Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
verkehrsmedizinische Untersuchung
Sachverhalt:
A.- X besitzt den Führerausweis für die Kategorie B seit 2. September 1983. In den Jahren 2000 bis 2002 musste er sich mehreren Fahreignungsbegutachtungen unterziehen, da er einerseits das Fahrzeug für deliktische Zwecke verwendet (Diebstähle) und andrerseits Verkehrsregelverletzungen begangen sowie wiederholt ein Fahrzeug trotz Führerausweisentzugs gelenkt hatte. Nachdem eine Psychiaterin und ein Verkehrspsychologe seine Fahreignung bejaht hatten, wurde der am 13. März 2001 angeordnete vorsorgliche Führerausweisentzug mit Verfügung des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts des Kantons St. Gallen, Abteilung Administrativmassnahmen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt), vom 22. April 2002 aufgehoben. Wegen Führens eines Motorrads in angetrunkenem Zustand (minimale Blutalkoholkonzentration von 0,69 Gewichtspromille) und Nichtbeherrschens des Fahrzeugs (Selbstunfall) wurde X am 24. Juni 2008 vom Strassenverkehrsamt verwarnt. Nach einer weiteren Trunkenheitsfahrt mit dem Motorrad (minimale Blutalkoholkonzentration von 0,51 Gewichtspromille) wurde ihm der Führer-ausweis mit Verfügung vom 11. Mai 2009 für einen Monat entzogen.
B.- Am 24. November 2013 stellte die Stadtpolizei St. Gallen anlässlich einer Verkehrskontrolle fest, dass X mit einem beschädigten Personenwagen unterwegs war und dazu keine näheren Angaben machen konnte. Der Führerausweis wurde ihm vorsorglich entzogen und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung angeordnet. Nachdem seine Fahreignung vom Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (nachfolgend: IRM) bejaht worden war, wurde der Führerausweis am 28. Juli 2014 unter der Auflage einer Alkoholfahrabstinenz wieder ausgehändigt. Wegen Nichtbeherrschens des Fahrzeugs, Inverkehrbringens eines nicht betriebssicheren und nicht vorschriftsgemässen Fahrzeugs sowie Führens eines Fahrzeugs ohne Licht wurde zudem ein einmonatiger Führerausweis verfügt. Am 1. September 2016 wurde die Auflage der Fahrabstinenz aufgehoben.
C.- Am 25. August 2016 wurde X bei der Stadtpolizei Solothurn vorstellig und meldete, sein Personenwagen sei durch ein unbekanntes Fahrzeug beschädigt worden. Aufgrund des Spurenbildes ging die Stadtpolizei Solothurn davon aus, dass die Beschädigungen nicht von einem anderen Fahrzeug, sondern von einer Kollision mit einer Leitplanke stammen könnten. Die Stadtpolizei St. Gallen befragte X dazu rechtshilfeweise am 14. Dezember 2016; dieser machte keine näheren Angaben. Im Bericht vom 3. Januar 2017 an das Strassenverkehrsamt hielt die Stadtpolizei St. Gallen fest, dass X bei der Einvernahme psychisch angeschlagen gewirkt habe, weshalb sich die Frage stelle, ob er in seinem Zustand noch ein Fahrzeug lenken könne. Gestützt darauf ordnete das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 20. Februar 2017 eine verkehrsmedizinische Untersuchung zwecks Abklärung der Fahreignung an.
