Gegen diesen Entscheid wurde beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde mit Entscheid vom 12. September 2018 abgewiesen (B 2018/100). Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts wurde beim Bundesgericht Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht hat die Beschwerde mit Urteil vom 22. Juli 2019 abgewiesen (1C_567/2018).
Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrentin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Manfred Dähler, Poststrasse 12, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Prüfstelle Winkeln, Biderstrasse 6, Postfach 445, 9015 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Entzug des Kollektiv-Fahrzeugausweises und des Händlerschilds
Sachverhalt:
A.- Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, Prüfstelle Winkeln (nachfolgend: Strassenverkehrsamt), erteilte der X mit Sitz in A am 7. Januar 2008 einen Kollektiv-Fahrzeugausweis und ein Händlerschild für Motorwagen.
B.- Mit Schreiben vom 20. November 2015 bat das Strassenverkehrsamt die X, den Umfang ihres Betriebes nachzuweisen, um die Voraussetzungen für die Belassung des Kollektiv-Fahrzeugausweises und des Händlerschilds zu prüfen. Daraufhin erklärte der Eigentümer der X mit Schreiben vom 28. Dezember 2015 deren Tätigkeiten.
Mit Schreiben vom 26. April 2017 und 7. Juni 2017 bat das Strassenverkehrsamt die X erneut, den Umfang ihres Betriebes nachzuweisen, und lud sie gleichzeitig zu einer Stellungnahme zum beabsichtigten Entzug des Kollektiv-Fahrzeugausweises und des Händlerschilds ein. Nachdem eine Antwort ausgeblieben war, entzog es ihr mit Verfügung vom 27. Juli 2017 sowohl den Kollektiv-Fahrzeugausweis als auch das Händlerschild für Motorwagen.
C.- Dagegen erhob der Rechtsvertreter der X am 30. August 2017 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen und beantragte mit Rekursergänzung vom 16. Oktober 2017 die Aufhebung der Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 27. Juli 2017, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Das Strassenverkehrsamt verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen im Rekurs zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 30. August 2017 mitsamt Ergänzung vom 16. Oktober 2017 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und materieller Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen von Art. 41 lit. gbis, Art. 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Streitig ist, ob die Vorinstanz der Rekurrentin zu Recht den Kollektiv-Fahrzeugausweis und das Händlerschild für Motorwagen entzog.
a) Die Vorinstanz führt zur Begründung aus, sie habe die Rekurrentin mit Schreiben vom 20. November 2015, vom 26. April 2017 und vom 7. Juni 2017 gebeten, mittels Mehrwertsteuerabrechnungen oder Kopien von Verkaufsverträgen den erforderlichen Umsatz für die Belassung des Kollektiv-Fahrzeugausweises und des Händlerschilds für Motorwagen nachzuweisen. Dieser Einladung sei die Rekurrentin nicht nachgekommen. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Kollektiv-Fahrzeugausweises seien nicht mehr erfüllt, weshalb dieser zusammen mit dem Händlerschild zu entziehen sei.
b) Die Rekurrentin hält dem entgegen, dass sie keine Leistungen für das Publikum erbringe. Sie warte und unterhalte als Garagenbetrieb mit entsprechender Einrichtung mindestens fünfzig Geschäfts- und Privatfahrzeuge ihres Alleineigentümers, die zum Teil über dessen zahlreichen Immobilienunternehmen gehalten würden. Rund vierzig dieser Fahrzeuge seien als Sammlerfahrzeuge zwar zulassungsfähig und zulassungsbereit, aber aus Kosten- und Aufwandgründen nicht eingelöst, weil sie mehr ausgestellt als gefahren würden. Die übrigen Fahrzeuge würden dem Betrieb der Immobilienunternehmen dienen und seien unter zehn verschiedenen Kontrollschildern eingelöst. Die Arbeiten an allen Fahrzeugen würden von einem ausgebildeten Fahrzeugmechaniker ausgeführt, der dabei von einem Mitarbeiter mit langjähriger Praxiserfahrung unterstützt werde. Da beide ergänzend dazu mechanische Hausunterhaltsarbeiten am Immobilienbestand der Unternehmensgruppe erbringen würden, seien sie von einem der Immobilienunternehmen angestellt, das deren Leistungen gruppenintern verrechne. Die Rekurrentin stelle für den Garagenbetrieb keine Rechnungen aus und führe auch keine Buchhaltung. Um die vielen Fahrzeuge bewegen und unterhalten zu können, sei sie auf die Erteilung eines Kollektiv-Fahrzeugausweises mit Händlerschild angewiesen. Insbesondere die nicht eingelösten Sammlerfahrzeuge könnten ansonsten gar nicht betrieben werden. Der Verwendungszweck und der Benutzerkreis des Kollektiv-Fahrzeugausweises und des Händlerschilds seien stets eingehalten worden. Die Erteilung sei im vollen Wissen der Umstände erfolgt, die sich seither nicht geändert hätten. Entsprechend sei aus Gründen der Bestandesgarantie von einem Entzug abzusehen. Einem solchen stehe schliesslich auch der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen.
