Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Pascal Baumgardt, Rechtsanwalt, Unterstrasse 37, Postfach 231, 9001 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Nichteintreten (Wiedererwägung)
Sachverhalt:
A.- Mit Verfügung des Strassenverkehrsamtes des Kantons Zürich vom 28. September 2009 wurde X der Führerausweis auf Probe wegen mangelnder Fahreignung (Suchtmittel- und Charakterproblematik) annulliert und der Lernfahrausweis der Kategorie CE (Lastwagen) auf unbestimmte Zeit entzogen. Als Bedingung für eine neue Beurteilung der Fahreignung wurde eine Drogen- und Alkoholabstinenz gefordert. Das Strassenverkehrsamt des Kantons Thurgau hob die Annullierung am 26. April 2013 auf und erteilte X einen neuen Lernfahrausweis mit der Auflage, die Alkohol und Drogenabstinenz samt Cannabis auf unbestimmte Zeit fortzuführen sowie während zwölf Monaten eine Psychotherapie zu absolvieren.
Nachdem X am 29. Mai 2013 einen epileptischen Anfall erlitten hatte, wurde ihm der Lernfahrausweis mit Verfügung des Strassenverkehrsamtes das Kantons Thurgau vom 11. Juni 2013 auf unbestimmte Zeit entzogen (sog. Sicherungsentzug). Die Wiedererteilung wurde vom Vorliegen eines positiv lautenden verkehrsmedizinischen Gutachtens abhängig gemacht.
B.- Am 11. August 2014 beantragte X, der seinen Wohnsitz am 2. Dezember 2013 nach A verlegt hatte, beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) den Lernfahrausweis der Kategorie B. Gestützt auf Abklärungen des Strassenverkehrsamtes des Kantons Thurgau beim Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (nachfolgend: IRM), welches die Fahreignung für die dritte medizinische Gruppe mit Aktengutachten vom 6. August 2014 befürwortet hatte, verfügte das Strassenverkehrsamt am 25. August 2014 die Erteilung des Lernfahrausweises der Kategorie B unter Auflagen (kontrollierte Alkohol- und Drogenabstinenz samt Cannabis gem. Info-Blatt, Haaranalyse alle sechs Monate jeweils im Februar und August, Einhalten der ärztlichen Weisungen zur epileptischen Erkrankung). X hatte sich zuvor damit ausdrücklich einverstanden erklärt.
Nur kurze Zeit später, am 3. September 2014, hob das Strassenverkehrsamt des Kantons Thurgau den Sicherungsentzug des Lernfahrausweises auf. Weiterhin hatte X die Alkohol- und Drogenabstinenz (eine Urinprobe pro Monat auf Cannabis, Haaranalyse alle sechs Monate) sowie neu die epileptische Erkrankung gemäss ärztlichen Weisungen behandeln zu lassen. Am 6. November 2014 erwarb X den Führerausweis auf Probe. Die Abstinenzkontrolle beim IRM St. Gallen vom 23. Februar 2015 verlief unauffällig.
C.- Mit Verfügung vom 26. August 2015 verbot das Strassenverkehrsamt X das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich ab sofort, weil er trotz Aufforderung des IRM keinen Termin für die Auflagenkontrolle im August 2015 vereinbart habe und eine Urinprobe im April 2015 positiv auf LSD ausgefallen sei. Am 3. September 2015 wurde X beim IRM eine Haarprobe entnommen, welche keine Auffälligkeiten bezüglich Drogen- oder Alkoholkonsums ergab. Der Verkehrsmediziner stellte aber fest, dass der Abstinenznachweis auf Cannabis nicht lückenlos vorhanden und eine Urinprobe im April positiv auf LSD gewesen sei.
D.- Am Montag, 5. Oktober 2015, um 22.33 Uhr, lenkte X einen Personenwagen auf der Langgasse von Wittenbach stadteinwärts nach St. Gallen. Die Stadtpolizei St. Gallen führte bei der Busendstation Heiligkreuz eine Geschwindigkeitskontrolle durch. Die Messung ergab, dass X bei einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h mit 70 km/h unterwegs war. Die Polizei wollte X anschliessend Vorhalt machen, worauf dieser sein Fahrzeug wendete und zu fliehen versuchte.
