Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Raphael Fisch
X, Rekurrentin,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
verkehrsmedizinische Untersuchung
Sachverhalt:
A.- X erwarb am 9. Juni 1978 den Führerausweis der Kategorien A1, B, E, F sowie G und am 1. Juni 1991 zusätzlich denjenigen der Kategorien A2 sowie D2. Am 6. Juli 2017 meldete sich ein anderer Fahrzeuglenker telefonisch bei der Stadtpolizei St. Gallen und beanstandete das von ihm beobachtete Fahrverhalten einer älteren Frau, die von einer daraufhin ausgerückten Polizeieinheit schliesslich in ihrem Personenwagen sitzend in einer Garagenbox an ihrem Wohnort angetroffen wurde; es handelte sich um X. Sie machte während der Personenkontrolle einen psychisch instabilen Eindruck auf die beiden Polizisten.
B.- Aufgrund dieser Vorkommnisse und ihres fortgeschrittenen Alters wurde X mit Schreiben des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts des Kantons St. Gallen vom 18. Juli 2017 eine ärztliche Abklärung der Fahreignung in Aussicht gestellt und mit Verfügung vom 16. August 2017 schliesslich angeordnet.
C.- Dagegen erhob X mit Eingabe vom 7. September 2017 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen und ergänzte diesen mit Eingabe vom 28. September 2017. Sie beantragte die strafrechtliche Verfolgung des Meldeerstatters und sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 16. August 2017 (verkehrsmedizinische Untersuchung). Bereits am 12. September 2017 hatte das Strassenverkehrsamt den Führerausweis vorsorglich entzogen, weil sich X der Fahreignungsabklärung nicht unterzogen habe. Diese Verfügung widerrief es am 29. September 2017 mit dem Hinweis, dass sie während des Rekursverfahrens fahrberechtigt sei. Auf eine Vernehmlassung zum Rekurs verzichtete das Strassenverkehrsamt am 16. Oktober 2017.
Auf die Ausführungen im Rekurs zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Bei der Verwaltungsrekurskommission können unter anderem die Verfügungen der für den Vollzug der Strassenverkehrsgesetzgebung zuständigen Behörden mit Rekurs angefochten werden (Art. 41 lit. gbis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt: VRP]). Da die Rekurrentin zur Rekurserhebung befugt ist und ihr Rekurs vom 7. September 2017 mitsamt Ergänzung vom 28. September 2017 die gesetzlichen Anforderungen von Art. 45, 47 und 48 VRP erfüllt, ist auf die mit dem Rekurs erhobenen Rügen gegen die Anordnung einer ärztlichen Fahreignungsabklärung einzutreten. Soweit die Rekurrentin hingegen die strafrechtliche Verfolgung des Meldeerstatters beantragt, kann aufgrund offensichtlicher Unzuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission nicht auf den Rekurs eingetreten werden; die Rekurrentin ist diesbezüglich an die Strafverfolgungsbehörden zu verweisen.
2.- Die angefochtene Verfügung vom 16. August 2017 ist von Amtes wegen auf ihre formelle Rechtmässigkeit hin zu überprüfen.
a) Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [SR 101]) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandelt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss aber so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an eine höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf die sich ihr Entscheid stützt (statt vieler Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_50/2017 vom 16. Mai 2017, E. 3.2). Der Umfang der Begründungspflicht richtet sich grundsätzlich nach der Komplexität des zu beurteilenden Sachverhalts (BGE 111 Ia 2, E. 4b). Bei klarer Sachlage und bestimmten Normen können Hinweise auf die Rechtsgrundlagen genügen, während ein weiter Spielraum der Behörde – aufgrund von Ermessen oder unbestimmten Rechtsbegriffen – und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine ausführliche Begründung gebieten (Gerold Steinmann, Die schweizerische Bundesverfassung – St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 N 49 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Der st. gallische Gesetzgeber hielt die Begründungspflicht für Verfügungen in Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP ausdrücklich fest (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2013/15 vom 11. März 2014, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
b) Sowohl bei der brieflichen Vorankündigung der ärztlichen Fahreignungsabklärung vom 18. Juli 2017 als auch bei deren Anordnung mit Verfügung vom 16. August 2017 verwies die Vorinstanz auf ein Schreiben der Stadtpolizei St. Gallen vom 12. Juli 2017, wonach bezüglich der Eignung der Rekurrentin zum Führen von Motorfahrzeugen Zweifel bestehen würden. Beim erwähnten Schreiben handelt es sich namentlich um einen Bericht zur Meldung des auffälligen Fahrverhaltens und der anschliessenden polizeilichen Einvernahme der Rekurrentin am 6. Juli 2017 (act. 10/4 f.). Dieses legte die Vorinstanz weder dem Brief vom 18. Juli 2017 noch der Verfügung vom 16. August 2017 bei, aus denen deshalb in keiner Weise hervorgeht, inwiefern oder aufgrund welcher Vorfälle Zweifel an der Fahreignung der Rekurrentin bestehen sollen. Damit verletzte die Vorinstanz den Anspruch der Rekurrentin auf rechtliches Gehör. Auf die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zu neuer Verfügung ist aber zu verzichten, da die Gehörsverletzung im vorliegenden Rekursverfahren geheilt werden kann. Das Gericht verfügt über volle Überprüfungsbefugnis (Art. 46 Abs. 1 VRP).
3.- In materieller Hinsicht streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht eine medizinische Abklärung der Fahreignung der Rekurrentin anordnete.
a) Die Vorinstanz begründet die Anordnung einer ärztlichen Fahreignungsuntersuchung sowohl mit der Mitteilung der Stadtpolizei St. Gallen, wonach Zweifel an der Eignung zum Führen von Motorfahrzeugen bestehen würden, als auch mit dem fortgeschrittenen Alter der Rekurrentin (act. 2 und 10/3).
Die Rekurrentin hält dem im Wesentlichen entgegen, dass weder die Aussagen des zivilen Meldeerstatters noch der Bericht der ausgerückten Polizisten den tatsächlichen Begebenheiten entsprechen würden (act. 1/1). Einerseits sei sie nicht wie berichtet in einem veränderten Bewusstseinszustand oder in Schlangenlinien gefahren, habe nirgends grundlos angehalten oder den Randstein berührt und sei bei der Kreuzung Lukas-/Lindenstrasse in St. Gallen auch keinem anderen Fahrzeug begegnet, in dem sich der Meldeerstatter befunden haben könnte. Andererseits seien ihre Aussagen im Polizeibericht falsch wiedergegeben und würden die Schilderungen des Meldeerstatters nicht mit den Verfehlungen übereinstimmen, die ihr anlässlich der – wortgetreu nachgezeichneten – polizeilichen Befragung vorgehalten worden seien. Ferner sei keinerlei Personen- oder Sachschaden entstanden, obwohl solcher unvermeidbar gewesen wäre, wenn die ihr unterstellte Strolchenfahrt tatsächlich wie geschildert stattgefunden hätte. Sie sei diesbezüglich Opfer von Verleumdungen geworden und frage sich, ob der Meldeerstatter möglicherweise bei ihrer Nachbarin wohne, die sich bei der Wohnungsverwaltung wegen Ruhestörung beschwert und dadurch die Kündigung ihres – mittlerweile erstreckten – Mietverhältnisses veranlasst habe. Durch den "Angriff auf [ihren] Führerausweis" habe er im Vorfeld der in dieser Angelegenheit durchgeführten Schlichtungsverhandlung eine zusätzliche Belastung für sie geschaffen (act. 5).
b) Gemäss Art. 15d Abs. 1 Ingress des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01; abgekürzt SVG) wird eine Person einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen, wenn Zweifel an ihrer Fahreignung bestehen. Dies ist namentlich der Fall, wenn einer der – nicht abschliessend aufgezählten – Umstände gemäss Art. 15d Abs. 1 lit. a bis e SVG vorliegt (BGer 1C_13/2017 vom 19. Mai 2017, E. 3.2). Der Anlass für eine Abklärung der Fahreignung kann sehr vielfältig sein, wobei die anordnende Behörde einen gewissen Ermessensspielraum geniesst (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 15d N 6). Eine verkehrsmedizinische Abklärung darf aber stets nur angeordnet werden, wenn konkrete Anhaltspunkte ernsthafte Zweifel an der Fahreignung der betroffenen Person wecken (statt vieler BGer 1C_434/2016 vom 1. Februar 2017, E. 2.1). Eine grundsätzliche Vermutung, dass sich ältere Personen nicht mehr als Fahrzeugführer eignen, besteht nicht (BGE 127 II 129, E. 3d). Zweifel an der Fahreignung können jedoch aufkommen, wenn ältere Personen durch Fahrfehler auffällig geworden sind, die auf einem altersbedingten Leistungsabfall beruhen können. Vorausgesetzt werden aber gravierende Fahrfehler, welche regelmässig auch strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen können (BGer 1C_110/2011 vom 6. Juni 2011, E. 3.3 f.).
