Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung des Führerausweises mit Auflagen
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 18. Januar 1986. Er erlernte den Beruf des Automechanikers und arbeitete seit 2002 als selbständiger Fahrlehrer. Im Administrativmassnahmen-Register (ADMAS) sind diverse Warnungsentzüge verzeichnet. Zu Beginn des Jahres 2005 waren ihm der Führerausweis und die Fahrlehrerbewilligung wegen charakterlicher Nichteignung auf unbestimmte Zeit entzogen worden. Die Wiedererteilungen erfolgten im Juni 2005 (Führerausweis) und August 2005 (Fahrlehrerbewilligung). Mit Verfügung vom 23. September 2011 entzog das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) X den Führerausweis auf unbestimmte Zeit bei einer Sperrfrist von drei Monaten, da dieser zur zuvor angeordneten verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung nicht erschienen war.
B.- Am 25. November 2015 beantragte X die Wiedererteilung des Führerausweises. Nachdem die Fahreignung sowohl aus verkehrsmedizinischer als auch verkehrspsychologischer Sicht nicht befürwortet worden war, unterzog sich X einer verkehrspsychiatrischen Untersuchung, die positiv ausfiel. Das Strassenverkehrsamt verfügte daraufhin am 1. April 2016 die teilweise Aufhebung des Führerausweisentzugs und erteilte X den Lernfahrausweis der Kategorie B unter der Auflage einer vollständigen kontrollierten Alkoholabstinenz. Nach bestandener Führerprüfung wurde X der Führerausweis mit den Kategorien B, BE sowie den Unterkategorien D1 und D1E unter weiterhin geltender Auflage der Alkoholabstinenz am 16. August 2016 ausgestellt.
Daraufhin beanstandete X mit Schreiben vom 14. September 2016, dass beim neuen Führerausweis die Kategorien A, C und CE sowie die Codes 121 (berufsmässiger Personentransport), 201 (Fahrlehrer leichte Motorwagen), 203 (Fahrlehrer Theorie) und 204 (Fahrlehrer Motorräder) fehlten. Mit Verfügung vom 2. November 2016 wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch um Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung ab und verweigerte X gleichzeitig die Fahrlehrerbewilligung für die Dauer von fünf Jahren (1. April 2016 bis 31. März 2021). Der dagegen erhobene Rekurs wurde mit Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV-2016/168 vom 29. Juni 2017 gutgeheissen, die Verfügung des Strassenverkehrsamtes aufgehoben und die Angelegenheit zu neuer Verfügung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Noch während des Rekursverfahrens wurde X der Führerausweis wegen Missachtung der Alkoholabstinenzauflage mit Verfügung vom 1. März 2017 auf unbestimmte Zeit entzogen.
C.- Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs entzog das Strassenverkehrsamt X mit Verfügung vom 7. September 2017 die Fahrlehrerbewilligung auf unbestimmte Zeit (Ziffer 1). Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs wurden klagloses Verhalten während mindestens fünf Jahren ab Wiedererteilungsdatum, Besitz des eidgenössischen Fachausweises für Fahrlehrer und ein positiv lautendes verkehrspsychologisches Gutachten genannt (Ziffer 2). Gegen diese Verfügung erhob X Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission (vgl. Verfahren Nr. IV-2017/158), worüber ebenfalls mit heutigem Datum entschieden wird.
Gestützt auf das positiv lautende verkehrsmedizinische Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (nachfolgend: IRM) vom 10. August 2017 wurde X der Führerausweis der ersten medizinischen Gruppe mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 13. September 2017 mit den Auflagen der Alkoholfahrabstinenz und der Einhaltung eines "sozialen" Trinkverhaltens wiedererteilt (Ziffer 3). Die Wiedererteilung der Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1 wurde abgewiesen (Ziffer 1).
D.- Mit Eingabe vom 1. Oktober 2017 erhob X gegen die Verweigerung der Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem sinngemässen Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Verfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Mit Schreiben vom 29. Januar 2018 verzichtete die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 1. Oktober 2017 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Der Führerausweis wird unter anderem für die Kategorien A (Motorräder), C (Motorwagen – ausgenommen jene der Kategorie D – mit einem Gesamtgewicht von mehr als 3'500 kg) und für die Unterkategorie D1 (Motorwagen zum Personentransport mit mehr als acht, aber nicht mehr als 16 Sitzplätzen ausser dem Führersitz) erteilt (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [SR 741.51, abgekürzt: VZV]). Für die Kategorie A müssen die medizinischen Mindestanforderungen der ersten Gruppe und für die Kategorie C und die Unterkategorie D1 jene der zweiten Gruppe erfüllt sein (vgl. Anhang 1 zur VZV).
Nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) müssen Motorfahrzeugführer über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Über Fahrkompetenz verfügt, wer die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher führen kann (Art. 14 Abs. 3 SVG). Bestehen Zweifel an der Fahrkompetenz einer Person, so kann diese einer Kontrollfahrt, einer Theorieprüfung, einer praktischen Führerprüfung oder einer anderen Massnahme wie einer Aus- oder Weiterbildung oder einer Nachschulung unterzogen werden (Art. 15d Abs. 5 SVG). Nach der Rechtsprechung können Bedenken über die Fahrkompetenz des Motorfahrzeugführers gerechtfertigt sein, wenn dieser seit längerer Zeit kein Fahrzeug mehr gelenkt hat (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_646/2007 vom 22. Mai 2008 E. 3.3 mit Hinweisen; Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 15d N 110). Dabei darf jedoch nicht schematisiert werden. Zu würdigen sind die konkreten Umstände des Einzelfalls. Die Behörde entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen (BGer 1C_464/2007 vom 22. Mai 2008 E. 3.3 mit Hinweis auf BGE 108 Ib 62 E. 3b).
b) Der Rekurrent macht im Wesentlichen geltend, der Gutachter habe die Wiedererteilung für die Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1 befürwortet. Er erfülle die medizinischen Mindestanforderungen der ersten und zweiten medizinischen Gruppe. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz habe er mehrmals klar darum ersucht, dass ihm der Führerausweis mit sämtlichen von ihm legal erworbenen Kategorien auszustellen sei, welche ohne rechtsgültige Aberkennung auf dem neuen Ausweis nicht mehr eingetragen worden seien. Die Fahrkompetenz habe er bereits mit vollständigem Neuerwerb des Führerausweises der Kategorie B nachgewiesen. Die Kategorie A gehöre wie die Kategorie B zur ersten medizinischen Gruppe. Es gebe keine gesetzliche Bestimmung, wonach einzelne Kategorien wegen Inaktivität präventiv aberkannt werden dürften. Ansonsten müsste aufgrund des Rechtsgleichheitsgebots jeder Person, welche im Besitz der Kategorie C sei, innerhalb der letzten fünf Jahre aber kein entsprechendes Fahrzeug gelenkt habe, der Führerausweis entzogen werden. Die Wiedererteilung der Unterkategorie D1 sei von der Vorinstanz abgewiesen worden. Trotzdem sei jene Kategorie aber im Führerausweis enthalten, wenn auch mit der Beschränkung auf ein Gewicht von 3,5 t.
c) Mit Verfügung vom 13. September 2017 wies die Vorinstanz die Wiedererteilung der Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1 ab, hob den Führerausweisentzug auf und erteilte dem Rekurrenten den Führerausweis der ersten medizinischen Gruppe unter Auflagen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Rekurrent für die Kategorien der zweiten medizinischen Gruppe (Kategorie C) aufgrund des langen Fahrunterbruchs eine komplett neue Führerprüfung abzulegen habe.
d) Der Rekurrent erwarb im Jahr 1991 unbestrittenermassen den Führerausweis der Kategorien A und C. Als Inhaber der Kategorie B (erworben vor 1992) war er zudem für die Unterkategorie D1 fahrberechtigt. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2016 beantragte er, dass ihm diese Kategorien mit dem alten Führerausweis unverändert zurückzugeben seien. Zwar drückte er sich nicht ganz klar aus. Aus dem Schreiben vom 14. Oktober 2016 geht jedoch ohne Weiteres hervor, dass er den früheren Führerausweis unverändert zurückhaben wollte, das heisst also auch mit den Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1 (act. 6/514). Zudem beantragte er im Schreiben vom 22. August 2017, im Gesuch um Wiedererteilung vom 11. September 2017 und in der Stellungnahme vom 12. September 2017 ausdrücklich die Wiedererteilung des Führerausweises mit sämtlichen ihm zuvor zugestandenen Kategorien, Berechtigungen und Bewilligungen.
