Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerausweisentzug (Sicherungsentzug)
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis für die Fahrzeugkategorie M am 25. November 2009. Mit Verfügung vom 17. November 2011 wurde ihm der Führerausweis für die Dauer eines Monats entzogen, nachdem er am 24. September 2011 ein Motorrad gelenkt hatte, obwohl er nicht im Besitz des Führerausweises für die Fahrzeugkategorie A1 war.
B.- Am 11. Februar 2014 führte die Kantonspolizei St. Gallen am Wohnort von X eine Hausdurchsuchung durch. Dabei wurden 27 Gramm Marihuana, 1,8 Gramm Haschisch, 1,8 Gramm andere Betäubungsmittel, 0,5 Gramm Kokain, 16 Tabletten/Pillen Amphetamine, 4 Marihuana-Joints sowie insgesamt 7,5 Gramm andere Halluzinogene (2C-B) gefunden. Mit Verfügung vom 25. März 2014 verbot das Strassenverkehrsamt St. Gallen X aufgrund einer verkehrsrelevanten Drogenmissbrauchsproblematik vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen ab sofort, entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung und gewährte ihm das rechtliche Gehör. Mit Verfügung vom 15. April 2014 entzog es ihm den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von mindestens sechs Monaten (gemäss Info-Blatt) und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung festgelegt. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. X wurde darauf hingewiesen, dass die Abstinenz bis zur Neubeurteilung bzw. Wiedererteilung des Führerausweises fortgesetzt werden sollte, zumal mit entsprechenden Auflagen zu rechnen sei.
C.- Am 19. Juni 2014 stellte X beim Strassenverkehrsamt ein Gesuch um Erteilung eines Lernfahrausweises für die Fahrzeugkategorie B. Mit Schreiben vom 12. August 2014 teilte das Strassenverkehrsamt X mit, dass das Gesuch um Erteilung eines Lernfahrausweises abgewiesen werden müsse, da er die ärztlich kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz noch nicht begonnen habe.
D.- Am 20. Juli 2015 liess sich X in der verkehrsmedizinischen Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (IRM) untersuchen. Im Gutachten vom 19. August 2015 wurde festgehalten, dass die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht vor dem Hintergrund einer Drogenabhängigkeit nach ICD-10 mit Hinweisen auf einen zumindest episodischen Alkoholüberkonsum mit zwischenzeitlich eingeleiteter Verhaltensänderung unter Auflagen befürwortet werden könne. Das IRM empfahl das Einhalten einer Drogentotalabstinenz mittels Abstinenzkontrollen (Haaranalyse alle sechs Monate), monatlichen Urinkontrollen auf Cannabis und Weiterführens der Fachtherapie (Suchtberatungsstelle), das Einhalten einer Alkoholfahrabstinenz (0,00 Gewichtspromille), das Einreichen von Verlaufsberichten alle sechs Monate und eine Mindestdauer der Abstinenzkontrollen von drei Jahren. Gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten hob das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 7. September 2015 den Führerausweisentzug (Kat. M) vom 15. April 2014 auf und erteilte X den Lernfahrausweis für die Fahrzeugkategorie B unter folgenden Auflagen: vollständige, kontrollierte Drogenabstinenz gemäss Info-Blatt, Auflagenkontrolle samt Haaranalyse am IRM alle sechs Monate (jeweils im Januar und Juli) sowie Alkoholfahrabstinenz (0,00 Gewichtspromille). Die Auflagen wurden auf unbestimmte Zeit, jedoch mindestens für drei Jahre angeordnet. Für den Fall der Missachtung der Auflagen wurde der Entzug des Führerausweises – allenfalls auf unbestimmte Zeit – angedroht.
E.- Am 11. November 2015 führte die Kantonspolizei St. Gallen erneut eine Hausdurchsuchung am Wohnort von X durch. Bei der Durchsuchung wurden verbotene Waffen, mehrere Mobiltelefone, ein Laptop, schriftliche Unterlagen, bodenknallendes Feuerwerk, geringe Mengen Marihuana und mehrere Schlüssel sichergestellt. Zwei Schlüssel führten zu Räumlichkeiten, in denen sich jeweils eine Indoor-Hanfanlage befand. X war vom 11. November bis 1. Dezember 2015 in Untersuchungshaft.
F.- Am 8. Januar 2016 erschien X am IRM zur Abstinenzkontrolle. Im Auflagenzeugnis vom 29. Januar 2016 wurde festgehalten, dass die Haaranalyse den Nachweis von Kokain und dessen Abbauprodukten ergeben habe, was für einen Konsum spreche. Weiter sei die Haaranalyse positiv auf MDMA ausgefallen, womit gesamthaft nicht von einer überwundenen Suchtmittelabhängigkeit ausgegangen und die Fahreignung entsprechend nicht weiter befürwortet werden könne. Das IRM empfahl vor einer Neubeurteilung eine zwölfmonatige, fachtherapeutisch betreute Drogentotalabstinenz inklusive monatlicher Urinkontrollen auf Cannabis. Gestützt darauf verbot das Strassenverkehrsamt X mit Verfügung vom 3. Februar 2016 das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich ab sofort, entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung und gewährte ihm das rechtliche Gehör. Dagegen erhob X mit Eingabe vom 13. Februar 2016 Rekurs beim Strassenverkehrsamt. Mit Verfügung vom 16. Februar 2016 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von mindestens sechs Monaten (gemäss Info-Blatt) und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung festgelegt. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Den Rekurs vom 13. Februar 2016 leitete das Strassenverkehrsamt am 17. Februar 2016 an die Verwaltungsrekurskommission weiter. Mit Entscheid vom 19. Februar 2016 schrieb die Verwaltungsrekurskommission das Rekursverfahren als erledigt ab, da der vorsorgliche Führerausweisentzug vom 3. Februar 2016 mit dem Erlass des Sicherungsentzugs vom 16. Februar 2016 dahingefallen war. Am 24. Februar 2016 widerrief das Strassenverkehrsamt die Verfügung vom 16. Februar 2016 und gewährte X „aufgrund überschneidender Fristen“ erneut das rechtliche Gehör zum vorgesehenen Sicherungsentzug. Es verbot X weiterhin vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Mit Verfügung vom 5. April 2016 entzog es X den Führerausweis wiederum auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von – im Unterschied zur widerrufenen Verfügung – nun mindestens zwölf Monaten (gemäss Info-Blatt) und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung festgelegt. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
G.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe vom 14. April 2016 Rekurs beim Strassenverkehrsamt. Dieses leitete den Rekurs am 15. April 2016 zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission weiter. X beantragt sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Wiedererteilung des Führerausweises nach der nächsten negativen Haaranalyse im Juli 2016. Die Vorinstanz verzichtete am 18. Mai 2016 auf eine Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 14. April 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Zuerst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis gestützt auf das Auflagenzeugnis vom 29. Januar 2016 zu Recht wegen Nichteinhaltens der Drogenabstinenz auf unbestimmte Zeit entzogen hat.
a) Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. c des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) fehlt es unter anderem bei demjenigen an der Fahreignung, der nicht frei ist von einer Sucht, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt. Wird nachträglich festgestellt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen nicht oder nicht mehr bestehen, sind Führerausweise zu entziehen; sie können entzogen werden, wenn die mit der Erteilung im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet werden (Art. 16 Abs. 1 SVG). Die an die Wiedererteilung des Führerausweises regelmässig geknüpften Auflagen sind Nebenbestimmungen, die dazu dienen, Unsicherheiten beim Nachweis Rechnung zu tragen, dass die Sucht, welche die Fahreignung ausschliesst, tatsächlich behoben ist und die Fahrfähigkeit der betroffenen Person stabil ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 6A.61/2005 vom 12. Januar 2006 E. 2.1, BGE 125 II 289 E. 2b mit Hinweis auf Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III: Die Administrativmassnahmen, Bern 1995, Rz. 2224).
b) Nachdem die Kantonspolizei St. Gallen beim Rekurrenten anlässlich einer Hausdurchsuchung diverse Drogen gefunden hatte, entzog ihm die Vorinstanz mit Verfügung vom 15. April 2014 den Führerausweis aufgrund einer verkehrsrelevanten Drogenmissbrauchsproblematik auf unbestimmte Zeit. Am 20. Juli 2015 liess sich der Rekurrent am IRM verkehrsmedizinisch untersuchen. Im Gutachten vom 19. August 2015 wurde die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht unter Auflagen befürwortet. Gestützt darauf hob die Vorinstanz mit Verfügung vom 7. September 2015 den Führerausweisentzug auf und erteilte dem Rekurrenten den Lernfahrausweis für die Fahrzeugkategorie B. Gleichzeitig verfügte sie die Auflagen, eine vollständige, kontrollierte Drogenabstinenz sowie eine Alkoholfahrabstinenz einzuhalten und dies zusätzlich mit Haaranalysen am IRM alle sechs Monate kontrollieren zu lassen. Sie wies den Rekurrenten darauf hin, dass bei Missachtung der Auflagen mit dem Entzug des Führerausweises – allenfalls auf unbestimmte Zeit – zu rechnen sei.
c) Die Haaranalytik ist ein laboranalytisches Verfahren, welches angewendet wird für das Konsum-Monitoring psychotropischer Substanzen und von Trinkalkohol. Die Untersuchung von Haarproben ist für diesen Zweck geeignet, da diese durch zeitaufgelöste Speicherung von Drogen, Medikamenten, deren Metabolite oder von Alkohol-Markern einen retrospektiven Überblick über einen grösseren Zeitraum ermöglichen. Haaranalysebefunde geben Auskunft über das Konsummuster einer solchen Substanz. Das Verfahren ist geeignet, die Abstinenz einer Substanz gegenüber einer wiederholten Einnahme zu differenzieren. Auch kann – bei nachgewiesenem Konsum – mit Einschränkung eine grobe Aussage zum Konsumverhalten gemacht werden. Die primäre Aussage einer Haaranalyse ist „Konsum nachgewiesen“ oder „Konsum nicht nachweisbar“ (Baumgartner, Nachweis des Konsums von psychotropen Substanzen und Alkohol mittels Haaranalyse, in: Therapeutische Umschau 2011, S. 269, unter: www.irm.uzh.ch/downloads).
d) In der Haarprobe des Rekurrenten vom 8. Januar 2016 wurde gemäss Auflagenzeugnis vom 29. Januar 2016 eine Kokain-Konzentration von 1000 pg/mg und eine MDMA-Konzentration von 470 pg/mg gemessen. Zudem wurden Abbauprodukte von Kokain nachgewiesen. Bei diesem Befund ist von einem eher regelmässigem Konsumverhalten auszugehen, da ein einzelner Drogenkonsum im Rahmen der Haaranalytik in der Regel nicht feststellbar ist (Thiele, Neue Aspekte in der Fahreignungsbegutachtung beim Drogenkonsum, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2005, S. 117; Baumgartner, a.a.O., S. 272). Bei der Analyse wird mit sogenannten Cut-off-Werten gearbeitet. Diese werden allgemein in zweierlei Hinsicht verwendet, und zwar einerseits zum Ausschluss analytisch unsicherer Ergebnisse, d.h. zur Vermeidung falsch-positiver Resultate. In diesem Sinne werden bei chromatographisch-spektroskopischen Verfahren Nachweis- oder Bestimmungsgrenzen verwendet. Andererseits dienen sie bei sicher nachgewiesener Konzentration zur Abgrenzung von für die Fragestellung irrelevanten Werten, zum Beispiel durch einmaligen Konsum oder Probierkonsum. Bei einmaligem oder vereinzeltem Substanzkonsum innerhalb eines längeren Zeitraums liegt die Konzentration im Haar unterhalb der Nachweisgrenze und ergibt somit einen negativen Befund (Baumgartner, a.a.O., S. 272). Der Cut-off-Wert von Kokain liegt gemäss SGRM bei 500 pg/mg (vgl. SGRM, Arbeitsgruppe Haaranalytik, Bestimmung von Drogen und Medikamenten in Haarproben, 1. September 2014, Anhang). Andere Autoren setzen ihn wesentlich tiefer, nämlich bei 100 pg/mg an (Musshoff/Madea, in: Madea/Musshoff/Berghaus [Hrsg.], Verkehrsmedizin, 2. Aufl. 2012, S. 188). Die im Haar des Rekurrenten gemessene Konzentration liegt mit 1000 pg/mg deutlich über dem von der SGRM definierten Cut-off-Wert, was auf einen mehr als einmaligen Kokainkonsum hinweist. Der Cut-off-Wert von MDMA liegt bei 200 pg/mg (vgl. SGRM, Arbeitsgruppe Haaranalytik, a.a.O., Anhang). Die beim Rekurrenten gemessene Konzentration von 470 pg/mg MDMA liegt damit ebenfalls über dem Cut-off-Wert, weshalb auch hier von einem mehr als einmaligen Konsum auszugehen ist. Die Begründung des Rekurrenten, das in seinem Haar festgestellte Kokain rühre vom Geschlechtsverkehr mit einer Frau, welche Kokain konsumiert habe, vermag einen Wert von 1000 pg/mg Kokain nicht zu erklären. Mittels der Haaranalyse wird zuverlässig der direkte Nachweis erbracht, dass eine Person während eines bestimmten Zeitraums vor der Entnahme der Haarprobe Drogen konsumierte. Im Haar des Rekurrenten konnte insbesondere das Kokainabbauprodukt Norcocain nachgewiesen werden. Dies ist ein Kokain-Metabolit, mit welchem eine externe Kontamination der Haare durch Kokainpulverrückstände ausgeschlossen werden kann (Baumgartner, a.a.O., S. 271). Der Einwand des Rekurrenten stellt somit eine Schutzbehauptung dar.
