durch ein Reparaturbestätigungsverfahren ersetzt werden (vgl. RBV Art. 1), nicht aber das Prüfverfahren selbst oder Teile davon. Der autorisierte Garagenbetrieb hat demnach einzig zu kontrollieren, ob den Anordnungen der Vorinstanz Folge geleistete wurde oder nicht. Es stand der Rekurrentin nicht zu, aus praktischen Gründen von den Vorgaben der Vorinstanz abzuweichen und dem Kunden zuliebe auf gewisse Reparaturen zu verzichten, wie sie vorbrachte. Dadurch würden diejenigen Fahrzeughalter benachteiligt, welche die Nachkontrolle direkt bei der Prüfstelle durchführen lassen und von keinem derartigen Entgegenkommen profitieren können. Zudem würde dies die Einhaltung einheitlicher Qualitätsstandards verunmöglichen. Mit der Bestätigung, die auf dem Prüfungsbescheid aufgeführten Beanstandungen fachgerecht behoben zu haben, gab die Rekurrentin vor, die mittlere Bremsleitung sei ersetzt worden, obwohl dies nicht der Fall war. Hinzu kommt, dass aufgrund der Kundenrechnung vom 28. Dezember 2016, die der Vorinstanz anlässlich der Qualitätskontrolle vorgelegt wurde, ebenfalls vom Austausch der Bremsleitung auszugehen war. Unter der Artikel-Nummer 3622 war folgendes aufgeführt: "Austausch Bremsleitung zwischen ABS-Block und Hinterachse, inkl. Aus-Einbau der Tankeinheit". Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz von einer Falschbestätigung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 RBV ausging.

Ob die Reparatur in der von der Vorinstanz vorgegebenen Art und Weise notwendig oder sinnvoll war, ist in diesem Verfahren unerheblich. Es wäre der Fahrzeughalterin freigestanden, ein Rechtsmittel gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 9. Dezember 2016, mit der die Reparaturen angeordnet worden waren, zu ergreifen oder eine anfechtbare Verfügung zu verlangen. Somit kann auf das von der Rekurrentin in diesem Zusammenhang beantragte Gutachten verzichtet werden und der entsprechende Beweisantrag ist abzuweisen. Zu prüfen bleibt, ob der fristlose Entzug der Bewilligung zulässig und angemessen war.

d) aa) In Ziffer 11 der Vereinbarung RBV wurden Qualitätsanforderungen und Sanktionen festgelegt. Danach verhängt die Vorinstanz Sanktionen gegen Fachbetriebe (Ermahnung, Verwarnung oder Entzug der Bewilligung) in Absprache mit dem AGVS (Abs. 2). Wiederholte oder schwerwiegende Verletzungen der Einzelvereinbarung, insbesondere eine Falschbestätigung der Reparatur, berechtigen die Vorinstanz, die Vereinbarung mit dem fehlbaren Fachbetrieb fristlos zu kündigen (Abs. 3).

bb) Die Vorinstanz informierte den AGVS mittels Kopie der Verfügung vom 14. März 2017 über die Sanktion. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Massnahme mit ihm abgesprochen wurde und er dagegen nicht opponierte; aus den Akten ergeben sich jedenfalls keine anderen Hinweise. Ein Verstoss gegen die Vereinbarung RBV liegt somit nicht vor (vgl. Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV-2014/58 vom 26. Februar 2015 E. 5a, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).

cc) Gemäss der Vereinbarung RBV ist die Vorinstanz berechtigt, im Falle wiederholter oder einer schwerwiegenden Verletzung der Kontrollpflicht die Einzelvereinbarung fristlos zu kündigen. Als schwerwiegende Verletzung gilt namentlich eine "Falschbestätigung der Reparatur". Bei dieser Ausgangslage war die Vorinstanz berechtigt, aber nicht verpflichtet, der Rekurrentin die Bewilligung für ein Jahr zu entziehen. Es lag in ihrem pflichtgemässen Ermessen über die Sanktion zu entscheiden. Durch das Ermessen erhalten die Verwaltungsbehörden einen Spielraum für den Einzelfall. Dies bedeutet aber nicht, dass sie in ihrer Entscheidung völlig frei sind. Sie sind vielmehr an die Verfassung gebunden und müssen insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 409).