Das Bundesgericht bejahte ernsthafte Zweifel an der Fahreignung, als ein 84-jähriger Fahrzeugführer wiederholt grundlos von der Fahrbahn abkam und dadurch entgegenkommende Fahrzeuge zum Abbremsen zwang (BGer 1C_422/2007 vom 9. Januar 2008, E. 3.2). Ebenso erkannte es schwerwiegende Fahrfehler und hegte entsprechende Zweifel an der Fahreignung, als ein 73-jähriger Fahrzeuglenker das Abbremsen eines vor ihm fahrenden Lieferwagens zu spät bemerkte und trotz Notbremsung und Ausweichmanöver mit diesem kollidierte (BGer 1C_580/2012 vom 13. November 2012, E. 3.2). Dasselbe traf auf einen 84-jährigen Fahrzeuglenker mit tadellosem automobilistischen Leumund zu, der beim Passieren einer Kreuzung ein von rechts kommendes, vortrittsberechtigtes Fahrzeug wegen einer Mauer übersah und mit diesem zusammenstiess (BGer 1C_285/2012 vom 20. Februar 2013, E. 2.2). Auch die Tatsache, dass eine Fahrzeuglenkerin im Alter von über 70 Jahren in bloss zwei Jahren drei Unfälle verursachte, nachdem sie zuvor jahrzehntelang unfallfrei Personenwagen gelenkt und sich dabei einen makellosen fahrerischen Leumund erhalten hatte, kann nach Ansicht des Bundesgerichts auf eine alters- oder gesundheitsbedingte Einschränkung der Fahreignung hindeuten und vermag damit ernsthafte Zweifel an dieser zu begründen (vgl. BGer 1C_47/2016 vom 9. Juni 2016, E. 2.2). Hingegen erachtete es das Bundesgericht nicht als gravierenden Fahrfehler, der Zweifel an der Fahreignung begründen konnte, dass eine 76-jährige Fahrzeuglenkerin beim Parkieren ihres Personenwagens deutlich Mühe bekundete und beim Rückwärtsfahren die Stossstange eines anderen Fahrzeugs berührte, obwohl dessen Lenker hupte (BGer 1C_110/2011 vom 6. Juni 2011, E. 3.4).
c) Gemäss dem Polizeibericht vom 11. Juli 2017 meldete ein anderer Fahrzeuglenker am 6. Juli 2017 der Einsatzzentrale der Stadtpolizei St. Gallen unter Bekanntgabe seines Namens, dass er gesehen habe, wie die vor ihm fahrende Rekurrentin in St. Gallen bei der Kreuzung Lukas-/Lindenstrasse das Signal "Stop" missachtet habe, danach auf der Lukasstrasse in Schlangenlinien gefahren sei, unnötigerweise vollständig angehalten habe und schliesslich mit ungefähr 20 km/h weitergefahren sei, wobei sie immer wieder den rechten Fahrbahnrand mitsamt dem Randstein berührt habe. In der Folge suchte eine Einheit der Stadtpolizei St. Gallen die Rekurrentin bei dieser zu Hause auf und unterzog sie einer Personenkontrolle. Der dabei durchgeführte Atemalkoholtest fiel nicht belastend aus. Die Rekurrentin befand sich aber nach Einschätzung der kontrollierenden Polizisten insgesamt in einem psychisch instabilen Zustand. Sämtliche Anweisungen und Fragen hätten stets wiederholt werden müssen. Zudem habe die Rekurrentin etliche Gedankensprünge gemacht. So habe sie sich erkundigt, ob die Poststelle St. Gallen noch geöffnet habe und ob es dort einen Briefkasten gebe. Sie habe erwähnt, dass sie zur unerwünschten Person erklärt worden sei und den Polizisten einen wichtigen Brief übergeben müsse. Bei alledem habe sie keine genauen Angaben zu der von ihr zurückgelegten Fahrstrecke machen können (act. 10/5).