D.- Mit Schreiben vom 4. März 2017 erhob X dagegen Rekurs und beantragte die Aufhebung der Verfügung. Zudem stellte er ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, welches mit Verfügung des Verfahrensleiters vom 26. Juli 2017 bewilligt wurde (Proz.-Nr. ZV-2017/46). Die Vorinstanz verzichtete am 4. August 2017 auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 4. März 2017 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die angefochtene Verfügung vom 20. Februar 2017 ist von Amtes wegen auf formelle Rechtmässigkeit hin zu überprüfen.
a) Art. 29 Abs. 2 BV gewährt den Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Daraus leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der Behörde ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. BGE 133 III 439 E. 3.3, 133 I 270 E. 3.1, 129 I 236 E. 3.2, 126 I 102 E. 2b). Als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt dieser Grundsatz, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid oder der Verfügung in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und berücksichtigt und ihren Entscheid vor diesem Hintergrund begründet (vgl. Steinmann, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 49 zu Art. 29 BV). Der von einem Entscheid oder einer Verfügung Betroffene soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat; die Begründung muss deshalb so abgefasst sein, dass er den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3, 129 I 232 E. 3.2; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1010). Dies ist nur möglich, wenn sowohl der Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können; in diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1010 und 1038). Umfang und Dichte der Begründung richten sich generell nach den Umständen (Steinmann, a.a.O., N 49 zu Art. 29 BV). Ist die Sachlage klar und sind die anwendbaren Normen bestimmt, kann ein Hinweis auf diese Rechtsnormen genügen, während ein weiter Spielraum der Behörde – aufgrund von Ermessen oder unbestimmten Rechtsbegriffen – und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine ausführliche Begründung gebieten (BGE 112 Ia 110 E. 2b, 104 Ia 213 E. 5g; Steinmann, a.a.O., N 49 zu Art. 29 BV; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, § 29 N 13). Die Begründungspflicht, welche aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV fliesst, hat der st. gallische Gesetzgeber für Verfügungen in Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP ausdrücklich festgehalten; nach dieser Bestimmung soll die Verfügung unter anderem die Gründe enthalten, auf die sie sich stützt (vgl. zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2009/211 vom 18. März 2010 E. 2.1, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
b) Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung vom 20. Februar 2017 aus, wie bereits im rechtlichen Gehör erwähnt, sei aufgrund der Zweifel an der Fahreignung eine Untersuchung bei einem Arzt oder einer Ärztin der Stufe 3 erforderlich. Im genannten Brief zum rechtlichen Gehör vom 31. Januar 2017 verwies die Vorinstanz auf ein Schreiben der Stadtpolizei St. Gallen vom 3. Januar 2017, wonach bezüglich der Eignung des Rekurrenten zum Führen von Motorfahrzeugen Zweifel bestehen würden. Das erwähnte Schreiben der Stadtpolizei, bei dem es sich namentlich um den Bericht zu einer rechtshilfeweisen Einvernahme des Rekurrenten am 14. Dezember 2016 handelt, lag dem Brief nicht bei. Weder aus der Verfügung vom 20. Februar 2017 noch aus dem Schreiben vom 31. Januar 2017 geht in irgendeiner Weise hervor, inwiefern oder aufgrund welcher Vorfälle Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten bestehen sollen. Damit verletzte die Vorinstanz den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör. Auf die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zu neuer Verfügung ist aber zu verzichten, da die Gehörsverletzung im vorliegenden Rekursverfahren geheilt werden kann. Das Gericht verfügt über volle Überprüfungsbefugnis (Art. 46 Abs. 1 VRP).
3.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz zu Recht an der Fahreignung des Rekurrenten zweifelte und mit der angefochtenen Verfügung eine verkehrsmedizinische Untersuchung anordnete.
a) Der Rekurrent macht geltend, für den Verdacht auf fehlende Fahreignung sei es nicht ausreichend, wenn ein Polizist, der weder Arzt noch Psychologe sei, meine, dass er einen psychisch angeschlagenen Eindruck gemacht habe. Im Strassenverkehr sei nichts vorgefallen, das eine Fahreignungsabklärung rechtfertigen würde.
