Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Eugen Koller, Rechtsanwalt, St. Jakob Strasse 37, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerausweisentzug (Sicherungsentzug)
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis auf Probe für die Fahrzeugkategorie B am 29. Dezember 2015. Im Administrativmassnahme-Register ist er nicht verzeichnet.
B.- Am Mittwoch, 13. Januar 2016, 0.01 Uhr, war X mit einem Personenwagen auf der Autobahn A1 unterwegs, als er in Gossau bei der Raststätte Wildhus Nord polizeilich kontrolliert wurde. Da er sich während der Kontrolle überaus euphorisch und redselig verhalten habe und die Pupillen verzögert auf Lichteinfall reagierten, wurde ein Drogenschnelltest durchgeführt. Dieser fiel positiv auf Kokain und THC (Tetrahydrocannabinol, Wirkstoff von Cannabis) aus, weshalb zusätzlich eine Blutentnahme angeordnet wurde. Die Auswertung der Blutprobe wurde durch das Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (IRM) durchgeführt. Im Urin wurden ca. 1500 µg/l und im Blut 14 µg/l Benzoylecgonin (inaktives Abbauprodukt von Kokain) nachgewiesen. Im Weiteren wurde im Blut 1,7 µg/l THC und 26 µg/l THC-Carbonsäure (THC-COOH, inaktives Abbauprodukt von Cannabis) gefunden. Das Strafverfahren wegen Verdachts auf Fahren in fahrunfähigem Zustand ist noch hängig.
C.- Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen bestätigte am 19. Januar 2016 die vorläufige Abnahme des Führerausweises durch die Polizei. Es eröffnete am 15. Februar 2016 gegenüber X ein Verfahren zur Abklärung der Fahreignung, kündigte die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung an und verbot ihm vorsorglich ab sofort das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien. Mit Zwischenverfügung vom 14. März 2016 wurde er aufgefordert, zwecks verkehrsmedizinischer Untersuchung innert 20 Tagen einen Termin mit dem IRM zu vereinbaren. Gleichzeitig wurde er darauf hingewiesen, dass von einer fehlenden Fahreignung ausgegangen und der vorsorgliche Führerausweisentzug in einen Sicherungsentzug umgewandelt werde, sollte er der Aufforderung keine Folge leisten. Nachdem X beim IRM innert Frist keinen Termin für die Fahreignungsabklärung vereinbart hatte, kündigte das Strassenverkehrsamt an, einen Führerausweisentzug auf unbestimmte Dauer zu prüfen, und gab ihm eine zehntägige Frist zur Stellungnahme.
Mit Verfügung vom 31. Mai 2016 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis auf Probe mit einer Sperrfrist von drei Monaten (13. Januar bis 12. April 2016) auf unbestimmte Zeit. Für die Aufhebung des Entzugs wurde ein positiv lautendes verkehrsmedizinisches Gutachten verlangt. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
D.- Dagegen erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 15. Juni 2016 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 31. Mai 2016 vollumfänglich aufzuheben und dem Rekurrenten der Führerausweis umgehend wieder auszuhändigen. Das gleichzeitig gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zog er am 30. Juni 2016 wieder zurück. Die Vorinstanz verzichtete am 20. August 2016 auf eine Vernehmlassung. Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 15. Juni 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG). Wird festgestellt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen nicht oder nicht mehr bestehen, muss der Führerausweis entzogen werden (Art. 16 Abs. 1 SVG). In diesen Fällen dient der Entzug des Ausweises der Sicherung des Verkehrs vor ungeeigneten Fahrzeugführern (Sicherungsentzug). Der Entzug wird grundsätzlich auf unbestimmte Dauer ausgesprochen (Art. 16d Abs. 1 Ingress SVG). Der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist, und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG).
Der Untersuchungsgrundsatz verlangt von der Verwaltung und vom Gericht die richtige und vollständige Abklärung des massgeblichen Sachverhalts, d.h. die Ermittlung der materiellen Wahrheit (vgl. F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 207). Je tiefer in den Persönlichkeitsbereich eingegriffen wird, desto sorgfältiger ist diesem Grundsatz nachzuleben (vgl. R. Schaffhauser, Zur Entwicklung von Recht und Praxis des Sicherungsentzugs von Führerausweisen, in: AJP 1/1992 S. 17 ff., insbesondere S. 33 N 58). Da ein Sicherungsentzug stark in den Persönlichkeitsbereich eingreift, ist eine genaue Abklärung der persönlichen Verhältnisse des Betroffenen in jedem Fall und von Amtes wegen vorzunehmen. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (vgl. BGE 129 II 82 E. 2.2). Die Beweismittel unterliegen der freien richterlichen Beweiswürdigung (Art. 21 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 VRP). Verweigert eine Person bei Massnahmen zur Untersuchung der Fahreignung die Mitwirkung, können daraus negative Schlüsse auf ihre Fahreignung gezogen werden (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.3 mit Hinweis auf BGE 124 II 559 E. 5a).