e) Die Auflage einer Drogenabstinenz bedeutet einen vollständigen Verzicht auf Drogen. Indem in der Haarprobe vom 8. Januar 2016 eine Kokain-Konzentration von 1000 pg/mg und eine MDMA-Konzentration von 470 pg/mg gemessen und damit ein Konsum dieser beiden Drogen nachgewiesen werden konnte, verletzte der Rekurrent die entsprechende Auflage. Die Vorinstanz durfte ihm deshalb den Führerausweis androhungsgemäss auf unbestimmte Zeit entziehen. Der Rekurrent ist offensichtlich nicht fähig, eine Drogenabstinenz einzuhalten. Unter den dargelegten Umständen bestehen Anhaltspunkte dafür, dass er weiterhin stark gefährdet ist, Drogen zu konsumieren, weshalb die Fahreignung nicht gegeben ist.
3.- Im Rekurs ist sodann umstritten, ob die Vorinstanz als Bedingung für die Aufhebung des Führerausweisentzugs zu Recht eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz von mindestens zwölf Monaten angeordnet hat.
a) Nachdem in der Haarprobe vom 8. Januar 2016 Kokain und dessen Abbauprodukte sowie MDMA nachgewiesen worden waren und die Fahreignung des Rekurrenten im Auflagenzeugnis vom 29. Januar 2016 deshalb nicht mehr befürwortet wurde, verbot die Vorinstanz dem Rekurrenten mit Verfügung vom 3. Februar 2016 das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich ab sofort, stellte einen Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit (Sicherungsentzug) in Aussicht und gewährte dem Rekurrenten das rechtliche Gehör. Gegen den vorsorglichen Führerausweisentzug erhob der Rekurrent mit Schreiben vom 13. Februar 2016 Rekurs bei der Vorinstanz. Mit Verfügung vom 16. Februar 2016 entzog diese ihm sodann den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von mindestens sechs Monaten (gemäss Info-Blatt) und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung festgelegt. Am 17. Februar 2016 leitete die Vorinstanz den Rekurs an die Verwaltungsrekurskommission weiter. Diese schrieb das Rekursverfahren am 19. Februar 2016 als erledigt ab, da der vorsorgliche Führerausweisentzug vom 3. Februar 2016 mit dem Erlass des Sicherungsentzugs vom 16. Februar 2016 dahingefallen war. Am 24. Februar 2016 widerrief die Vorinstanz die Verfügung vom 16. Februar 2016 und gewährte dem Rekurrenten „aufgrund überschneidender Fristen“ erneut das rechtliche Gehör zum vorgesehenen Sicherungsentzug. Das Führen von Motorfahrzeugen verbot sie weiterhin vorsorglich. Mit Verfügung vom 5. April 2016 entzog sie dem Rekurrenten den Führerausweis wiederum auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von – im Gegensatz zur Verfügung vom 16. Februar 2016 – mindestens zwölf Monaten (gemäss Info-Blatt) und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung festgelegt. Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz die ursprüngliche Verfügung vom 16. Februar 2016 gestützt auf Art. 28 Abs. 1 VRP widerrufen konnte.