c) Motorfahrzeuge und ihre Anhänger dürfen nur mit Fahrzeugausweis und Kontrollschildern in Verkehr gebracht werden (Art. 10 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes [SR 741.01; abgekürzt: SVG]). Für die Zulassung von Motorfahrzeugen oder Anhängern von Unternehmungen des Motorfahrzeuggewerbes gibt es Kollektiv-Fahrzeugausweise (Art. 73 lit. d der Verkehrszulassungsverordnung [SR 741.51; abgekürzt: VZV]), die zum Anbringen der darin genannten Händlerschilder an geprüften und nichtgeprüften, betriebssicheren und den Vorschriften entsprechenden Fahrzeugen der im Ausweis genannten Art berechtigen (Art. 24 Abs. 1 Satz 1 der Verkehrsversicherungsverordnung [SR 741.31; abgekürzt: VVV]). Dies entspricht einem zwingenden Bedürfnis des Motorfahrzeuggewerbes, das darauf angewiesen ist, an nicht immatrikulierten Fahrzeugen ein Händlerschild anzubringen, um diese überführen und erproben zu können (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2A.192/1998 vom 28. August 1998 in Sachen F. gegen Strassenverkehrsamt- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen sowie Verwaltungsrekurskommission des Kanton St. Gallen, wiedergegeben in: Neue Zürcher Zeitung vom 4. November 1998, S. 14; A. Roth, Entwicklungen im Strassenverkehrsrecht, SJZ 1999, S. 222 ff., S. 226; BGE 109 Ib 43 E. 1c). Kollektiv-Fahrzeugausweise werden an Betriebe erteilt, welche über die für die Art des Betriebes erforderlichen Bewilligungen verfügen, Gewähr für eine einwandfreie Verwendung des Kollektiv-Fahrzeugausweises bieten, für alle eigenen und übergebenen Motorfahrzeuge haftpflichtversichert sind und die in Anhang 4 VVV genannten Voraussetzungen erfüllen (Art. 23 Abs. 1 VVV in Verbindung mit Art. 71 Abs. 2 SVG). Anhang 4 VVV stellt gewisse Anforderungen an die Fachkenntnisse und Erfahrungen, die Räumlichkeiten, die Betriebseinrichtungen sowie insbesondere den Betriebsumfang bestimmter Betriebe. Von diesen Anforderungen gemäss Anhang 4 VVV kann abgewichen werden, wenn die Gesamtbeurteilung des Betriebes ergibt, dass die Händlerschilder ohne Gefahr für die Verkehrssicherheit und die Umwelt abgegeben werden können (Art. 23 Abs. 2 VVV; siehe bereits Weisungen und Erläuterungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements betreffend Kollektiv-Fahrzeugausweise mit Händlerschildern vom 5. August 1994 [nachfolgend als EJPD-Weisungen bezeichnet], S. 1 ff.). Die in Anhang 4 VVV genannten Mindestanforderungen dienen den kantonalen Strassenverkehrsämtern somit lediglich als Richtlinien (BGer 2A.406/2005 vom 7. November 2005 E. 4.2), von denen sich ein Abweichen insbesondere rechtfertigt, wenn der betroffene Betrieb ohne Händlerschilder in seinem wirtschaftlichen Fortkommen ernsthaft behindert würde (vgl. BGer 1C_72/2007 vom 29. August 2007 E. 6). Demgegenüber sind keine Ausnahmen von den Voraussetzungen gemäss Art. 23 Abs. 1 lit. a bis c VVV vorgesehen (Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV-2013/158 vom 28. Mai 2014 E. 3a, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Sind diese Voraussetzungen nicht mehr erfüllt, so ist der Kollektiv-Fahrzeugausweis zu entziehen (Art. 23a Abs. 1 VVV).
