Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Franziska Geser
X, Rekurrentin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Philip Schneider, Poststrasse 23, Postfach 1936, 9001 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Auflagen, Kosten der verkehrsmedizinischen Abklärungen
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorien A1, B, D1, BE und D1E am 7. Mai 1981. Bis auf einen einmonatigen Warnungsentzug aufgrund einer Überschreitung der erlaubten Höchstgeschwindigkeit ausserorts um 29 km/h am 21. Juli 2007 ist sie im Strassenverkehr nie negativ aufgefallen. Seit ihrem 17. Lebensjahr leidet sie an einer chronischen Schmerzsymptomatik. Im Jahre 2010 wurde die Wirbelsäule versteift, was zu keiner wesentlichen Linderung der Schmerzen führte. Sodann besteht im Zusammenhang mit der Schmerzsymptomatik eine posttraumatische Belastungsstörung. Ferner sind ein Restless-Legs-Syndrom mit Erstdiagnose im Jahr 2013 sowie ein Bluthochdruck bekannt. Die Schmerztherapie war sukzessive ausgebaut worden, unter Einsatz von Morphin-Präparaten. Eine Umstellung auf Sativa-Öl (cannabishaltiges Medikament) führte schliesslich zu einer massiven Verbesserung der Schmerzsituation.
B.- Am 12. November 2015 ersuchte die behandelnde Ärztin das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, X zu einer verkehrsmedizinischen Abklärung aufzubieten. Mit Schreiben vom 16. November 2015 teilte das Strassenverkehrsamt X mit, es sei beabsichtigt, sie zu einer verkehrsmedizinischen Untersuchung aufzubieten. Am 23. Dezember 2015 bat ihr Rechtsvertreter das Strassenverkehrsamt, von der Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung abzusehen. Daraufhin holte das Strassenverkehrsamt beim Institut für Rechtsmedizin (IRM) eine Aktenbeurteilung hinsichtlich des weiteren Vorgehens ein. Gestützt auf die Empfehlung des IRM verfügte das Strassenverkehrsamt nach Gewährung des rechtlichen Gehörs am 15. März 2016 die Durchführung einer verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung.
C.- Im verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Gutachten des IRM vom 19. August 2016 wurde das Fazit gezogen, dass die Fahreignung für die erste medizinische Gruppe nicht abschliessend beurteilt werden könne. Da X im zeitlichen Umfeld der Begutachtung offenbar die Medikation mit Sativa-Öl sistiert habe, seien die erhobenen verkehrspsychologischen Untersuchungsresultate bezüglich der Frage allfälliger Leistungsdefizite nicht aussagekräftig. Es sei deshalb eine weitere verkehrspsychologische Untersuchung erforderlich, bei der die regelmässige und korrekte Einnahme des cannabishaltigen Medikaments durch eine entsprechende Blut- und Urinuntersuchung zu dokumentieren sei. Aufgrund der erhobenen Leistungsdefizite und bei laufender Behandlung mit suchterzeugenden zentralwirksamen Medikamenten sei eine positive Beurteilung der Fahreignung für die zweite medizinische Gruppe nicht möglich. Am 26. August 2016 informierte das Strassenverkehrsamt X darüber, dass beabsichtigt sei, sie hinsichtlich der Fahreignung für die erste medizinische Gruppe erneut zu einer auf die Leistungsdiagnostik beschränkten verkehrspsychologischen Untersuchung aufzubieten. Gleichzeitig verfügte es, dass X das Führen von Motorfahrzeugen der Kategorien C1 und BPT – Code 121 ab sofort vorsorglich verboten werde, und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
D.- Am 7. September 2016 erklärte der Rechtsvertreter von X gegenüber dem Strassenverkehrsamt, dass eine Ergänzung des Gutachtens seines Erachtens nicht erforderlich sei. Daraufhin wurde das IRM vom Strassenverkehrsamt mit einer Aktenbeurteilung beauftragt. Diese ergab, dass an der im Gutachten vom 19. August 2016 zusätzlich empfohlenen verkürzten verkehrspsychologischen Untersuchung weiterhin festzuhalten sei. Am 31. Oktober 2016 wurde eine verkehrspsychologische Untersuchung angeordnet. Den dagegen am 17. November 2016 erhobenen Rekurs zog X am 11. Januar 2017 wieder zurück. Am 3. Mai 2017 informierte der mit der Untersuchung beauftragte Verkehrspsychologe das Strassenverkehrsamt darüber, dass X am 22. März 2017 alle für die Fahreignung wichtigen Leistungsparameter für die Kategorie B genügend erfüllt habe. Die Fahreignung sei somit gegeben. Das verkehrsmedizinische Aktengutachten vom 4. Mai 2017 attestierte X unter folgenden Auflagen eine Fahreignung für die erste medizinische Gruppe: regelmässige ärztliche Kontrolle der Erkrankung (chronisches Schmerzsyndrom) und Einnahme allfälliger Medikamente nach Dafürhalten des behandelnden Arztes sowie striktes Befolgen der ärztlichen Weisungen und Einreichung eines Verlaufsberichts nach einem Jahr inklusive detaillierter Auflistung der aktuellen Medikation. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs und einer weiteren Stellungnahme des IRM verfügte das Strassenverkehrsamt am 2. August 2017 Folgendes gegen X:
"1. Der Führerausweis wird mit folgenden Auflagen versehen:
a) Regelmässige ärztliche Kontrolle der Erkrankung (Chronisches Schmerzsyndrom)
und Einnahme allfälliger Medikamente nach Dafürhalten des behandelnden Arztes
sowie striktes Befolgen der ärztlichen Weisungen.