b) Der Führerausweis muss entzogen werden, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG). In diesen Fällen dient der Entzug des Ausweises der Sicherung des Verkehrs vor ungeeigneten Fahrzeugführern und wird daher als Sicherungsentzug bezeichnet. Ein solcher Entzug wird grundsätzlich auf unbestimmte Zeit ausgesprochen (Art. 16d Abs. 1 SVG). Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese einer Fahreignungsbegutachtung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 SVG), unter anderem namentlich bei Meldung einer kantonalen IV-Stelle nach Art. 66c des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (lit. d) oder bei Meldung eines Arztes, dass eine Person wegen einer körperlichen oder psychischen Krankheit, wegen eines Gebrechens oder wegen einer Sucht Motorfahrzeuge nicht sicher führen kann (lit. e). Die Zweifel an der Fahreignung gründen in einer summarischen und vorläufigen Prüfung der Fahreignung. Die Aufzählung der Verdachtsgründe fehlender Fahreignung in Art. 15d SVG ist nicht abschliessend zu verstehen. Eine Fahreignungsuntersuchung kann auch aus anderen Gründen angeordnet werden, und zwar immer dann, wenn begründete, ernsthafte Zweifel an der Fahreignung vorliegen. Vorausgesetzt dafür sind hinreichend konkrete Anhaltspunkte, abstrakte Zweifel genügen nicht. Zudem ist das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (BSK SVG-Bickel, Basel 2014, Art. 15d N 35; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_446/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2).
Wegen fehlender Fahreignung wird einer Person der Führerausweis entzogen, wenn ihre körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht oder nicht mehr ausreicht, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (Art. 16d Abs. 1 lit. a SVG). Darunter fallen alle in Betracht kommenden medizinischen und psychischen Gründe (Botschaft zur Änderung des SVG vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4491, nachfolgend: Botschaft). Damit Motorfahrzeuglenker zum Strassenverkehr zugelassen werden können, müssen sie gewisse medizinische Mindestanforderungen erfüllen (Art. 25 Abs. 3 lit. a SVG, Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, abgekürzt: VZV); diese werden im Anhang 1 zur VZV aufgelistet. Die Führerausweiskategorien sind in zwei medizinische Gruppen eingeteilt. Die Führerausweiskategorien A und B, die Unterkategorien A1 und B1 sowie die Führerausweisspezialkategorien F, G und M fallen in die erste medizinische Gruppe. Die übrigen Führerausweiskategorien, darunter auch die Kategorien D1 und D1E, gehören zur zweiten medizinischen Gruppe, für welche erhöhte Anforderungen an den Gesundheitszustand gelten. Der Rekurrent ist für die Fahrzeugkategorien A, B, D1, BE und D1E fahrberechtigt und hat daher die medizinischen Anforderungen der Gruppe 2 zu erfüllen. Dies heisst unter anderem, dass der Betreffende keine psychischen Störungen mit bedeutsamen Auswirkungen auf die realitätsgerechte Wahrnehmung, die Informationsverarbeitung und -bewertung, das Reaktionsvermögen oder die situationsgerechte Verhaltenssteuerung haben darf. Ebenso steht die Beeinträchtigung von Leistungsreserven der Fahreignung entgegen. Der Betroffene darf sodann keine manische oder erheblich depressive Symptomatik, keine erheblichen Persönlichkeitsstörungen, insbesondere keine ausgeprägten dissozialen Persönlichkeitsstörungen, keine erhebliche Intelligenzminderung und keine rezidivierenden oder phasenhaft verlaufende erhebliche affektive oder schizophrene Störungen aufweisen (vgl. Anhang 1 zur VZV). In der Literatur werden als die Fahreignung verhindernde, psychische Krankheiten solche bezeichnet, deren Symptome direkten Einfluss auf die Fahreignung haben, indem es zu Bewusstseinstrübungen, Halluzinationen, Verwirrung oder psychotischen Ideen kommt (R. Schaffhauser, Grundriss des Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Bern 1995, N 2096). Die Voraussetzung zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen dürfte bei ausgeprägten Persönlichkeitsstörungen nicht gegeben sein, wenn sie mit ausgeprägt dissozialem und rücksichtslosem Verhalten und mangelnder Impulssteuerung einhergehen, besonders bei dissozialer, emotional instabiler oder ausgeprägt narzisstischer Persönlichkeitsstörung (vgl. V. Dittmann, Psychische Störungen und Fahreignung, in: Stöckli/Werro [Hrsg.], Strassenverkehrsrechtstagung 2006, Bern 2006, S. 111 f.).