Neben den ausdrücklich genannten Bedingungen setzt Art. 23 Abs. 1 VVV – in impliziter, aber grundlegender Weise – voraus, dass die Erteilung eines Kollektiv-Fahrzeugausweises mit Händlerschildern für das Führen eines geschäftlichen Betriebs erforderlich ist. Dabei kann es sich mittlerweile nicht mehr nur um die ursprünglichen "Betriebe des Automobilgewerbes" bzw. "Unternehmen des Motorfahrzeuggewerbes" (vgl. Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 24. Juni 1955, BBl 1955 II 1, S. 18 und 53), sondern auch um diesen vor- oder nachgelagerte Betriebe sowie um Betriebe mit grossem Motorfahrzeugpark handeln (vgl. Anhang 4 VVV). Diesen allen ist gemein, dass sie ihrer Natur nach mit nichtgeprüften Motorfahrzeugen fahren müssen. Das Motiv für die Abgabe von Kollektiv-Fahrzeugausweisen nach Art. 23 Abs. 1 VVV besteht nämlich gerade in der unternehmerischen Notwendigkeit, mit nichtgeprüften Fahrzeugen fahren zu müssen (BGE 109 Ib 43 E. 1c). Kollektiv-Fahrzeugausweise können deshalb stets nur im Zusammenhang mit der Ausübung und für die Bedürfnisse einer gewerblichen Tätigkeit ausgestellt werden (R. Schaffhauser, Die straf- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Strassenverkehrsrecht [Oktober 1998 bis November 1999], AJP 2000, S. 347 ff., S. 354). An dieser Grundvoraussetzung hat die Lockerung der Erteilungsbedingungen durch die am 1. Juni 2001 in Kraft getretene Bestimmung von Art. 23 Abs. 2 VVV nichts geändert.
d) Die Rekurrentin bezweckt gemäss Handelsregistereintrag den "Betrieb einer Werkstätte für Autoreparaturen, Betreiben einer Tankstelle mit Shop sowie Handel mit Neu- und Occasionswagen und verwandter Artikel" (act. 8/6). Nachdem deren Eigentümer in einem Schreiben an die Vorinstanz vom 28. Dezember 2015 noch ausführte, dass die Rekurrentin in erster Linie die Fahrzeuge seiner Unternehmensgruppe sowie seinen privaten Fahrzeugpark von rund fünfzig Fahrzeugen unterhalte und repariere, daneben im kleinen Rahmen aber auch Fahrzeuge an Dritte verkaufe (act. 4/2), hält diese im Rekurs vom 16. Oktober 2017 fest, dass sie von Anfang an und spezifisch als Garagenbetrieb für die Bedürfnisse der Unternehmensgruppe ihres Eigentümers gegründet worden sei (act. 12, Rz. 8). Dieser Garagenbetrieb ist "nicht für das Publikum tätig" (act. 12, Rz. 12 und 20). Die Rekurrentin "betreut" ausschliesslich die rund fünfzig Fahrzeuge, die direkt oder indirekt von ihrem Eigentümer gehalten werden (act. 12, Rz. 13 und 16), "insbesondere" dessen Privatfahrzeuge (act. 12, Rz. 12). Dabei handelt es sich um rund vierzig Sammlerfahrzeuge, die "mehr ausgestellt als gefahren werden" und deshalb nicht eingelöst sind (act. 12, Rz. 13, 16 und 22). Für die eigentliche Geschäftstätigkeit der Immobilienunternehmen des Eigentümers kommen daher nur die übrigen – rund zehn – Fahrzeuge in Frage. Diese sind unter zehn Einzel- und Wechselschildern eingelöst (act. 12, Rz. 13 und 16). Der Kollektiv-Fahrzeugausweis und das Händlerschild der Rekurrentin finden deshalb praktisch nur für die privaten Sammlerfahrzeuge ihres Eigentümers Verwendung, was sie selber einräumt (vgl. act. 12, Rz. 14 ff. und 21). Dies entspricht nicht dem vom Gesetz- und Verordnungsgeber beabsichtigten Verwendungszweck eines Kollektiv-Fahrzeugausweises und von Händlerschildern. Das Bewegen und Unterhalten von Privatfahrzeugen einer nahestehenden Person stellt keine geschäftliche Tätigkeit dar. Eine anderweitige unternehmerische Betätigung, welche die Erteilung eines Kollektiv-Fahrzeugausweises erfordern könnte, vermag die Rekurrentin nicht nachzuweisen. Sie beschäftigt keine Angestellten, bezahlt keine Löhne, stellt keine Rechnungen aus, führt keine ordentliche Buchhaltung (act. 12, Rz. 15) und ist nicht mehrwertsteuerpflichtig (act. 13/2). Die erwähnten Unterhalts- und