b) Bei gesundheitlichen Störungen haben Sie auf das Autofahren zu verzichten und
einen Arzt aufzusuchen.
c) Sie haben jeweils ein ärztliches Zeugnis (inkl. detaillierter Auflistung der aktuellen Medikation) einzureichen, welches aufgrund medizinischer Abklärungen Auskunft über
Ihre aktuelle Fahreignung geben muss.
Diese Auflagenkontrolle erfolgt in 12 Monaten, spätestens bis 31.07.2018 am Institut
für Rechtsmedizin (IRM) in St. Gallen. Die Kosten dafür gehen zu Ihren Lasten.
Zur gegebenen Zeit wird Ihnen durch das IRM St. Gallen ein Erinnerungsschreiben
zugestellt, welches u.a. über den zu leistenden Vorschuss orientiert.
d) Diese Auflagen haben auf unbestimmte Zeit Gültigkeit, mindestens für 12 Monate
und werden mit Code 101 in Ihren Führerausweis eingetragen. Eine Aufhebung kann
auf ein schriftliches und begründetes Gesuch hin geprüft werden.
e) Bei Missachten der Auflagen haben Sie in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 SVG mit
dem Entzug des Führerausweises – allenfalls auf unbestimmte Zeit – zu rechnen.
2. Einem allfälligen Rekurs wird zufolge Gefahr die aufschiebende Wirkung entzogen.
Die Rekursinstanz kann eine gegenteilige Verfügung treffen (Art. 51 VRP).
3. Die Gebühr für diese Verfügung beträgt Fr. 230.00 (Rechnung beiliegend)."
E.- Aus einem Verlaufsbericht der behandelnden Ärzte vom 16. August 2017 geht hervor, dass X nach ihren eigenen Angaben sowohl die Cannabinoide als auch die Steroide abgesetzt habe und kaum mehr Schmerzen verspüre. Frühmorgens sei sie jedoch wieder steif. Das Schmerzsyndrom sei dementsprechend remittiert. Gegen die Morgensteifigkeit könne Lodine eingesetzt werden. Es seien keine weiteren Termine mit X vereinbart worden. Daraufhin erklärte das Strassenverkehrsamt nach Rücksprache mit dem IRM, dass sich der weitere Verlauf erst in rund sechs Monaten zeige. Eine umgehende Entlassung aus den Auflagen sei deshalb verfrüht.
F.- Am 29. August 2017 erhob X durch ihren Rechtsvertreter Rekurs gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 2. August 2017 bei der Verwaltungsrekurskommission. Sie stellte die Anträge, die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamtes vom 2. August 2017 sei aufzuheben (Ziffer 1) und der Rekurrentin seien die Kosten der von der Vorinstanz angeordneten medizinischen Abklärungen beim IRM zu entschädigen (Ziffer 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz. Die Vorinstanz verzichtete am 28. September 2017 auf eine Vernehmlassung.
G.- Am 9. April 2018 verfasste der langjährige Hausarzt der Rekurrentin ein Schreiben an die Vorinstanz, in dem er diese ersuchte, die Rekurrentin "von all diesen unnötigen administrativen Belangen" zu befreien. Seine Patientin habe die Behandlung mit Sativa-Öl im Juli 2017 abgesetzt und seither nicht wieder aufgenommen.
