Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Verweigerung / Aberkennung des ausländischen Führerausweises (Sicherungsaberkennung)
Sachverhalt:
A.- X ist russischer Staatsangehöriger und reiste am 21. April 2011 in die Schweiz ein. Er besuchte das Internat "Institut auf dem Rosenberg" und befindet sich gemäss eigenen Angaben nunmehr in der Vorbereitung für die Aufnahmeprüfungen der Universität St. Gallen. Am 8. April 2016 erwarb er in Russland den Führerausweis für die Kategorien B, B1 und M. Am 30. Dezember 2016 wurde ihm eine Aufenthaltsbewilligung B, gültig bis 30. Juni 2017, ausgestellt.
B.- Am 6. März 2017 stellte X beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen ein Gesuch um Umtausch des russischen Führerausweises in einen schweizerischen. Das Strassenverkehrsamt eröffnete ein Verfahren, teilte X nach Überprüfung der Echtheit des russischen Führerausweises am 15. März 2017 mit, dass es in Betracht ziehe, ihm den ausländischen Führerausweis auf unbestimmte Zeit abzuerkennen, und gewährte ihm das rechtliche Gehör. In der Folge verweigerte es mit Verfügung vom 20. März 2017 den Umtausch des ausländischen Führerausweises gegen einen schweizerischen Führerausweis, weil der russische Führerausweis unter Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen erworben worden sei (Ziffer 1 des Rechtsspruchs), aberkannte ihm ab sofort auf unbestimmte Zeit das Recht, mit ausländischen und internationalen Führerausweisen in der Schweiz Motorfahrzeuge zu führen (Ziffer 2), und wies ihn darauf hin, dass er einen Lernfahrausweis beantragen und hier eine vollständige Führerprüfung ablegen müsse, wenn er in der Schweiz Motorfahrzeuge lenken wolle (Ziffer 3). Weiter entzog es einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung (Ziffer 4) und auferlegte X die Verfahrenskosten von Fr. 180.– (Ziffer 5).
C.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe vom 23. März 2017 (persönlich überbracht am 24. März 2017) Rekurs beim Strassenverkehrsamt, welches die Eingabe gleichentags zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission weiterleitete. X beantragt, die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 20. März 2017 sei aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Verfügung seines ursprünglichen Gesuchs zurückzuweisen. Die Vorinstanz verzichtete mit Schreiben vom 26. April 2017 auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 2. Mai 2017 reichte der Rekurrent weitere Unterlagen ein. Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 24. März 2017 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Vorinstanz hat dem Rekurrenten das Recht, mit dem ausländischen Führerausweis in der Schweiz Motorfahrzeuge zu führen, ab sofort auf unbestimmte Zeit aberkannt und ihm den Umtausch des ausländischen Führerausweises verweigert, weil dieser unter Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen im Ausland erworben worden sei. Zu prüfen ist, ob der Rekurrent aufgrund des russischen Führerausweises zum Führen von Motorfahrzeugen der Kategorie B in der Schweiz und zum Erwerb eines schweizerischen Ausweises der Kategorie B ohne neue Prüfung berechtigt ist.
a) Motorfahrzeugführer aus dem Ausland dürfen in der Schweiz nur Motorfahrzeuge führen, wenn sie einen gültigen nationalen Führerausweis oder einen gültigen internationalen Führerausweis besitzen (Art. 42 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, abgekürzt: VZV). Sind sie länger als zwölf Monate in der Schweiz und haben sich nicht länger als drei Monate ununterbrochen im Ausland aufgehalten, benötigen sie einen schweizerischen Führerausweis (Art. 42 Abs. 3bis lit. a VZV). Dessen Erwerb richtet sich nach Art. 44 VZV. Dem Inhaber eines gültigen nationalen ausländischen Ausweises wird der schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie erteilt, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht (Art. 44 Abs. 1 VZV). Nur wenn der Ausweis von einem Staat ausgestellt worden ist, der auf der so genannten Länderliste steht, entfällt diese Kontrollfahrt (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 22 N 11).