Die Vorinstanz erwog, bei der verrosteten Bremsleitung habe es sich um einen erheblichen sicherheitsrelevanten Mangel gehandelt. Sie beurteilte das Verhalten der Rekurrentin als nicht mehr leicht, zumal bereits im März 2016 eine Verwarnung ausgesprochen worden sei. Gemäss Akten bestätigte die Rekurrentin damals den Ersatz der Querlenker-Gummilager bei einem Fahrzeug der Marke Mini Cooper, ohne diese Arbeiten jedoch ausgeführt zu haben. Wegen dieses Vorfalls und des mangelhaften Ablagesystems wurde die Rekurrentin von derVorinstanz am 2. März 2016 verwarnt (act. 5/11). Dass es bei der Rekurrentin im selben Jahr trotz Verwarnung zu einer zweiten Falschbestätigung kam, weckt erhebliche Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit. Es ist fraglich, ob sie die notwendigen Konsequenzen aus dem ersten Vorfall gezogen hat und tatsächlich in der Lage ist, die an sie delegierte staatliche Kontrollaufgabe stets mit der notwendigen Sorgfalt auszuführen. Daran besteht indes ein erhebliches öffentliches Interesse, denn die Fahrzeugprüfungen und die Nachkontrollen bezwecken die Erhaltung der Verkehrssicherheit. Ein mangelhaftes oder nachlässiges Kontrollverhalten führt dazu, dass Fahrzeuge zum Verkehr zugelassen werden, die nicht verkehrssicher sind; dadurch können andere Verkehrsteilnehmer gefährdet werden. Das Verhalten der Rekurrentin ist als schwerwiegende Verletzung der Einzelvereinbarung zu qualifizieren, die von der Vorinstanz zu Recht mit einem fristlosen Entzug der Bewilligung sanktioniert wurde, zumal es sich um die zweite Falschbestätigung innerhalb eines Jahres und damit einen Wiederholungstatbestand handelte. Die Massnahme erscheint zudem verhältnismässig, da sie auf ein Jahr befristet wurde und die Rekurrentin am 15. März 2018 ein Gesuch um Wiedererteilung der Autorisierung stellen kann. Immerhin stellte der Betriebsleiter der Rekurrentin in Aussicht, dass solche Unstimmigkeiten künftig mit den Experten der Vorinstanz vor Ort analysiert würden (act. 5/8). Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse an der Betriebssicherheit der Fahrzeuge das private Interesse der Rekurrentin, weiterhin Nachkontrollen durchführen zu können, deutlich.

e) Zusammenfassend ist der Rekurrentin eine nicht vorschriftsgemässe Nachkontrolle vorzuwerfen. Sie bestätigte, dass die auf dem Prüfungsbescheid der Vorinstanz vom 9. Dezember 2016 aufgeführten Beanstandungen, namentlich der Ersatz der mittleren Bremsleitung, fachgerecht behoben worden seien. Wie sich anlässlich einer Qualitätskontrolle der Vorinstanz herausstellte, wurde die Bremsleitung jedoch nicht erneuert. Die Vorinstanz ging deshalb zu Recht von einer Falschbestätigung aus, die gemäss Art. 11 Abs. 3 RBV insbesondere im Wiederholungsfall den fristlosen Entzug der Bewilligung zur Ausübung von Nachkontrollen zur Folge hat. Die Entzugsdauer von einem Jahr scheint der Schwere des Verstosses (wiederholte Falschbestätigung) angemessen. Der Rekurs ist deshalb abzuweisen.

3.- Die Kündigung der Einzelvereinbarung zwischen dem AGVS und der Rekurrentin erfolgte zum Schutz der Verkehrssicherheit. Dieser Zweck wäre gefährdet, wenn die Rekurrentin während eines Rechtsmittelverfahrens weiterhin am RBV teilnehmen könnte. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).

4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen. Es besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP).

Entscheid:

1.  Der Rekurs wird abgewiesen.

2.  Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.

3.  Die Rekurrentin hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu bezahlen, unter Verrechnung

     mit dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe.