Präsident Urs Gmünder, hauptamtlicher Richter Stefan Zürn und Richter Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Franziska Geser
X, Rekurrentin,
vertreten durch Y,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Zwischenverfügung (Kontrollfahrt)
Sachverhalt:
A.- X ist seit dem 2. Oktober 1961 im Besitz des Führerausweises der Kategorien B, D1, BE und D1E sowie seit dem 1. April 2003 der Kategorie A. Am 11. September 2015 stellte sie aufgrund einer Gehbehinderung (Atemnot beim Gehen) ein Gesuch um Abgabe einer Parkkarte für behinderte Personen. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt ordnete daraufhin eine vertrauensärztliche Kontrolluntersuchung an. Der Vertrauensarzt hielt in seinem Bericht vom 13. November 2015 fest, dass keine verkehrsmedizinisch relevanten Erkrankungen oder Zustände bekannt seien und keine kognitiven Defizite vorliegen würden. Die körperlichen Mindestanforderungen für die dritte medizinische Gruppe (Kategorie A, A1, B, B1, D1-3,5t/106, F, G und M) seien ohne Auflagen erfüllt und eine Kontrollfahrt sei nicht notwendig. Die Parkkarte für behinderte Personen wurde X in der Folge erteilt.
B.- Am 24. Dezember 2015 fiel X einer Polizeipatrouille auf. Gemäss Polizeirapport fuhr sie in Richtung eines Kreisels. Dabei sei der Kofferraumdeckel offen und der Kofferraum leer gewesen. Die Polizei wollte die Fahrerin zur Kontrolle anhalten. Diese habe jedoch die aufleuchtende Matrix „Stopp Polizei“ nicht bemerkt. Beim Kreisel habe sie eine Ausfahrt genommen, ohne die Richtungsänderung anzuzeigen. Danach sei sie erneut nach rechts abgebogen, ohne den Blinker zu setzen. Anschliessend sei sie links abgebogen, ohne zu blinken. Während der Fahrt habe sie wiederholt unkoordinierte Lenkbewegungen gemacht. An ihrem Wohnort sei sie schliesslich kontrolliert worden. Während der Kontrolle habe sie vergessen, beim Automatikgetriebe das „P“ einzulegen, woraufhin ihr Fahrzeug ungewollt und unbemerkt in Richtung Garage gerollt sei.
C.- Mit Schreiben vom 11. Januar 2016 gewährte das Strassenverkehrsamt X das rechtliche Gehör zur vorgesehenen Kontrollfahrt. Am 21. Januar 2016 nahm Y, Generalbevollmächtigter seiner Mutter, schriftlich Stellung. Sinngemäss beantragte er darin, von der vorgesehenen Massnahme abzusehen. Mit Zwischenverfügung vom 27. Januar 2016 ordnete das Strassenverkehrsamt eine Kontrollfahrt an.
D.- Dagegen erhob X, vertreten durch ihren Sohn, Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission und beantragte, die Zwischenverfügung des Strassenverkehrsamts vom 27. Januar 2016 sei aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Vernehmlassung. Nach Akteneinsicht erfolgte am 29. April 2016 eine erneute Eingabe der Rekurrentin, worin sie den im Rekurs gestellten Antrag bestätigte. Mit Eingabe vom 19. Mai 2016 beantragte sie, den Polizeirapport vom 31. Dezember 2015 nicht als Beweismittel zuzulassen. Eine nochmalige Eingabe der Rekurrentin erfolgte am 15. Juni 2016.
Auf die Ausführungen der Rekurrentin wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 11. Februar 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Rekurrentin brachte sinngemäss vor, dass die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe, da sie in ihrem Entscheid nicht auf die Stellungnahme der Rekurrentin vom 21. Januar 2016 eingegangen sei. Der Fall sei lediglich durch vorgefertigte Textbausteine abgehandelt worden. Die konkreten Umstände hätten keine Berücksichtigung gefunden.