aa) Die Verwaltungsrechtslehre geht davon aus, dass eine Verwaltungsbehörde auf Verfügungen oder Entscheide, die sie erlassen hat, grundsätzlich zurückkommen kann. Dieses „Zurückkommen“ wird als Widerruf bezeichnet und bedeutet, dass die betreffende Verfügung oder der Entscheid grundsätzlich abänderbar ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1079). Zu berücksichtigen ist, dass es keine einheitliche Regelung des Widerrufs gibt. Die entsprechenden Voraussetzungen richten sich deshalb – innerhalb der verfassungsmässigen Schranken – nach allfälligen Regelungen in Spezialgesetzen oder nach kantonalem Prozessrecht. Der Widerruf von Verfügungen der Vorinstanz ist nicht spezialgesetzlich geregelt, weshalb die allgemeine Bestimmung des Widerrufs in Art. 28 VRP gilt. Insbesondere enthält das SVG keine entsprechende Vorschrift. Nach Art. 28 Abs. 1 VRP können Verfügungen durch die erlassende Behörde grundsätzlich geändert oder aufgehoben werden, wenn der Widerruf die Betroffenen nicht belastet oder wenn er aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist. Das Gesetz erlaubt den Widerruf somit nur, wenn eine dieser beiden Voraussetzungen gegeben ist. Art. 28 Abs. 1 VRP wird auch auf Verfügungen angewendet, die formell noch nicht rechtskräftig sind (GVP 2003 Nr. 37, 1990 Nr. 68).
bb) Im Vergleich zur ursprünglichen Verfügung vom 16. Februar 2016 wurde in der neuen Verfügung vom 5. April 2016 eine höhere Mindestdauer für die kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz festgelegt. Der Rekurrent wurde somit durch den Widerruf der ursprünglichen Verfügung und den Erlass der neuen Verfügung belastet. Unter diesen Umständen ist der Widerruf nur zulässig, wenn ihm ein wichtiges öffentliches Interesse zugrunde liegt. Mit diesem Erfordernis verlangt das Gesetz eine Wertabwägung. Abzuwägen ist das öffentliche Interesse am Widerruf einerseits gegen das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an der Aufrechterhaltung der ergangenen Verfügung andererseits. Da das Gesetz für einen Widerruf nur wichtige öffentliche Interessen als ausreichend erachtet, muss das öffentliche Interesse klar überwiegen. Bei der Beurteilung fällt vor allem ins Gewicht, dass ein belastender Widerruf stets eine Hintanstellung des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie des Erfordernisses der Rechtssicherheit mit sich bringt. Je nach den Umständen kann der Vertrauensschutz des Betroffenen schwerer wiegen als das öffentliche Interesse an der Rücknahme bzw. Änderung einer möglicherweise fehlerhaften Verfügung (GVP 1990 Nr. 68).
cc) Vorliegend geht es um den Widerruf einer Verfügung, mit der die Vorinstanz gegenüber dem Rekurrenten gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG einen Führerausweisentzug anordnete. Es handelt sich dabei um einen Entzug zu Sicherungszwecken (einem sogenannten Sicherungsentzug). Dieser bezweckt, die zu befürchtende Gefährdung der Verkehrssicherheit in der Schweiz durch einen ungeeigneten Fahrzeugführer in der Zukunft zu verhindern (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 16d N 8). Anders als bei einem Warnungsentzug, der primär präventiven und erzieherischen Charakter, teilweise auch strafähnliche Züge aufweist, geht es beim Sicherungsentzug um die Verkehrssicherheit (BGer 1C_171/2015 vom 28. Oktober 2015 E. 3.6 mit Hinweis auf BGE 141 II 220 E. 3.1.2; Schaffhauser, a.a.O., N 1986). Die Verkehrssicherheit stellt ein wichtiges öffentliches Interesse dar (vgl. auch VRKE IV-2015/89 vom 26. November 2015, in: www.gerichte.sg.ch).