Auf die Ausführungen im Rekurs wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 29. August 2017 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die von der Vorinstanz angeordneten Auflagen zulässig und verhältnismässig sind.
a) Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ist es im Rahmen der Verhältnismässigkeit zulässig, aus besonderen Gründen den Führerausweis mit Auflagen zu versehen, wenn dies der Sicherstellung der Fahreignung und damit der Verkehrssicherheit dient sowie mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang steht. Die Anordnung von Auflagen kommt dann in Frage, wenn der Lenker die gesetzlichen Anforderungen an die Fahreignung bei Einhaltung bestimmter Massnahmen erfüllt; ein Entzugsgrund nach Art. 16 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) muss dabei nicht gegeben sein. Erforderlich ist zudem, dass sich die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt und die Auflagen erfüll- und kontrollierbar sind (BGE 131 II 248 E. 6).
b) Gemäss dem verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Gutachten vom 19. August 2016 wurden in verkehrsmedizinischer Hinsicht keine wesentlichen Auffälligkeiten entdeckt. In verkehrspsychologischer Hinsicht wurde das Leistungsverhalten für die Führerausweis-Gruppe 1 als genügend und für die zweite medizinische Gruppe als ungenügend beurteilt. Da die Rekurrentin ihre Behandlung mit Sativa-Öl jedoch unterbrochen hatte, konnten die Auswirkungen dieser Behandlung auf das Leistungsverhalten nicht überprüft werden. Nach nochmaliger Untersuchung bestätigte der Verkehrspsychologe am 3. Mai 2017, dass die Fahreignung für die Kategorie B aus seiner Sicht gegeben sei. Im Anschluss daran hielt das IRM im Aktengutachten vom 4. Mai 2017 fest, dass die Fahreignung der Rekurrentin für die erste medizinische Gruppe unter den Auflagen einer regelmässigen ärztlichen Kontrolle des chronischen Schmerzsyndroms und der Einnahme allfälliger Medikamente nach Dafürhalten des behandelnden Arztes sowie des strikten Befolgens der ärztlichen Weisungen und der Einreichung eines Verlaufsberichts in einem Jahr inklusive detaillierter Auflistung der aktuellen Medikation gegeben sei. Im verkehrsmedizinischen Aktengutachten vom 20. Juni 2017 erklärte das IRM, dass es sich bei der Befürwortung der Fahreignung der Rekurrentin unter der Therapie mit Sativa-Öl um eine absolute Ausnahme handle. Bei chronischen Schmerzen variiere der Verlauf stark, dabei könnten auch die entsprechenden therapeutischen Massnahmen immer wieder angepasst werden. Diesbezüglich könnten Medikamente verordnet werden oder die Sativa-Öl-Dosis erhöht werden, was dann zu einer erneuten allfälligen Abklärung der Fahreignung führen würde. Falls sich innerhalb eines Jahres keine grossen Veränderungen ergeben würden, könnte die Rekurrentin aus der Kontrolle entlassen werden. Die Vorinstanz verwies beim Erlass ihres Auflagenkatalogs – der inhaltlich teilweise von den Empfehlungen des IRM abwich – auf die Ausführungen des IRM, begründete dessen Notwendigkeit jedoch selbst nicht.