Wegen Nichteinhaltens der Auflagen entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis auf Probe mit Verfügung vom 17. November 2015 bei einer Sperrfrist von drei Monaten auf unbestimmte Zeit. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
E.- Am Donnerstag, 26. November 2015, um 07.50 Uhr, lenkte X trotz Entzugs des Führerausweises in B einen Personenwagen. Mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 stellte das Strassenverkehrsamt dem fehlbaren Lenker deswegen die Annullierung des Führerausweises auf Probe in Aussicht. Am Montag, 4. Januar 2016, um 11.53 Uhr, war X in A erneut ohne Führerausweis unterwegs. Der Drogenschnelltest ergab ein positives Ergebnis für Kokain. Ebenso fiel die Untersuchung der am 4. Februar 2016 entnommenen Haarprobe positiv auf Kokain und Amphetamin aus.
Mit Schreiben vom 3. Februar und 14. März 2016 beantragte der Rechtsvertreter von X beim Strassenverkehrsamt die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 25. August 2014, die Wiedererwägung der Verfügungen vom 26. August 2015 und 17. November 2015 sowie den Verzicht auf eine Annullierung des Führerausweises auf Probe. Mit Verfügung vom 4. April 2016 trat die Vorinstanz auf die Wiedererwägungsgesuche nicht ein.
F.- Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 8. April 2016 und Ergänzung vom 6. Juni 2016 erhob X dagegen Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, die gestellten Anträge formell und materiell zu behandeln, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2016 verzichtete die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Auf die Ausführungen des Rekurrenten zur Begründung seines Antrags wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Der Rekurrent stellte bei der Vorinstanz zwei Wiedererwägungsgesuche. Das eine bezog sich auf den Sicherungsentzug vom 17. November 2015, wofür im Rekursverfahren die Verwaltungsrekurskommission als Gesamtgericht zum Sachentscheid zuständig ist. Das andere betraf den vorsorglichen Führerausweisentzug vom 26. August 2015. Hier liegt die Zuständigkeit im Rekursverfahren und damit auch im Zusammenhang mit der Wiedererwägung einer solchen Verfügung beim Präsidenten der Verwaltungsrekurskommission (vgl. Art. 44 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Da jedoch der vorsorgliche Führerausweisentzug mittlerweile dahingefallen ist und nicht in Wiedererwägung gezogen werden kann (vgl. nachfolgend unter E. 5c), ist dafür kein separates Verfahren zu eröffnen. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 8. April 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 6. Juni 2016 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Anfechtungsgegenstand ist die Verfügung vom 4. April 2016, mit welcher die Vorinstanz auf die Wiedererwägungsgesuche vom 3. Februar 2016 nicht eingetreten ist. Diese bildet die sachliche Begrenzung des Anfechtungsverfahrens (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz 579). Im Rekursverfahren kann daher nur geprüft werden, ob die Vorinstanz auf die Wiedererwägungsgesuche zu Recht nicht eingetreten ist. Käme die Verwaltungsrekurskommission zum Schluss, die Vorinstanz hätte auf die Wiedererwägungsgesuche eintreten müssen, so müsste sie die Streitsache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückweisen.
3.- a) Der Rekurrent rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe seinem Rechtsvertreter mit Schreiben vom 23. März 2016 eine letzte Frist zur Stellungnahme bis 5. April 2016 gewährt. Diese Gelegenheit sei mit Eingabe vom 4. April 2016 form- und fristgerecht wahrgenommen worden. Die Vorinstanz habe indessen den Ablauf der gewährten Frist nicht abgewartet, sondern bereits vor Ablauf derselben am 4. April 2016 verfügt und damit sein rechtliches Gehör verletzt. Indem die Vorinstanz sodann keine Ausführungen zur Nichtigkeit der Verfügung vom 25. August 2014 gemacht habe, sei die Begründungspflicht verletzt worden. Schliesslich stelle auch die von der Vorinstanz selbst festgestellte Unvollständigkeit der Akten eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.