Das Führen eines Motorfahrzeuges in der Schweiz setzt den Besitz eines schweizerischen Führerausweises voraus (vgl. Art. 10 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG), soweit nicht ausländische Ausweise durch das schweizerische Recht anerkannt sind. Ohne eine Anerkennung vermögen ausländische Ausweise keine Wirkung zu entfalten (BGE 108 Ib 57 E. 2; Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. Aufl. 2002, Rz. 377). Der Führerausweis wird von der Verwaltungsbehörde am Wohnsitz des Fahrzeugführers erteilt und entzogen (Art. 22 Abs. 1 SVG), wobei sich der Wohnsitz im Sinne des Strassenverkehrsrechts nach den Vorschriften des schweizerischen Zivilgesetzbuchs bestimmt (SR 210, abgekürzt: ZGB; Weissenberger, a.a.O., Art. 10 N 7 mit Hinweis auf BGE 129 II 175 E. 2.1; BSK SVG-Rütsche/Schneider, Basel 2014, Art. 22 N 33). Demnach befindet sich der zivilrechtliche Wohnsitz einer Person an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 23 Abs. 1 erster Halbsatz ZGB), und den sie sich zum Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen gemacht hat. Für die Begründung des Wohnsitzes müssen somit zwei Merkmale erfüllt sein: ein objektives äusseres – der Aufenthalt – sowie ein subjektives inneres – die Absicht dauernden Verbleibens. Es kommt dabei nicht auf den inneren Willen, sondern darauf an, auf welche Absicht die erkennbaren Umstände objektiv schliessen lassen (BGE 133 V 309 E. 3.1). Der Wohnsitz bleibt an diesem Ort bestehen, solange nicht anderswo ein neuer begründet wird. Der Aufenthalt zum Zweck der Ausbildung oder die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs- oder Pflegeeinrichtung, einem Spital oder einer Strafanstalt begründet für sich allein keinen Wohnsitz (Art. 23 Abs. 1 zweiter Halbsatz ZGB). Ob sich der Wohnsitz mündiger Studierender am Studienort oder noch am bisherigen Ort befindet, beurteilt sich nach ähnlichen Kriterien, wie bei den arbeitenden Wochenaufenthaltern, wobei jedoch aufgrund des Wortlauts von Art. 23 ZGB strengere Anforderungen an die Begründung des Wohnsitzes am Studienort als am Arbeitsort zu stellen sind. So ist während des Semesters an den Wochenenden eine regelmässige Rückkehr an den bisherigen Wohnsitz zur Beibehaltung desselben nicht erforderlich. Die zeitweilen als Indiz genannte Absicht, auch nach Studienabschluss an diesem Ort zu verbleiben, ist angesichts der üblicherweise bestehenden Ungewissheit, ob dort auch ein Arbeitsplatz gefunden werden kann, selten von Bedeutung. Erforderlich für eine Wohnsitzverlegung an den Studienort sind somit eine enge Beziehung zum Studienort und eine starke Lockerung der Beziehungen zum bisherigen Wohnsitz, die sich dadurch manifestiert, dass der Studierende nur noch selten, insbesondere auch nicht mehr in den Semesterferien zurückkehrt. Weitere Indizien wären, dass der Studierende an seinem bisherigen Wohnort überhaupt keine Übernachtungsmöglichkeiten mehr besitzt, oder dass er als Werkstudent am Studienort einer regelmässigen Erwerbstätigkeit nachgeht (BSK ZGB I-Staehelin, 5. Aufl. 2014, Art. 23 ZGB N 19f).