Die Haaranalyse vom 8. Januar 2016 ergab beim Rekurrenten nachweislich den Konsum von Kokain und MDMA. Sowohl durch den Konsum von Kokain als auch von MDMA kommt es zu erheblichen Fahrauffälligkeiten. Nach dem Konsum von Kokain steht in der euphorischen Phase die enthemmte und risikobereite aggressive Fahrweise mit unangepasst hoher Geschwindigkeit und riskanten Überholmanövern im Vordergrund, wobei der Fahrzeugführer das eigene Leistungsvermögen überschätzt. Die Pupillenerweiterung kann zu einer Verminderung des Sehvermögens mit reduzierter Tiefenschärfe und ausgeprägtem Blendgefühl bei hellem Tageslicht bzw. Scheinwerferlicht entgegenkommender Fahrzeuge (Tunnel- und Nachtfahren) führen. Die im eigentlichen Rauschstadium vorkommenden Wahrnehmungsstörungen mit Koordinationsdefiziten und Verfolgungswahn können sich ebenfalls negativ auf das Fahrverhalten auswirken. Häufig sind massivste Auffälligkeiten auch in der Phase der abklingenden Kokainwirkung zu beobachten. Aufgrund eines körperlichen Erschöpfungszustands kommt es zu grosser Müdigkeit und depressiven Verstimmungen und nicht selten zu Orientierungslosigkeit und Verwirrtheit. Zu auffälligen Fahrweisen kommt es durch die starke Müdigkeit, was sich in langsamen oder wechselnden Fahrgeschwindigkeiten sowie Schwierigkeiten beim Spurhalten äussern kann. Orientierungsstörungen, die zum Teil so weit gehen, dass man nicht mehr weiss, wo man ist und wie man das Ziel erreicht, führen zu erheblichen Unsicherheiten, zum Beispiel in Kreuzungsbereichen (Musshoff/Madea, a.a.O., S. 511). MDMA gehört zu den Methylendioxyamphetaminen, die unter dem Sammelbegriff Ecstasy zusammengefasst werden. Amphetamin- und Designer-Amphetamin-Konsum können ebenfalls in der akuten Wirkphase zu einer enthemmten und risikobereiten Fahrweise mit unangepasst hoher Geschwindigkeit und zu einer Überschätzung der eigenen Leistungsfähigkeit führen. In der abklingenden Phase der Amphetaminwirkung kommt es aufgrund des körperlichen Erschöpfungszustands zu grosser Müdigkeit und entsprechend auch zu negativen Auswirkungen auf das Fahrverhalten (Musshoff/Madea, a.a.O., S. 512, 517). Der Konsum von Kokain und MDMA beeinträchtigt somit die Fahrtüchtigkeit und führt damit zu einer erheblichen Verkehrsgefährdung.
dd) Experten gehen davon aus, dass bei einer Drogenabhängigkeit ein Führerausweisentzug erst aufgehoben werden kann, wenn eine erfolgreiche Behandlung des Suchtleidens stattgefunden hat. Die Fahreignung lasse sich in der Regel erst dann wieder befürworten, wenn eine mindestens einjährige, ärztlich und fachtherapeutisch kontrollierte und betreute Drogenabstinenz habe nachgewiesen werden können, und wenn eine erneute verkehrsmedizinische Begutachtung positiv verlaufe. Die Wiederbewerbung um den Führerausweis und somit auch die damit verbundene verkehrsmedizinische Neubeurteilung seien erst sinnvoll, wenn die Drogenproblematik erfolgreich angegangen bzw. therapiert worden sei, und die verlangte einjährige Drogenabstinenz auch wirklich belegt werden könne. Nur bei einem günstigen Behandlungs- bzw. Abstinenzverlauf könne davon abgewichen und eine kürzere, aber mindestens sechsmonatige Drogenabstinenz gefordert werden (Liniger, Drogen, Medikamente und Fahreignung, in: Arbeitsgruppe Verkehrsmedizin [Hrsg.], Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, 1. Aufl. 2005, S. 33).
Der Rekurrent gab bei der verkehrsmedizinischen Verlaufskontrolle vom 8. Januar 2016 gegenüber den Gutachtern an, keine Drogen konsumiert zu haben. Die Tendenz zur Verharmlosung des Konsumverhaltens gibt zu Bedenken Anlass, zumal insbesondere Kokain ein erhebliches Suchtpotential in sich birgt. Dass der Rekurrent sodann gegenüber der Vorinstanz den Konsum von Kokain bestritt, indem er die positive Haarprobe dem Geschlechtsverkehr mit einer Frau, welche Kokain konsumiert habe, zuschrieb, lässt an seiner Fähigkeit zweifeln, das eigene Konsumverhalten kritisch zu reflektieren. Die Tendenz zur Verharmlosung des Drogenkonsums ist deshalb problematisch, weil so die Auswirkungen der Drogen auf das Verhalten im Strassenverkehr unterschätzt werden. Hinzu kommt, dass dem Rekurrenten der Führerausweis bereits im April 2014 aufgrund einer verkehrsrelevanten Drogenmissbrauchsproblematik auf unbestimmte Zeit entzogen war. Da der Rekurrent in der Folge dennoch nicht auf den Konsum von Drogen verzichtete und damit insbesondere gegen die Auflagen der Verfügung vom 7. September 2015 verstiess, obwohl ihm in diesem Fall ein erneuter Führerausweisentzug – allenfalls wiederum auf unbestimmte Zeit – angedroht wurde, ist nicht von einem günstigen Behandlungs- und Abstinenzverlauf auszugehen. Entsprechend hat er für eine Wiedererteilung des Führerausweises eine mindestens einjährige Drogenabstinenz nachzuweisen.