c) Die Vorinstanz stützt ihre Verfügung auf einen Bericht der Stadtpolizei St. Gallen vom 3. Januar 2017 (act. 6/84 ff.). Darin schilderte ein Polizeibeamter, dass die Stadtpolizei St. Gallen von der Stadtpolizei Solothurn um die rechtshilfeweise Einvernahme des Rekurrenten im Zusammenhang mit einem möglichen Verkehrsdelikt ersucht worden sei. Mehrere telefonische Kontakte seien fehlgeschlagen. Auf ein Schreiben hin habe sich der Rekurrent schliesslich bei der Polizei gemeldet und sei am 14. Dezember 2016 für eine Einvernahme vorbeigekommen. Dabei habe er sich anständig, aber sehr unkooperativ und anteilslos verhalten. Er habe abwesend gewirkt. Nach seiner Einschätzung habe er genau Bescheid gewusst, weshalb er vorgeladen worden sei, und trotzdem sämtliche Aussagen verweigert. Er habe psychisch angeschlagen gewirkt. Bereits am 24. November 2013 habe es einen ähnlich gelagerten Fall gegeben, als der Rekurrent mit seinem Personenwagen von der Stadtpolizei St. Gallen angehalten worden sei, da er ohne Licht unterwegs gewesen sei. Die Fahrzeugfront sei komplett beschädigt gewesen. Er habe nicht sagen wollen oder können, woher die Beschädigung stamme. Er habe damals ebenfalls einen psychisch labilen Eindruck gemacht und sei dem Amtsarzt vorgeführt worden. Zudem habe er schon einmal eine Fahrtauglichkeitsprüfung über sich ergehen lassen müssen. Aufgrund des aktuellen Falles in Solothurn sei eine erneute Überprüfung angebracht. Es stelle sich die Frage, ob der Rekurrent in seinem Zustand und nach den entsprechenden Vorfällen noch ein Fahrzeug führen dürfe oder solle.
Das als unkooperativ, anteilslos sowie abwesend beschriebene Verhalten des Rekurrenten anlässlich der rechtshilfeweisen Einvernahme vom 14. Dezember 2016 vermag keine hinreichend konkreten Hinweise auf das Vorliegen einer psychischen Krankheit, welche die Fahreignung ausschliessen würde, zu begründen. Auch aus dem Umstand, dass der Rekurrent sich nicht zu seinem Aufsuchen der Stadtpolizei in Solothurn äussern wollte, lässt sich kein begründeter Verdacht auf eine fehlende Fahreignung ableiten, ist es doch sein Recht, die Aussage in einem Strafverfahren zu verweigern. Da im Polizeirapport sodann nicht näher umschrieben wird, worin sich die "psychische Angeschlagenheit" des Rekurrenten äusserte, ergeben sich daraus ebenfalls keine konkreten Anhaltspunkte auf eine mangelnde Fahreignung. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass diese Aussage nicht von einer medizinisch geschulten Fachperson gemacht und der psychische Zustand des Rekurrenten damals offenbar nicht als derart gravierend beeinträchtigt eingestuft wurde, dass die Polizei ihm den Führerausweis auf der Stelle abgenommen oder die Vorinstanz anschliessend einen vorsorglichen Führerausweisentzug verfügt hätte.