Die Rekurrentin war verkehrsmedizinisch und verkehrspsychologisch begutachtet worden. Dabei wurden diverse Arztberichte der vorausgehenden Jahre miteinbezogen. Somit wurde die gesundheitliche Problematik umfassend berücksichtigt. Sodann wurde ihr Leistungsverhalten unter der aktuellen Medikation geprüft. Weder in verkehrsmedizinischer noch in verkehrspsychologischer Hinsicht konnten wesentliche, die Fahreignung für die erste medizinische Gruppe beeinträchtigende Auffälligkeiten festgestellt werden. Die Fahreignung muss damit im Untersuchungszeitpunkt als gegeben erachtet werden. Den Erlass von Auflagen empfahl das IRM lediglich mit der Begründung, dass sich der Gesundheitszustand der Rekurrentin in Zukunft verschlechtern könne und allenfalls eine andere Medikation oder eine höhere Dosierung der aktuellen Medikation angeordnet werde. In rechtlicher Hinsicht vermögen offene gesundheitliche und medikamentöse Zukunftsaussichten jedoch keine Auflagen zu rechtfertigen. Erforderlich wäre, dass sich die Fahreignung nur mit den angeordneten Massnahmen aufrechterhalten lassen würde und die Auflagen gleichzeitig erfüll- und kontrollierbar wären. Die Untersuchung hat aber gerade ergeben, dass die Fahreignung aufgrund des aktuellen Gesundheitszustands und der aktuellen Medikation der Rekurrentin für die erste medizinische Gruppe unabhängig von der Einhaltung bestimmter Verhaltensvorschriften gegeben ist. Damit besteht im Interesse der Verkehrssicherheit keine Veranlassung zur Anordnung von Auflagen. Eine präventive Anordnung von Auflagen ist nicht zulässig. Die von der Vorinstanz erlassenen Auflagen sind somit von vornherein nicht erforderlich und damit unverhältnismässig. Sollten zu einem späteren Zeitpunkt – beispielsweise aufgrund einer Verschlechterung des Gesundheitszustands und damit einhergehender allenfalls die Fahrfähigkeit beeinflussender Medikation – Zweifel an der Fahreignung der Rekurrentin aufkommen, wäre in einem neuen Verfahren eine Fahreignungsuntersuchung vorzunehmen. Offengelassen werden kann, ob die von der Vorinstanz angeordneten Auflagen im Einzelnen erfüll- und kontrollierbar wären. Sodann erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit dem Umstand, dass sich der Gesundheitszustand der Rekurrentin anscheinend unmittelbar nach dem vorinstanzlichen Entscheid wesentlich verbessert haben soll und das Sativa-Öl, das nur auf ärztliche Verordnung hin und mit einer Bewilligung des BAG abgegeben werden darf, gar habe abgesetzt werden können und diese Situation aktuell stabil sei.
c) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Fahreignung der Rekurrentin gestützt auf die verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Abklärungen für die erste medizinische Gruppe gegeben ist. Die Anordnung von Auflagen durch die Vorinstanz war somit nicht zulässig. Der Rekurs ist diesbezüglich gutzuheissen und die vorinstanzliche Verfügung vom 2. August 2017 ersatzlos aufzuheben. Selbstredend erledigen sich damit auch die beiden Gebührenrechnungen vom 2. August 2017.
3.- Die Rekurrentin beantragte in ihrem Rekurs vom 29. August 2017 weiter eine Entschädigung für die ihr durch die Abklärungen beim IRM angefallenen Kosten. Weder die Anordnung der verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchungen noch die der Rekurrentin dadurch entstandenen Kosten sind jedoch Inhalt der vorliegend angefochtenen Verfügung. Die entsprechenden Gebühren wurden unangefochten rechtskräftig. Diesbezüglich besteht im vorliegenden Verfahren kein Anfechtungsgegenstand, weshalb darauf nicht eingetreten werden kann.
4.- Die amtlichen Kosten werden nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die Rekurrentin obsiegt im Hauptantrag. Dass sie im Zusammenhang mit den Kosten für die Abklärungen beim IRM unterliegt, ist nachrangig und hinsichtlich der Kostenauflage vernachlässigbar. Dementsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist der Rekurrentin zurückzuerstatten.
5.- Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen. Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Eine Kostennote ist nicht eingereicht worden, entsprechend werden die Parteikosten nach Ermessen zugesprochen (Art. 6 HonO). Der Aktenumfang ist durchschnittlich und es stellten sich weder tatsächlich noch rechtlich allzu schwierige Fragen. Unter den gegebenen Umständen erscheint ein Honorar von Fr. 2'000.– als angemessen (Art. 19, 22 Abs. 1 lit. b HonO). Hinzuzuzählen sind die Barauslagen von Fr. 80.– (Art. 28bis Abs. 1 HonO) und die Mehrwertsteuer von Fr. 166.40 (Art. 29 HonO), die mangels Einreichung einer Kostennote zum alten, bis 31. Dezember 2017 geltenden Satz von 8% abzurechnen ist. Entsprechend dem Verfahrensausgang sind der Rekurrentin die ausseramtlichen Kosten von insgesamt Fr. 2'246.40 vollumfänglich zu entschädigen (Art. 98bis VRP); kostenpflichtig ist der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die Verfügung
des Strassenverkehrsamtes vom 2. August 2017 (Anordnung von Auflagen)
wird aufgehoben.
2. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.–. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.–
wird der Rekurrentin zurückerstattet.
3. Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) hat die Rekurrentin ausseramtlich mit
Fr. 2'246.40 zu entschädigen.