Weshalb die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis der Kategorie A nicht wiedererteilt hat, geht aus der Verfügung nicht nachvollziehbar hervor. Der Verweis auf das Schreiben vom 3. Oktober 2016 macht zumindest für die Kategorie A und die Unterkategorie D1 keinen Sinn, nachdem darin deren Wiedererteilung – bei Verlängerung der Dauer der Auflagen um ein Jahr – und unter Verweis auf die gutachterliche Empfehlung ausdrücklich in Aussicht gestellt wurde und die Unterkategorie D1 im Ausweis vom 16. August 2016 bereits enthalten war. Lediglich für die Kategorie C wurde bereits damals eine neue Führerprüfung verlangt (vgl. act. 6/512 f.). Nachdem die Vorinstanz die Wiedererteilung der Kategorie A früher also befürwortete, die Kategorie A wie die Kategorie B gemäss Anhang 1 zur VZV zur ersten medizinischen Gruppe gehört und die Vorinstanz in Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung den Führerausweis der ersten medizinischen Gruppe, wozu auch die Kategorie A gehört, im Widerspruch zu Ziffer 1 wiedererteilt hat, rechtfertigt es sich, dem Rekurrenten den Führerausweis der Kategorie A unter Auflagen wiederzuerteilen. Da der vor 1992 erworbene Führerausweis der Kategorie B zum Führen von Motorfahrzeugen der Unterkategorie D1 berechtigt, erweist sich auch die Wiedererteilung des Führerausweises der Unterkategorie D1 unter Auflagen als rechtmässig. Im Führerausweis vom 13. September 2017 ist sie denn auch folgerichtig aufgeführt (act. 5). Die vom Rekurrenten beanstandete Beschränkung auf 3,5 t ist indessen korrekt, da ihm, wie nachfolgend ausgeführt wird, die Kategorie C nicht wiederzuerteilen ist.
Im Schreiben des Gutachters vom 29. September 2016 wurde die Fahreignung des Rekurrenten sowohl für die erste als auch für die zweite medizinische Gruppe, wozu die Kategorie C zählt, unter verlängerter Auflage der Alkoholabstinenz befürwortet (act. 6/511). Auch im Gutachten des IRM vom 10. August 2017 wurde die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht mit der Auflage der Einhaltung einer Alkoholfahrabstinenz und eines "sozialen" Trinkverhaltens bejaht (act. 6/567). Nicht zuzustimmen ist dem Rekurrenten jedoch dahingehend, dass er mit Ablegung der Führerprüfung für die Kategorie B seine Fahrkompetenz auch für die Kategorie C nachgewiesen habe. Das Lenken eines Personenwagens kann nicht mit dem Lenken eines schweren Lastwagens gleichgesetzt werden. Für jene Kategorie ist denn auch eine separate theoretische und praktische Führerprüfung zu absolvieren. In diesem Sinn können gestützt auf Art. 15d Abs. 5 SVG für jede Kategorie separat Zweifel an der Fahrkompetenz bestehen und die darin erwähnten Massnahmen angeordnet werden. Der Rekurrent lenkte während mehr als acht Jahren (14. Februar 2010 bis heute) keine Fahrzeuge der Kategorie C mehr.
Das Bundesgericht erachtete in BGE 108 Ib 62 die Anordnung einer neuen Führerprüfung als gerechtfertigt, weil der Inhaber eines Führerausweises während rund fünf Jahren wegen eines Sicherungsentzuges kein Motorfahrzeug geführt hatte und vorher nur drei Jahre im Besitz des Führerausweises gewesen war. Gleich entschied es bei einem Lenker mit einem Alkoholproblem, der den Führerausweis im Jahre 1965 erworben und während rund fünf Jahren vor dem Entscheid kein Motorfahrzeug mehr geführt hatte (BGer 2A.146/1993 vom 31. August 1994) sowie bei fehlender Fahrpraxis während über elf Jahren (BGer 1C_464/2007 vom 22. Mai 2008). Der Rekurrent lenkte während mehr als acht Jahren (14. Februar 2010 bis heute) keine Fahrzeuge der Kategorie C mehr. Dies stellt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Dauer dar, welche die Anordnung einer neuen kompletten Führerprüfung der betreffenden Kategorie rechtfertigt. Dass eine Person, welche zwar über die entsprechende Führerausweiskategorie verfügt, jedoch während Jahren keinen Gebrauch davon macht und während dieser Zeit deshalb nicht negativ im Strassenverkehr auffallen kann, keine neue Führerprüfung zu absolvieren hat, stellt einen bewussten Entscheid des Gesetzgebers dar, der weder einen Nachweis der tatsächlichen Nutzung noch eine periodische Prüfung vorsieht.
Die Anordnung einer neuen kompletten Führerprüfung für die Kategorie C (Zusatztheorie- und praktische Führerprüfung) und die sich daraus ableitende Verweigerung der Wiedererteilung des Führerausweises der Kategorie C in Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung erweisen sich damit als rechtmässig.