b) Der Rekurrent macht geltend, sein Hauptwohnsitz sei in A (Russland). Seit 24. April 2011 halte er sich in der Schweiz zwecks Ausbildung auf. Er habe mittlerweile seine Ausbildung am Institut auf dem Rosenberg abgeschlossen und befinde sich nunmehr in der Vorbereitung zur Aufnahmeprüfung an die Universität St. Gallen. Der Aufenthalt in der Schweiz sei zur Ermöglichung der Ausbildung gewährt worden und sei daher befristet. Kurz nach seinem 18. Geburtstag im Jahr 2016 habe die zuständige Strassenverkehrsbehörde in A ihm auf Gesuch hin einen russischen Führerausweis ausgestellt. Er habe diesen keinesfalls unter Umgehung der Zuständigkeitsvorschriften erworben. Er sei gebürtiger Russe und habe in Russland seine Familie, Freunde und sein soziales Umfeld (vgl. act. 2).
c) Es ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den zivilrechtlichen Wohnsitz des Rekurrenten zum Zeitpunkt der Erteilung des Führerausweises im April 2016 zu Recht in der Schweiz angenommen hat. Unbestrittenermassen hat der Rekurrent sowohl zu Russland als auch zur Schweiz Bezugspunkte. Aus den eingereichten Unterlagen ist ersichtlich, dass er seit seiner Geburt zusammen mit weiteren 5 Familienmitgliedern in A am B-Boulevard, Bezirk C, in der Wohnung Nr. 000 wohnt (vgl. act. 9/1). Am 18. März 2017 bestätigte die für Migrationsfragen zuständige Abteilung des russischen Innenministeriums, dass er unter der angegebenen Adresse in A angemeldet sei (vgl. act. 9/2). Fest steht weiter, dass der Rekurrent im April 2011 in die Schweiz einreiste (vgl. act. 12/10), um gemäss eigenen Angaben das Internat Institut auf dem Rosenberg in St. Gallen zu besuchen. Am 30. Dezember 2016 wurde ihm die Aufenthaltsbewilligung B ausgestellt mit Gültigkeit bis 30. Juni 2017; als Zweck wurde der Aufenthalt zur Ausbildung angegeben (vgl. act. 12/9). Die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung wird davon abhängen, ob er die Aufnahmeprüfungen der Universität St. Gallen besteht oder nicht. Die Indizien sprechen daher dafür, dass sich der Rekurrent lediglich zu Ausbildungszwecken in der Schweiz aufhält, sein Lebensmittelpunkt und damit auch der zivilrechtliche Wohnsitz im Zeitpunkt der Erteilung des Führerausweises im April 2016 sich dagegen in Russland befand. Aufgrund seines jungen Alters ist anzunehmen, dass er in Russland enge familiäre Beziehungen pflegt. Entsprechend gab er auch an, dort seine Familie, seine Freunde und sein soziales Umfeld zu haben. Es wäre an der Vorinstanz gelegen gewesen, diese Indizien zu widerlegen, indem sie beispielsweise abgeklärt hätte, ob und wie oft der Rekurrent nach A zurückkehrt. Die Folgen der fehlenden weitergehenden Abklärungen hat die Vorinstanz zu tragen. Eine Umgehung der Bestimmungen der VZV über den Erwerb des schweizerischen Führerausweises liegt damit gestützt auf die zur Verfügung stehenden Akten nicht vor. Da die Inhaber eines russischen Führerausweises nicht von der Kontrollfahrt gemäss Art. 44 Abs. 1 VZV befreit sind (vgl. Länderliste betreffend Ausnahme von der Kontrollfahrt, Anhang 2 zum Kreisschreiben ASTRA vom 1. Oktober 2013), ist dem Rekurrenten der schweizerische Führerausweis auf Probe der Kategorie B zu erteilen, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht (vgl. Art. 44 Abs. 1 und 44a VZV).
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 20. März 2017 ist aufzuheben und die Angelegenheit zur Durchführung einer Kontrollfahrt an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom
20. März 2017 aufgehoben.
2. Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zur Durchführung einer Kontrollfahrt
an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– trägt der Staat. Der Kostenvorschuss von
Fr. 1'200.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.