b) Der in Art. 29 Abs. 2 BV verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör ist das Recht des Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit seinen Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidfindung wesentlichen Punkten vorgängig Stellung nehmen zu können. Er umfasst auch das Recht auf Vertretung und Verbeiständung sowie auf Begründung von Verfügungen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andrerseits zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Der Grundsatz verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid oder der Verfügung in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und berücksichtigt und ihren Entscheid vor diesem Hintergrund begründet (vgl. G. Steinmann, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 49 zu Art. 29 BV). Der von einem Entscheid oder einer Verfügung Betroffene soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat; die Begründung muss deshalb so abgefasst sein, dass er den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3, 129 I 232 E. 3.2; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz 1071). Das Bundesgericht lässt in Ausnahmefällen die Heilung des Anspruches auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu, um einen prozessualen Leerlauf und damit verbunden eine zeitliche Verzögerung zu vermeiden (BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Vorausgesetzt wird, dass der betroffenen Partei daraus kein Nachteil erwächst, d.h. dass sie ihre Rechte im Beschwerdeverfahren voll wahrnehmen und die zweite Instanz alle Tat- und Rechtsfragen frei nachprüfen kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1175).
c) Die Vorinstanz räumte dem Rechtsvertreter des Rekurrenten im Verfahren zur Annullierung des Führerausweises auf Probe mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 Gelegenheit zur Stellungnahme ein und kündigte an, das Verfahren mittels kostenpflichtiger Verfügung abzuschliessen. Mit Schreiben vom 3. Februar 2016 stellte dieser verschiedene Anträge, unter anderem verlangte er die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 25. August 2014 und die Wiedererwägung der Verfügungen vom 26. August 2015 und 17. November 2015. Ferner rügte er fehlende Akten (act. 4/343). Mit Begleitschreiben vom 15. Februar 2016 stellte die Vorinstanz dem Rechtsvertreter weitere Aktenstücke zu und gab ihm erneut Gelegenheit zur Stellungnahme bis 14. März 2016 (act. 4/463). Am 14. März 2016 liess sich der Vertreter vernehmen, wobei er erneut beantragte, es seien sämtliche noch fehlenden Akten beizuziehen und ihm anschliessend zur Stellungnahme zu unterbreiten (act. 4/473). Daraufhin nahm die
Vorinstanz mit Schreiben vom 23. März 2016 zum Vorwurf der fehlenden Akten nochmals Stellung und räumte dem Rechtsvertreter eine letzte Frist zur Stellungnahme bis 5. April 2016 ein. Nach Ablauf dieser Frist werde aufgrund der vorliegenden Akten entschieden (act. 4/476). Entgegen dieser Ankündigung verfügte die Vorinstanz bereits vor Ablauf der von ihr selbst gesetzten Frist, dass auf die Wiedererwägungsgesuche nicht eingetreten werde. Die rechtzeitig eingereichte Stellungnahme vom 4. April 2016 (Eingang beim Strassenverkehrsamt am 6. April 2016) nahm sie dabei nicht mehr zur Kenntnis. Dadurch wurde das rechtliche Gehör des Rekurrenten – namentlich sein Recht, vor Erlass einer ihn belastenden Verfügung angehört zu werden – in unzulässiger Weise verletzt. Auf die Rückweisung der Angelegenheit an die
Vorinstanz zu neuer Verfügung ist trotzdem zu verzichten, da die Gehörsverletzung im vorliegenden Rekursverfahren geheilt werden kann. Das Gericht verfügt über volle Überprüfungsbefugnis (Art. 46 Abs. 1 VRP). Eine Rückweisung wurde vom Rekurrenten denn auch nicht beantragt. Der Umstand, dass die Vorinstanz das rechtliche Gehör des Rekurrenten verletzte, ist jedoch bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen.
d) Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt demgegenüber nicht vor. Die Vorinstanz hatte lediglich zu prüfen, ob ein Wiedererwägungsgrund vorlag, was sie mangels neuer erheblicher Tatsachen verneinte. Die gerügte Unvollständigkeit der Akten stellt ebenfalls keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Das fragliche verkehrspsychologische Gutachten aus dem Jahr 2012 ist für die aktuell zu klärenden Fragen ohne Belang. Die dem Rekurrenten gegenüber verfügten geltenden Auflagen stützen sich nicht auf jenes Gutachten.