Wegen fehlender Fahreignung wird einer Person der Führerausweis entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG). Die Rechtsprechung bejaht eine Drogensucht, wenn die Abhängigkeit von der Droge derart ist, dass der Betroffene mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich ans Steuer eines Fahrzeugs in einem – dauernden oder zeitweiligen – Zustand zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet. Im Interesse der Verkehrssicherheit setzt die Rechtsprechung den regelmässigen Konsum von Drogen der Drogenabhängigkeit gleich, sofern dieser seiner Häufigkeit und Menge nach geeignet ist, die Fahreignung zu beeinträchtigen (BGE 127 II 122 E. 3c).
b) Am 14. März 2016 forderte die Vorinstanz den Rekurrenten auf, sich einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zu unterziehen, da der zeitgleiche Nachweis mehrerer, die Fahrfähigkeit negativ beeinflussender Substanzen begründete Zweifel an der Fahreignung wecke. In der Zwischenverfügung wurde er darauf hingewiesen, dagegen innert 14 Tagen Rekurs erheben zu können (vgl. act. 6/28 f.). Dessen ungeachtet liess er die 14-tägige Rechtsmittelfrist unbenutzt ablaufen. Die Zwischenverfügung vom 14. März 2016 erwuchs folglich in Rechtskraft, weshalb die Rechtmässigkeit der Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung vorliegend nicht in Frage steht. Insbesondere steht sie im Einklang mit dem von der Expertengruppe Verkehrssicherheit des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation verfassten Leitfaden "Verdachtsgründe fehlender Fahreignung" vom 26. April 2000 (abrufbar unter www.astra.admin.ch/Dokumentation/Gesetzgebung/Richtlinien oder in: Jusletter 11. September 2000 Rz. 11), wonach bereits bei der erstmaligen Mitteilung der Polizei oder eines Arztes, dass Kokain konsumiert worden sei, Abklärungsbedarf hinsichtlich der Frage der Fahreignung besteht. Ein Bezug zum Strassenverkehr ist nicht erforderlich. Dieser Leitfaden ist für Verwaltungs- und Gerichtsbehörden zwar nicht verbindlich, gibt jedoch Hinweise auf allfällige Verhaltensweisen, die im Hinblick auf die Fahreignungsprüfung dienlich sein könnten (BGer 1C_140/2007 vom 7. Januar 2008 mit Hinweis auf 6A.38/2003 vom 12. August 2003 E. 4). Begründet wird der Abklärungsbedarf mit dem Umstand, dass erfahrungsgemäss höchstens zehn Prozent der beurteilten Fahrzeuglenker trotz Kokainkonsums fahrgeeignet sind. Von Kokain geht ein sehr grosses Suchtpotential aus. Der Konsum stellt aufgrund der enthemmenden Wirkung dieses Betäubungsmittels und der subjektiv empfundenen Leistungssteigerung bei herabgesetzter Selbstkritik eine Gefahr für den Strassenverkehr dar. Es kann zu erhöhter Risikobereitschaft und einer erhöhten Aggressionsneigung führen. Ferner wirkt sich die erhöhte Blendeempfindlichkeit wegen erweiterter Pupillen negativ auf die Fahrfähigkeit aus. Nach Abklingen des Kokainrauschs fallen Erschöpfung und nicht selten auch Angstzustände ins Gewicht. Ein erhöhtes Müdigkeitsgefühl mehrere Stunden nach einem Kokainkonsum wurde auch schon beschrieben (Thiele, Neue Aspekte in der Fahreignungsbegutachtung beim Drogenkonsum, Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2005, S. 112 f.). Anlässlich der polizeilichen Befragung gab der Rekurrent an, gelegentlich – wenn auch nicht regelmässig – Kokain und Marihuana zu konsumieren (vgl. act. 6/9). Von Heroin war entgegen den Ausführungen im Rekurs (act. 1 Ziff. 5) nicht die Rede. Ein solcher Mischkonsum wirkt sich auf die Fahrtüchtigkeit noch problematischer aus wegen gegenseitiger Wirkverstärkung der Drogen. Das Bundesgericht wertet einen mehrjährigen Mischkonsum als Indiz für einen beträchtlichen Drogenkonsum, von dem eine Verkehrsgefährdung ausgehen könne (BGer 6A.49/2000 vom 28. Juni 2000 E. 3c). Deshalb kann eine Person, die weder in abhängiger noch in verkehrsrelevant missbräuchlicher Weise Cannabis konsumiert, nicht mehr ohne verkehrsmedizinische Begutachtung als fahrgeeignet beurteilt werden, wenn sie zusätzlich Kokain verwendet (vgl. B. Liniger, Drogen, Medikamente und Fahreignung, in: Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, 1. Aufl. 2005, S. 37). Im Übrigen findet die Unschuldsvermutung bei sichernden Massnahmen anders als im Straf- und im Warnungsentzugsverfahren keine Anwendung, da diese Massnahme nicht wegen eines schuldhaften Verhaltens des Betroffenen, sondern im Interesse der Verkehrssicherheit erfolgt. Auf die Angaben des Rekurrenten gegenüber der Polizei zu seinem Drogenkonsum kann deshalb im vorliegenden Verfahren abgestützt werden.