Aus den Akten sind entgegen den Ausführungen der Rekurrentin keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Meldeerstatter sie wider besseres Wissen belasten wollte. Zwar ist grundsätzlich denkbar, dass jemand einen Fahrzeuglenker aus persönlichen Animositäten eines verkehrsregelwidrigen Verhaltens bezichtigt, um ihm dadurch zu schaden. Geradezu abwegig sind demgegenüber die Mutmassungen der Rekurrentin, wonach der Meldeerstatter bei ihrer Nachbarin wohne und die Meldung unter falschem Namen erstattet habe, um im Vorfeld einer mietrechtlichen Schlichtungsverhandlung zusätzlichen Druck auf sie aufzubauen (vgl. act. 5/2 f.). Zum einen beruht die unterstellte Verwendung unterschiedlicher Namen einzig auf den diffusen Vermutungen der Rekurrentin und entbehrt jeglicher tatsächlichen Grundlage. Der Nachbar hätte einfach eine anonyme Meldung erstatten können, wenn er die Rekurrentin bei der Polizei hätte anschwärzen wollen, ohne dabei erkannt zu werden (siehe Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV-2015/228 vom 29. September 2016, E. 6, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Zum anderen hat ein strassenverkehrsrechtliches Fehlverhalten keinen unmittelbaren Einfluss auf den Ausgang einer mietrechtlichen Schlichtungsverhandlung, weshalb insoweit kein Anlass bestand, eine entsprechende Meldung zu erstatten. Mangels anderweitiger Hinweise ist deshalb davon auszugehen, dass der Meldeerstatter keinerlei irgendwie geartete – weder freund- noch feindschaftliche – Gesinnung gegenüber der Rekurrentin hegt. Seine Meldung beruht nicht auf solcherlei sachfremden Beweggründen, sondern erfolgte einzig im Interesse der allgemeinen Verkehrssicherheit und rührt von konkreten Beobachtungen her, die er machte, während er der Rekurrentin bis zu deren Wohnort nachfuhr. Diesbezüglich ist auch zu berücksichtigen, dass sich der Meldeerstatter bei falschen Aussagen strafbar machen könnte (vgl. Art. 303 ff. des Strafgesetzbuchs [SR 311.0]). Seinen Aussagen ist insofern eine höhere Glaubwürdigkeit beizumessen als denjenigen der belasteten Rekurrentin, von der eine entlastende Darstellung der Sachlage erwartet wird und die bei unwahren Aussagen grundsätzlich keinerlei strafrechtlichen Konsequenzen zu befürchten hat (siehe BGer 6B_132/2012 vom 26. April 2012, E. 2.4.4, und 6B_441/2011 vom 20. April 2011, E. 2.2 ff.). Ohnehin beschränken sich deren Ausführungen zur Sache im Wesentlichen auf eine nicht weiter substantiierte Bestreitung der vorgehaltenen strassenverkehrsrechtlichen Verfehlungen. Daneben werden anhand eines wortgetreuen Gedächtnisprotokolls der polizeilichen Befragung in zusammenhangsloser und schwer nachvollzierbarer Weise angebliche Diskrepanzen zwischen den Aussagen des Meldeerstatters und denjenigen der Polizisten sowie Fehler im Polizeibericht geltend gemacht. Dabei ist nicht nur die Verlässlichkeit der nachträglichen und einseitigen Protokollierung eines mehr als zwei Monate zurückliegenden Gesprächs höchst fragwürdig, sondern sind auch die vermeintlichen Unstimmigkeiten grösstenteils ohne jeglichen Belang für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit. Die Rekurrentin vermag dadurch weder die Glaubwürdigkeit der dokumentierten Mitteilung des Meldeerstatters noch des in sich konsistenten und widerspruchsfreien Polizeiberichts zu entkräften und es ist deshalb davon auszugehen, dass sich die Ereignisse tatsächlich wie darin geschildert zugetragen haben.