4.- Der Rekurrent rügt sodann eine Rechtsverweigerung, indem die Vorinstanz trotz entsprechenden Antrags nicht über die Feststellung der geltend gemachten Nichtigkeit der Verfügung vom 25. August 2014 entschieden habe.
a) Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn sich eine Behörde weigert, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen oder sie ungerechtfertigt verzögert (Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP). Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist demzufolge, dass der Betroffene Anspruch auf Erlass einer Verfügung hat. Die Rechtsprechung bejaht das Vorliegen eines Feststellungsinteresses, wenn der Betroffene ein rechtliches oder tatsächliches aktuelles Interesse am Erlass einer Feststellungsverfügung dartut und wenn die Verfügung Rechtsfolgen und nicht nur theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand hat. Die Interessen des Gesuchstellers dürfen zudem nicht dadurch gewahrt sein, dass ebenso gut eine gestaltende Verfügung erlassen werden kann (BGE 123 II 300 E. 2c; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 560).
b) Genau dies ist indessen vorliegend der Fall. Derzeit ist bei der Vorinstanz ein Verfahren um Annullierung des Führerausweises auf Probe des Rekurrenten hängig. Diesem wird vorgeworfen, mehrmals ein Fahrzeug trotz Entzugs des Führerausweises gelenkt zu haben. Dabei wird vorfrageweise zu prüfen sein, ob der vorsorgliche Führerausweisentzug vom 26. August 2015 und der Sicherungsentzug vom 17. November 2015, die sich wiederum auf die zu einem früheren Zeitpunkt verfügten Auflagen stützten, rechtmässig erfolgten. Folglich besteht kein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer separaten Feststellungsverfügung zur Verfügung vom 25. August 2014 und damit auch keine entsprechende Rechtsverweigerung der Vorinstanz.
5.- a) Der Rekurrent macht schliesslich geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht nicht auf seine Wiedererwägungsgesuche eingetreten. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, sowohl der vorsorgliche Führerausweisentzug vom 26. August 2015 als auch der Sicherungsentzug vom 17. November 2015 beruhten auf einem offenkundigen Fehler: Die angeblich nicht eingehaltenen Auflagen seien gar nie rechtswirksam geworden und daher als inexistent zu betrachten. Daher stehe dem Rekurrenten gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein verfassungsmässiger Anspruch auf Wiedererwägung zu.
b) Gemäss Art. 27 VRP sind Wiedererwägungsgesuche zulässig, begründen aber keinen Anspruch auf eine Stellungnahme der Behörde in der Sache und hemmen den Fristenlauf nicht. Beim Wiedererwägungsgesuch handelt es sich „um eine Bitte (Petition) um Überprüfung der Verfügung und um eine andere Würdigung der Sach- oder Rechtslage“ (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1272). Als sogenannter formloser Rechtsbehelf ist es weder an eine Form noch an die Einhaltung einer Frist gebunden, vermittelt jedoch grundsätzlich auch keinen Anspruch auf Prüfung und Beurteilung des Gesuchs (vgl. U. Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Zürich 1985, S. 171; Art. 27 VRP). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht ausnahmsweise ein solcher Anspruch, wenn sich die Verhältnisse (Sach- und Rechtslage) seit dem Erlass der ursprünglichen Verfügung erheblich geändert haben oder wenn wichtige Tatsachen oder Beweise geltend gemacht werden, die zur Zeit der ersten Entscheidung nicht bekannt waren oder nicht geltend gemacht werden konnten (BGE 136 II 177 E. 2.1, 113 Ia 146 E. 3.a mit weiteren Hinweisen). Die Wiedererwägung ist nicht beliebig zulässig, sie darf namentlich nicht dazu dienen, Rechtsmittelfristen zu umgehen (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_339/2009 vom 5. Januar 2010 E. 2.1).