ee) Dass der Rekurrent die festgelegte Dauer der Drogenabstinenz einhält, liegt im Interesse der Verkehrssicherheit. Andere Verkehrsteilnehmer haben ein Interesse daran, dass aufgrund von Drogenkonsum ungeeignete Fahrzeugführer vom Verkehr ferngehalten und erst wieder zum Führen eines Motorfahrzeugs zugelassen werden, wenn sichergestellt ist, dass sie frei von einer Drogensucht und damit nicht mehr gefährdet sind, sich unter dem Einfluss von Drogen ans Steuer zu setzen. Das Interesse der Verkehrssicherheit überwiegt unter diesen Umständen das Interesse des Rekurrenten an der Aufrechterhaltung der ursprünglich ergangenen Verfügung, womit die Vorinstanz berechtigt war, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 VRP die ursprüngliche Verfügung vom 16. Februar 2016 zu Lasten des Rekurrenten zu widerrufen.
b) aa) Das Vorgehen der Vorinstanz war aber aus einem anderen Grund nicht korrekt. Gemäss Art. 23 Abs. 1 SVG ist die betroffene Person vor dem Erlass einer Administrativmassnahme in der Regel anzuhören. Die Gewährung des rechtlichen Gehörs dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt sie ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Verfahrensbeteiligten dar. Der Umfang des Anspruchs wird zunächst durch das kantonale Verfahrensrecht umschrieben. Wo dieser kantonale Rechtsschutz sich als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Minimalgarantien (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Rz. 3). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wurde für das Gerichtsverfahren entwickelt. Er gilt jedoch – zumindest in seinem Kerngehalt – auch in Verfahren vor Verwaltungsbehörde (vgl. Art. 15 Abs. 2 VRP).
Die Vorinstanz verbot dem Rekurrenten mit Verfügung vom 3. Februar 2016 vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen. Gleichzeitig gewährte sie ihm das rechtliche Gehör zum vorgesehenen Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit. Sie setzte ihn dabei allerdings nicht in Kenntnis über die Bedingungen, die zu erfüllen sind, damit der Führerausweisentzug wieder aufgehoben wird und räumte ihm damit keine Möglichkeit ein, zu diesen Bedingungen Stellung nehmen zu können. Damit verletzte sie seinen Anspruch auf rechtliches Gehör. Zwar widerrief die Vorinstanz sodann die Verfügung vom 16. Februar 2016, mit der sie dem Rekurrenten den Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen und die Wiedererteilung von einer kontrollierten und fachlich betreuten Drogenabstinenz von mindestens sechs Monaten sowie einer verkehrsmedizinischen Kontrolluntersuchung abhängig gemacht hatte, und gewährte dem Rekurrenten erneut das rechtliche Gehör. Sie kündigte dabei dem Rekurrenten aber nicht an, dass sie beabsichtigte, die Wiedererteilung des Führerausweises neu von einer kontrollierten und fachlich betreuten Drogenabstinenz von mindestens zwölf Monaten abhängig zu machen. Der Rekurrent konnte deshalb zur Erhöhung der Dauer der einzuhaltenden Drogenabstinenz keine Stellung nehmen, womit die Vorinstanz seinen Anspruch auf rechtliches Gehör erneut verletzte.
bb) Die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und die Verletzung dieses Grundsatzes hat in der Regel die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge (Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in: ZBl 99/1998 S. 101; BGE 121 I 232 E. 2.a mit Hinweisen; GVP 1988 Nr. 37). Eine Heilung dieses Verfahrensmangels kann somit nur in Ausnahmefällen vorgenommen werden. Wesentliche Kriterien, die gegen eine Heilung sprechen, sind unter anderem dann gegeben, wenn die Gehörsverletzung schwer wiegt, wenn sie in einem Verfahren erfolgt, welches einen empfindlichen Eingriff in eine Grundrechtsposition der betroffenen Person bewirkt, und wenn bei der Vorinstanz eine Tendenz zur regelmässigen Gehörsverletzung besteht (Kneubühler, a.a.O., S. 116). Das Bundesgericht lässt in Ausnahmefällen die Heilung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu, um einen prozessualen Leerlauf und damit verbunden eine zeitliche Verzögerung zu vermeiden (BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Vorausgesetzt wird, dass der betroffenen Partei daraus kein Nachteil erwächst, d.h. dass sie ihre Rechte im Beschwerdeverfahren voll wahrnehmen und die zweite Instanz alle Tat- und Rechtsfragen frei nachprüfen kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 1175 ff.).