Reparaturarbeiten an den zehn Geschäftsfahrzeugen der Immobilienunternehmen kann sie nicht durch Rapporte oder ähnliche Unterlagen nachweisen. Ohnehin würden diese wenigen Arbeiten keine Weiterverwendung des Händlerschilds rechtfertigen (siehe BGer 1C_72/2007 vom 29. August 2007 E. 6); die Arbeiten werden gemäss eigenen Aussagen auch nicht von der Rekurrentin, sondern von Angestellten einer anderen Gesellschaft erbracht (act. 12, Rz. 15). Zu den angeblichen Verrechnungen solcher Leistungen innerhalb der Unternehmensgruppe (vgl. act. 12, Rz. 15) bestehen keinerlei Belege. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Rekurrentin keiner Geschäftstätigkeit nachgeht. Entsprechend ist sie auch nicht aus geschäftlichen Gründen auf das Fahren mit nichtgeprüften Motorfahrzeugen angewiesen. Die grundlegende Voraussetzung für die Erteilung eines Kollektiv-Fahrzeugausweises mit Händlerschild ist somit nicht erfüllt. Die blosse Einsparung von Aufwand und Kosten, worauf sich die Rekurrentin beruft (act. 12, Rz. 16), reicht dazu nicht aus (siehe BGE 109 Ib 43 E. 1c). Die wenigen notwendigen Fahrten mit den – vorwiegend ausgestellten (vgl. act. 12, Rz. 13) – Sammlerfahrzeugen müssen mit Tagesausweisen bewerkstelligt werden können, ansonsten sowieso eine Fahrzeugeinlösung vorzunehmen wäre.
Der Kollektiv-Fahrzeugausweis begründet keine subjektiven Rechte. Wo eine Bewilligung – wie bei einem solchen Ausweis – eine bestimmte dauernde Tätigkeit gestattet, kommt dem Umstand, dass von ihr bereits Gebrauch gemacht wurde, keine entscheidende Bedeutung für deren Widerruf zu. Das öffentliche Interesse an der gleichmässigen Anwendung und rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts geniesst Vorrang vor dem Inter-esse des bisherigen Inhabers, den Kollektiv-Fahrzeugausweis zu behalten (BGer 2A.531/2000 vom 15. Januar 2000 E. 3a mit Verweis auf BGE 120 Ib 317 E. 3a). Die Berufung der Rekurrentin auf die Bestandesgarantie sowie den Grundsatz von Treu und Glauben stösst deshalb ins Leere. Abgesehen davon trifft nicht zu, dass die Vorinstanz den Kollektiv-Fahrzeugausweis mit Händlerschild in Kenntnis des tatsächlichen Verwendungszwecks erteilt (vgl. act. 12, Rz. 14 und 20) oder diesen je geduldet hätte. Einerseits hielt die Vorinstanz ausdrücklich fest, dass sie bei der Erteilung des Kollektiv-Fahrzeugausweis mit Händlerschild vorerst nur die persönlichen Voraussetzungen (Straf- und Betreibungsregisterauszug [act. 8/5 und 8/6]) und die technischen Einrichtungen geprüft habe, aber noch zu prüfen bleibe, ob die Voraussetzungen des Betriebsumfangs erfüllt seien (act. 8/1); dazu forderte sie die Rekurrentin wiederholt zur Einreichung entsprechender Unterlagen auf (act. 2, 4/1 f., 4/6A und 8/1 f.). Andererseits gab die Rekurrentin vor, einen geschäftlichen Fahrzeughandels- und Reparaturwerkstattbetrieb gemäss Ziff. 3 und 4 des Anhangs 4 UVV zu betreiben (act. 4/2; vgl. act. 8/6). Nachdem sich dies nicht bewahrheitet hat, sind die zwingenden Voraussetzungen von Art. 23 Abs. 1 VVV für die Erteilung eines Kollektiv-Fahrzeugausweises mit Händlerschild nicht erfüllt; entsprechend ist dieser der Rekurrentin gestützt auf Art. 23a Abs. 1 VVV zu entziehen.
e) Somit ergibt sich, dass die Vorinstanz der Rekurrentin zu Recht den Kollektiv-Fahrzeugausweis und das Händlerschild für Motorwagen entzog. Der Rekurs erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (siehe Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (siehe Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung [sGS 941.12]). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (siehe Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrentin hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu bezahlen, unter
Verrechnung des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.