3.- In Ziff. 3 lit. b der angefochtenen Verfügung hat die Vorinstanz den Führerausweis des Rekurrenten mit der Auflage eines sogenannten "sozialen" Alkohol-Trinkverhaltens versehen. Dies bedeute einen nur gelegentlichen und nicht übermässigen Alkoholkonsum (act. 2/1).
a) Die an die Wiedererteilung des Führerausweises regelmässig geknüpften Auflagen sind Nebenbestimmungen, die dazu dienen, Unsicherheiten beim Nachweis Rechnung zu tragen, dass der jeweilige Fahreignungsmangel tatsächlich behoben und die Fahrfähigkeit der betroffenen Person stabil ist (vgl. BGer 6A.61/2005 vom 12. Januar 2006 E. 2.1; BGE 125 II 289 E. 2b mit Hinweis auf R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III: Die Administrativmassnahmen, Bern 1995, Rz. 2224; Weissenberger, a.a.O., Art. 17 SVG N 14). Die Auflagen müssen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen, das heisst geeignet und zwecks Überwachung der Fahreignung notwendig sowie für den Betroffenen zumutbar sein; zudem müssen sie erfüllt und kontrolliert werden können (BSK SVG-Rütsche/Weber, Basel 2014, Art. 17 N 29). Wird der Führerausweis nach einem Sicherungsentzug unter Auflagen wiedererteilt, führt die Verletzung der Auflagen ohne weitere Zwischenschritte zwingend zum erneuten Führerausweisentzug. Der Anlass dafür kann entweder darin bestehen, dass der Betreffende sich den ärztlichen Kontrollen in verschuldeter Weise nicht stellt oder die ärztliche Untersuchung ergibt, dass die Auflage nicht eingehalten wurde (Weissenberger, a.a.O., Art. 17 SVG N 27).
b) Die Gutachterin bejahte aufgrund der festgestellten Laborbefunde und der eingeholten Fremdberichte die Fahreignung des Rekurrenten. Gestützt darauf wurde die bisherige Auflage der kontrollierten Alkoholabstinenz gelockert, indem der Rekurrent noch eine Fahrabstinenz und ein "soziales" Alkohol-Trinkverhalten einzuhalten habe, worunter ein gelegentlicher und nicht übermässiger Alkoholkonsum zu verstehen sei (act. 6/567 und act. 2/1). Konkrete Verhaltenspflichten, beispielsweise wie viel Alkohol der Rekurrent täglich bei einem "sozialen" Alkohol-Trinkverhalten konsumieren darf, wurden nicht festgelegt. Dies würde jedoch in die Auflagenverfügung gehören, und zwar unabhängig davon, ob diese Frage bei der Gutachterin oder der Suchtberatung allenfalls besprochen wurde. Was unter "sozialem" Alkohol-Trinkverhalten zu verstehen ist, ist demnach nicht klar. Dem Rekurrenten wurde in der Auflagenverfügung insbesondere auch nicht erklärt, wann von einem gelegentlichen und nicht übermässigen Alkoholkonsum auszugehen ist. Abgesehen davon würde dies in jedem Fall eine genaue Überprüfung der Alkoholrezeption eines jeden Einzelnen voraussetzen, denn Alkohol wird im menschlichen Körper nicht immer gleich abgebaut. Die Auflage ist folglich zu unbestimmt und damit nicht erfüll- und von der Vorinstanz nicht kontrollierbar (vgl. BSK SVG-Rütsche, Basel 2014, Art. 16 N 25). Die Auflage der Einhaltung eines "sozialen" Alkohol-Trinkverhaltens (Ziff. 3 lit. b der Verfügung) wie auch die damit im Zusammenhang stehende Verlaufskontrolle mittels Haaranalyse (Ziff. 3 lit. c der Verfügung) sind daher aufzuheben.
4.- Zusammenfassend ist der Rekurs teilweise gutzuheissen. Ziffer 1 der Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 13. September 2017 ist insoweit aufzuheben, als damit die Wiedererteilung der Kategorie A und der Unterkategorie D1 abgewiesen wird. Dem Rekurrenten ist der Führerausweis der Kategorie A und der Unterkategorie D1 (ergänzt mit dem Code 106 [Brille / Kontaktlinsen] und beschränkt auf 3,5 t) wiederzuerteilen; die Ziffern 3 lit. b (Einhalten eines sozialen Alkohol-Trinkverhaltens) und lit. c (ergänzende einmalige Haaranalyse) der Verfügung sind gänzlich aufzuheben.
5.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten und dem Staat je zur Hälfte aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist bis zum Betrag von Fr. 600.– zu verrechnen und dem Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 600.– zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Ziffer 1 der Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 13. September 2017 wird insoweit
aufgehoben, als damit die Wiedererteilung der Kategorie A und der Unterkategorie D1
abgewiesen wird. Dem Rekurrenten wird der Führerausweis der Kategorie A und
der Unterkategorie D1 (ergänzt mit dem Code 106 und beschränkt auf 3,5 t) wiedererteilt.
Die Ziffern 3 lit. b (Einhalten eines sozialen Alkohol-Trinkverhaltens) und lit. c (ergänzende
einmalige Haaranalyse) der Verfügung werden aufgehoben.
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
2. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– haben der Rekurrent und die Vorinstanz je zur Hälfte
zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– wird mit dem Kostenanteil des
Rekurrenten von Fr. 600.– verrechnet und im Restbetrag von Fr. 600.– zurückerstattet.