Die Voraussetzungen für eine Heilung des Mangels im Rekursverfahren sind vorliegend erfüllt. Der Rekurrent hatte die Möglichkeit, eine Stellungnahme zur Dauer der einzuhaltenden Drogenabstinenz einzureichen. Die Wiedererteilung des Führerausweises an die Bedingung zu knüpfen, eine Drogenabstinenz einzuhalten, stellt keinen empfindlichen Eingriff in eine Grundrechtsposition des Rekurrenten dar. Die Verwaltungsrekurskommission verfügt sodann über dieselbe (volle) Kognition wie die Vorinstanz. Eine Rückweisung zu neuer Verfügung an die Vorinstanz erwiese sich aus verfahrensökonomischen Gründen damit nicht als zweckmässig. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz wird jedoch bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen sein (vgl. VRKE IV-2013/47 vom 29. August 2013, in: www.gerichte.sg.ch).
c) Die von der Vorinstanz geforderte Mindestdauer einer Drogenabstinenz von zwölf Monaten erscheint unter den gegebenen Umständen als angemessen. Schliesslich empfahl auch das IRM im Auflagenzeugnis vom 29. Januar 2016 vor dem Hintergrund einer nicht überwundenen Drogenabhängigkeit eine zwölfmonatige fachtherapeutisch betreute Drogentotalabstinenz.
4.- Zusammenfassend ergibt sich damit, dass die Voraussetzungen für einen Sicherungsentzug erfüllt sind und die Vorinstanz die Wiedererteilung des Führerausweises zu Recht von einer kontrollierten und fachlich betreuten Drogenabstinenz von mindestens zwölf Monaten und einer verkehrsmedizinischen Kontrolluntersuchung abhängig gemacht hat. Der mit dem Sicherungsentzug verbundene Eingriff in die Persönlichkeitssphäre des Rekurrenten ist angesichts der auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen der Sicherheit anderer Verkehrsteilnehmer erforderlich und angemessen und liegt nicht zuletzt auch in seinem eigenen, wohlverstandenen Interesse (vgl. BGer 6A.15/2000 vom 28. Juni 2000 E. 4). Eine berufliche Angewiesenheit des Rekurrenten auf den Führerausweis kann nicht berücksichtigt werden, da dieses Kriterium administrativrechtlich einzig für die Bemessung der Dauer eines Warnungsentzugs, nicht aber für einen Sicherungsentzug relevant ist (vgl. Art. 16 Abs. 3 SVG; BGer 6A.23/2004 vom 11. Juni 2004 E. 2.2). Die angefochtene Verfügung erweist sich damit als recht- und verhältnismässig; entsprechend ist der Rekurs abzuweisen.
5.- Mit dem Sicherungsentzug soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer vom Strassenverkehr ferngehalten wird. Dieser Zweck wäre gefährdet, wenn er während eines Beschwerdeverfahrens als Motorfahrzeugführer zum Strassenverkehr zugelassen würde. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
6.- Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Es gilt der Grundsatz der Kostentragung nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens. Kosten, die ein Beteiligter durch Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften veranlasst, gehen jedoch zu seinen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Der Rekurrent dringt mit seinen Begehren nicht durch. Auf der anderen Seite verletzte die Vorinstanz im Verwaltungsverfahren den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör (vgl. E. 3.b), weshalb die amtlichen Kosten dem Rekurrenten und dem Staat je zur Hälfte aufzuerlegen sind. Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 1‘500.– (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1‘500.– ist zu verrechnen und dem Rekurrenten im Mehrbetrag von Fr. 750.– zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Der Rekurrent und der Staat haben die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– je zur Hälfte
zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1‘500.– wird bis zum Betrag von Fr. 750.–
verrechnet und dem Rekurrenten im Mehrbetrag von Fr. 750.– zurückerstattet.