c) Mit der verkehrsmedizinischen Untersuchung hätte festgestellt werden sollen, ob beim Rekurrenten eine Drogenabhängigkeit oder ein verkehrsrelevanter Drogenmissbrauch besteht und ob er deshalb mehr als jede andere Person gefährdet ist, ein Motorfahrzeug in fahrunfähigem Zustand zu lenken. Ob eine fehlende Fahreignung gegeben ist, kann ohne Angaben über Konsumgewohnheiten des Betroffenen, namentlich über Häufigkeit, Menge und Umstände des Drogenkonsums und des allfälligen Konsums weiterer Betäubungsmitteln oder Alkohol, sowie zur Persönlichkeit nicht beurteilt werden (BGer 1C_618/2015 vom 7. März 2016 E. 2). Der Bericht des IRM vom 4. Februar 2016 zuhanden der Strafuntersuchungsbehörde, worin gestützt auf die nachgewiesenen Substanzen alleine zur Frage der Fahrfähigkeit im Ereigniszeitpunkt Stellung genommen wurde (act. 6/20 f.), genügt diesem Erfordernis nicht. Es fehlt folglich an einem verkehrsmedizinischen Gutachten und zwar nur deshalb, weil der Rekurrent seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist und sich verkehrsmedizinisch nicht untersuchen liess. Dass bei einer solchen Weigerungshaltung negative Schlüsse auf die Fahreignung gezogen werden, ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässig (BGer 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.3). Schliesslich ist das Verfahren nach einem vorsorglichen Führerausweisentzug innert nützlicher Frist durch einen definitiven Entscheid abzuschliessen. Der Vorinstanz kann daher nicht vorgeworfen werden, sie habe ohne medizinisches Gutachten einen Sicherungsentzug angeordnet. Im Übrigen wurde dem Rekurrenten in der Zwischenverfügung vom 14. März 2016 angedroht, bei fehlender verkehrsmedizinischer Untersuchung werde der vorsorgliche Führerausweisentzug in einen Sicherungsentzug umgewandelt (vgl. act. 6/29). Zu guter Letzt erhielt er am 4. Mai 2016 Gelegenheit, sich zu einem allfälligen Sicherungsentzug zu äussern (vgl. act. 6/31). Er machte davon jedoch keinen Gebrauch. Die selbstverschuldete Beweislosigkeit wirkt sich zu seinen Ungunsten aus, weshalb der Führerausweis auf Probe zu Recht auf unbestimmte Zeit entzogen wurde (vgl. auch Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV-2011/138 vom 23. Februar 2012, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
d) Der auf unbestimmte Dauer entzogene Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG). Die Wiedererteilung setzt voraus, dass der Betroffene wieder geeignet erscheint, ein Fahrzeug im Strassenverkehr zu führen, ohne dass dabei die Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer gefährdet wird. Hierbei muss die Entzugsbehörde von einer günstigen Prognose für das künftige Verhalten des Gesuchstellers im Strassenverkehr ausgehen können (BGE 107 Ib 34 E. 2).