Der Polizist verweist zudem auf die zwei ähnlich gelagerten Vorfälle mit einem beschädigten Fahrzeug. Beim ersten Vorfall aus dem Jahr 2013 wurde der Rekurrent von der Polizei angehalten, da er in der Dunkelheit das Licht nicht eingeschaltet hatte. Dabei wurde festgestellt, dass die Front des Fahrzeugs stark beschädigt war. Der Rekurrent erklärte damals, er sei in einen Metallzaun gefahren, könne jedoch das Datum und die Örtlichkeit nicht mehr nennen. Dabei habe er gemäss Polizeirapport einen psychisch verwirrten Eindruck gemacht. Anschliessend wurde seine Fahreignung abgeklärt. Im Bericht vom 16. Mai 2014 führte ein Psychiater aus, dass der Rekurrent an einer schizoiden Persönlichkeitsstörung leide. Diese Krankheit schliesse die Fahreignung nicht in jedem Fall aus. Der Rekurrent zeige zwar eine erhöhte Wahrscheinlichkeit für einen Verstoss gegen Verkehrsregeln, er sei aber in der Lage, aus seinen Fehlern zu lernen. Die Fahreignung sei daher aus psychiatrischer Sicht zu bejahen. Das IRM kam zum selben Schluss. Die Vorinstanz hob den vorsorglichen Führerausweisentzug in der Folge auf und sprach einen Warnungsentzug für die Dauer eines Monats aus. Die Fahreignung des Rekurrenten im Zusammenhang mit dem Vorfall aus dem Jahr 2013 wurde somit nach eingehender Abklärung bejaht. Jenes Ereignis, das bereits mehr als vier Jahre zurückliegt, kann folglich nicht Anlass für die heute zur Diskussion stehende Abklärung der Fahreignung bilden.
Beim zweiten Vorfall meldete sich der Rekurrent am 25. August 2016 bei der Stadtpolizei in Solothurn und teilte mit, dass sein Fahrzeug durch ein unbekanntes Fahrzeug beschädigt worden sei. Die Polizisten stellten anschliessend fest, dass die Kollision an einem anderen Ort geschehen sein musste, vermutlich bei einer Streifkollision mit einer Leitplanke. Selbst wenn der Rekurrent gegenüber der Polizei in Solothurn damals falsche Angaben machte, steht letztlich nicht fest, dass die Beschädigung am Fahrzeug auf ein verkehrsregelwidriges Verhalten seinerseits zurückzuführen ist, welches wiederum ernsthafte Zweifel an seiner Fahreignung aufkommen liesse. In ihrem Bericht vom 14. Januar 2017 machten die Solothurner Polizisten auch keine anderweitigen Feststellungen, welche auf eine fehlende Fahreignung hindeuten könnten. Unter diesen Umständen liegen keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte vor, dass der Rekurrent wegen seiner psychischen Krankheit nicht in der Lage wäre, ein Motorfahrzeug sicher zu führen. Hinzu kommt, dass seit Ende 2013 kein Verstoss des Rekurrenten gegen Strassenverkehrsvorschiften nachgewiesen ist, insbesondere kein Vorfall mit einer Gefährdung der Sicherheit anderer Verkehrsteilnehmer oder rücksichtslosem Verhalten. Dies deckt sich mit der Einschätzung des Psychiaters aus dem Jahr 2014, wonach der Rekurrent zwar ein Einzelgänger sei und manchmal Mühe habe, gesellschaftliche Regeln zu erkennen und zu befolgen, seine schizoide Persönlichkeitsstörung insgesamt aber nicht gegen die Fahreignung spreche. Eine ausgeprägte dissoziale Persönlichkeitsstörung, bei welcher die Fahreignung nach Anhang 1 zur VZV nicht gegeben ist, wurde nicht diagnostiziert.
d) Zusammengefasst fehlen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Rekurrent wegen seiner psychischen Erkrankung nicht in der Lage ist, ein Fahrzeug sicher zu führen. Daher sind die Voraussetzungen für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zur Abklärung der Fahreignung gemäss der Generalklausel (Art. 15d Abs. 1 SVG) vorliegend nicht gegeben; entsprechend ist die Verfügung vom 20. Februar 2017 aufzuheben.
4.- Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrsamts
vom 20. Februar 2017 (Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung)
aufgehoben.
2. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.–.