Das der Rekurrentin zur Last gelegte Verhalten im Strassenverkehr umfasst verschiedene eindeutige und teils schwerwiegende Fahrfehler. Namentlich das Missachten des Signals "Stop" ist geeignet, eine erhöhte Verkehrsgefährdung hervorzurufen, und ist strafrechtlich als grobe Verkehrsregelverletzung zu bezeichnen (siehe BGer 6A.2/2003 vom 21. Februar 2003, E. 2.2.1; Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV‑2005/121 vom 1. März 2006, E. 2, in: www.gerichte.sg.ch). Das Fahren von Schlangenlinien zeigt, dass die Rekurrentin ihr Fahrzeug offensichtlich nicht beherrschte (siehe BGer 1P.317/2004 vom 6. August 2004, E. 6.2). Insbesondere fällt aber die Häufung der strassenverkehrsrechtlichen Verfehlungen auf der vergleichsweise kurzen Strecke ab der Kreuzung Lukas-/Lindenstrasse bis zum Wohnort der Rekurrentin auf. Zudem machte diese bei der anschliessenden polizeilichen Befragung offenbar einen geistesabwesenden und zerstreuten Eindruck. Die diensthabenden Polizisten berichten von einem psychisch instabilen Zustand, was einen Verdachtsgrund fehlender Fahreignung darstellen und somit Anlass für eine entsprechende Abklärung geben kann (vgl. Leitfaden "Verdachtsgründe fehlender Fahreignung" der Expertengruppe Verkehrssicherheit des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 26. April 2000, S. 4). Was sich hinter den Ausführungen der Rekurrentin verbirgt, ist für Laien unklar. Jedenfalls sind sie auffallend. Im Zusammenhang mit dem fortgeschrittenen Alter der Rekurrentin stellt sich ferner die Frage, ob die genannten Fahrfehler auf einen altersbedingten Leistungsabfall zurückzuführen sind. Gesamthaft ist es ohne Weiteres angezeigt, die Fahreignung zu hinterfragen und die Rekurrentin diesbezüglich einer ärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Eine solche Fahreignungsabklärung erscheint insbesondere auch verhältnismässig, weil sie die Rekurrentin nur geringfügig belastet, aber gleichzeitig geeignet ist, höherstehende Rechtsgüter wie Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer sowie der Rekurrentin selber zu schützen (siehe Kai Knöpfli, Die heutige Bedeutung und Praxis von Fahreignungsuntersuchungen, in: Thomas Probst/Franz Werro [Hrsg.], Strassenverkehrsrechts-Tagung 21.-22. Juni 2016, Bern 2016, S. 219 ff., S. 237 f.).
d) Insgesamt ordnete die Vorinstanz somit zu Recht eine ärztliche Abklärung der Fahreignung der Rekurrentin an. Der Rekurs ist demnach abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
3.- Die Kosten des Rekursverfahrens haben die Parteien nach Massgabe ihres Obsiegens und Unterliegens zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die Rekurrentin dringt zwar mit ihrer materiellen Rüge nicht durch, es wurde aber ihr formeller Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Eine Verfügung, die unter Verletzung des Gehörsanspruchs einer Partei erlassen wird, ist stets rechtsfehlerhaft und deren Anfechtung erfolgt grundsätzlich zu Recht. Wenn das Gericht – wie vorliegend – einen solchen Mangel ausnahmsweise im Rekursverfahren heilt, entscheidet es im Grunde anstelle der verfügenden Behörde. Erst durch seinen Entscheid erfüllt sich der Anspruch auf eine formell korrekte Verfügung. Deshalb sind die Gerichtskosten unabhängig vom Ausgang des Rekursverfahrens von der Vorinstanz zu tragen, welche alleine durch die Gehörsverletzung Anlass zur vorliegenden Rekurserhebung gab (vgl. BGer 1C_564/2013 vom 30. August 2013, E. 2.3). Entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung [sGS 941.12]) erscheint angemessen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist der Rekurrentin zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'200.– trägt der Staat.
Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– wird der Rekurrentin zurückerstattet.