Die Vorinstanz hat die Sperrfrist auf drei Monate festgelegt und als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs ein positiv lautendes verkehrsmedizinisches Gutachten gefordert. Der Grund für den Sicherungsentzug liegt darin, dass sich der Rekurrent trotz Aufforderung keiner verkehrsmedizinischen Untersuchung unterzogen hat, weshalb die erheblichen Zweifel an der Fahreignung nicht beseitigt wurden. Es ist daher gerechtfertigt, die Wiedererteilung des Führerausweises an ein positiv lautendes Gutachten zu knüpfen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf sich die Administrativbehörde nicht ohne ernsthafte Gründe von der Tatsachenfeststellung durch den Strafrichter entfernen (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Vorbemerkungen zu Art. 16 ff. SVG N 10). Über die Sperrfrist ist daher erst dann zu verfügen, wenn im Strafverfahren festgestellt wurde, dass der Rekurrent in fahrunfähigem Zustand gefahren ist. Daran ändert nichts, dass die allfällige Sperrfrist von drei Monaten im heutigen Zeitpunkt aufgrund des vorsorglichen Führerausweisentzugs bereits vollzogen wäre.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz zu Recht die Fahreignung des Rekurrenten verneint und den Führerausweis auf Probe auf unbestimmte Zeit entzogen hat. Der mit dem Sicherungsentzug verbundene Eingriff in die Persönlichkeitssphäre des Rekurrenten ist angesichts der auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen der Sicherheit von Passagieren und anderen Verkehrsteilnehmern erforderlich und angemessen und liegt nicht zuletzt auch in seinem eigenen, wohlverstandenen Interesse (vgl. BGer 6A.15/2000 vom 28. Juni 2000 E. 4). Nach dem vorsorglichen Führerausweisentzug (vgl. Art. 30 VZV) vom 15. Februar 2016 war die Vorinstanz verpflichtet, innert nützlicher Frist einen definitiven Entscheid zu treffen. Ein vorsorglicher Ausweisentzug kann nicht losgelöst vom eigentlichen Entzugsverfahren verfügt werden, sondern nur bis zur „Abklärung von Ausschlussgründen“. Die entsprechende Verfügung stellte damit einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Endverfügung bzw. eine vorsorgliche Massnahme dar (Philippe Weissenberger, Administrativrechtliche Massnahmen gegenüber Motorfahrzeuglenkern bei Alkohol- und Drogengefährdung, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2004, S. 121 f.). Die von der Vorinstanz verhängte Sperrfrist von drei Monaten ist dagegen aufzuheben, da das Strafverfahren wegen des Verdachts auf Fahren in fahrunfähigem Zustand noch nicht abgeschlossen ist. Die Vorinstanz wird dannzumal ebenfalls zu prüfen haben, welche Auswirkungen der Sicherungsentzug auf den Führerausweis auf Probe hat, wenn die Fahreignung dereinst wieder befürwortet werden sollte. Namentlich stellt sich die Frage, ob der Führerausweis auf Probe überhaupt wiedererteilt werden kann oder ob die gesamte Fahrausbildung (theoretischer und praktischer Teil) von vorne begonnen werden muss. Der Rekurs ist abzuweisen, soweit er sich gegen den Sicherungsentzug richtete. Demgegenüber ist er gutzuheissen, soweit die Sperrfrist angefochten wurde. Entsprechend ist Ziffer 2 der Verfügung der Vorinstanz vom 31. Mai 2016 aufzuheben.
3.- Mit dem Sicherungsentzug soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer nur in fahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, wenn er während eines Beschwerdeverfahrens als Motorfahrzeugführer zum Strassenverkehr zugelassen würde. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
4.- Der Rekurrent unterliegt mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben. Hingegen ist die Verfügung hinsichtlich der verfügten Sperrfrist von drei Monaten aufzuheben. Dies entspricht einer teilweisen Gutheissung des Rekurses. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Es gilt der Grundsatz der Kostentragung nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens (W. Hagmann, Die st. gallische Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Zürich 1979, S. 267 f.). Unter den gegebenen Umständen erscheint es angemessen, die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) zu drei Vierteln dem Rekurrenten und zu einem Viertel dem Staat aufzuerlegen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist zu verrechnen und dem Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 375.– zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 2 der Verfügung der Vorinstanz
vom 31. Mai 2016 (Sperrfrist) wird aufgehoben.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– haben der Rekurrent zu drei Vierteln und der Staat
zu einem Viertel zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird mit dem
Kostenanteil des Rekurrenten von Fr. 1‘125.– verrechnet und im Restbetrag von Fr. 375.–
zurückerstattet.