c) Mit Verfügung vom 26. August 2015 entzog die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis auf Probe vorsorglich, da dieser trotz Aufforderung keinen Termin beim IRM für die Auflagenkontrolle vereinbart hatte und im April 2015 eine Urinprobe positiv auf LSD getestet worden war. Der vorsorgliche Führerausweisentzug nach Art. 30 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) stellt lediglich eine vorübergehende Massnahme zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit dar und ist so bald als möglich durch eine definitive Verfügung zu ersetzen oder wieder aufzuheben. Vorliegend sprach die Vorinstanz gegenüber dem Rekurrenten am 17. November 2015 einen Sicherungsentzug aus. Damit fiel die Verfügung des vorsorglichen Führerausweisentzugs vom 26. August 2015 ohne weiteres dahin, hat bis heute keine Gültigkeit mehr und kann daher nicht in Wiedererwägung gezogen werden.
Mit Verfügung vom 17. November 2015 wurde der Führerausweis auf Probe auf unbestimmte Zeit entzogen. In der Begründung wurde festgehalten, dass der Führerausweis mit Verfügung vom 3. September 2014 mit einer Drogenabstinenzauflage versehen worden sei. Gemäss Mitteilung des IRM seien die Auflagen nicht korrekt eingehalten worden. Für vier Monate fehle der Abstinenznachweis für Cannabis und eine Urinprobe sei positiv auf LSD gewesen. Wenn der Rekurrent nun der Ansicht gewesen wäre, die Abstinenzauflagen seien damals von der unzuständigen Behörde verfügt worden oder er habe diese gar nicht verletzt, hätte er diese Verfügung mit dem ordentlichen Rechtsmittel anfechten können und auch müssen. Er liess die entsprechende Verfügung jedoch unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Seit Erlass jener Verfügung haben sich die Verhältnisse weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht erheblich geändert. Es liegen auch keine wichtigen Tatsachen oder Beweise vor, die zur Zeit der ersten Entscheidung nicht bekannt gewesen wären oder nicht hätten geltend gemacht werden können. Demzufolge liegen kein Wiedererwägungsgrund und damit kein Anspruch auf Prüfung des Wiedererwägungsgesuchs vor.
d) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verfügung des vorsorglichen Führerausweisentzugs vom 26. August 2015 bereits dahingefallen ist und bei der Verfügung des Sicherungsentzugs vom 17. November 2015 kein Wiedererwägungsgrund vorliegt, weshalb die
Vorinstanz auf die Wiedererwägungsgesuche zu Recht nicht eintrat. Der Rekurs ist folglich abzuweisen.
6.- a) Dem materiellen Verfahrensausgang entsprechend – der Antrag, die Vorinstanz sei anzuweisen, die mit Eingabe vom 3. Februar 2016 gestellten Anträge und Gesuche (Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 25. August 2014, wiedererwägungsweise Prüfung und Widerruf der Verfügungen vom 26. August und 17. November 2015) formell und materiell zu behandeln, ist vollumfänglich abzuweisen – wären die amtlichen Kosten von Fr. 600.– vollständig dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP; Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Zufolge Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz sind sie indessen auch zur Hälfte vom Staat zu tragen. Der Kostenvorschuss von Fr. 600.– ist bis zum Betrag von Fr. 300.– mit der Entscheidgebühr zu verrechnen und dem Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 300.– zurückzuerstatten.
b) Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die amtlichen Kosten von Fr. 600.– haben der Rekurrent und der Staat je zur Hälfte
zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 600.– wird verrechnet und dem Rekurrenten
im Restbetrag von Fr. 300.– zurückerstattet.