a) Art. 29 Abs. 2 BV gewährt den Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Daraus leitet das Bundesgericht unter anderem die Pflicht der Behörde ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (z.B. BGE 133 III 439 E. 3.3). Als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt dieser Grundsatz, dass die Behörden die Vorbringen des vom Entscheid oder der Verfügung in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, N 49 zu Art. 29 BV). Der von einem Entscheid oder einer Verfügung Betroffene soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat; die Begründung muss deshalb so abgefasst sein, dass er den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3). Dies ist nur möglich, wenn sich sowohl der Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des Entscheids oder der Verfügung ein Bild machen können; in diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Auf der anderen Seite bedeutet dies nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid oder die Verfügung wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1). Ist die Sachlage klar und sind die anwendbaren Normen bestimmt, kann ein Hinweis auf diese Rechtsnormen genügen, während ein weiter Spielraum der Behörde – aufgrund von Ermessen oder unbestimmten Rechtsbegriffen – und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine ausführliche Begründung gebieten (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen [VerwGE] B 2009/211 vom 18. März 2010 E. 2.1 mit Hinweisen zur Lehre und Rechtsprechung, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
b) Die Vorinstanz bezog sich in der Verfügung vom 27. Januar 2016 auf den Vorfall vom 24. Dezember 2015 sowie die Stellungnahme der Rekurrentin vom 21. Januar 2016. Insbesondere bestätigte sie, dass die Fahreignung der Rekurrentin am 13. November 2015 durch den Vertrauensarzt attestiert worden sei. Weiter führte sie aus, dass aufgrund der Auffälligkeit im Strassenverkehr am 24. Dezember 2015 weitere Abklärungen erforderlich seien. Die Feststellungen der Polizei hätten Zweifel an der Fahreignung der Rekurrentin geweckt. Eine umgehende erneute vertrauensärztliche Untersuchung sei jedoch nicht angezeigt, da diese unverhältnismässig wäre. Es werde deshalb – wie in Aussicht gestellt – eine Kontrollfahrt angeordnet. Die Vorinstanz hat sich somit in ihrer Entscheidbegründung mit dem konkreten Einzelfall und den wesentlichen Vorbringen in der Stellungnahme vom 21. Januar 2016 auseinandergesetzt. Damit hat sie dem Anspruch auf rechtliches Gehör Genüge getan.
3.- Umstritten ist, ob die Vorinstanz mit der Zwischenverfügung vom 27. Januar 2016 zu Recht eine Kontrollfahrt anordnete.
a) Autofahrer, die älter als 70 Jahre sind, müssen sich in Abständen von zwei Jahren einer vertrauensärztlichen Kontrolluntersuchung unterziehen (Art. 15d Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG; Art. 27 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, abgekürzt: VZV). Die Pflicht, sich einer solchen Untersuchung zu unterziehen, besteht für alle Personen ab dem vollendeten 70. Altersjahr, unabhängig davon, ob konkrete Anzeichen auf eine beeinträchtigte Fahreignung vorliegen oder nicht. Die Massnahme bezweckt, bei älteren Ausweisinhabern systematisch zu prüfen, ob ihre Fahreignung als Grundvoraussetzung für die Belassung des Führerausweises fortbesteht. Diese Pflicht erscheint sachgerecht, zumal mit fortschreitendem Alter die allgemeinen psychischen und physischen Grundvoraussetzungen zum sicheren Lenken eines Motorfahrzeugs im Strassenverkehr abnehmen können (BSK SVG-Bickel, Art. 15d N 45).
b) Bestehen Zweifel an der Fahrkompetenz einer Person, so kann diese unter anderem einer Kontrollfahrt unterzogen werden (Art. 15d Abs. 5 SVG). Aus Art. 29 Abs. 1 VZV geht hervor, dass eine Kontrollfahrt nicht nur bei Zweifeln an der Fahrkompetenz, sondern auch bei Zweifeln an der Fahreignung angeordnet werden kann. Bezüglich der Erforderlichkeit einer Kontrollfahrt kommt der anordnenden Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Anlass zur Anordnung einer Kontrollfahrt geben in erster Linie Vorfälle, welche Zweifel am fahrerischen Können wecken, beispielsweise wenn ein Lenker in einer bestimmten Verkehrssituation überfordert gewirkt hat, etwa beim grundlosen Abkommen von der Fahrbahn mit Gegenverkehr und Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer oder beim Missachten des Rechtsvortritts. So dient die Kontrollfahrt namentlich der Abklärung, ob die betroffene Person über die erforderlichen Kenntnisse der Verkehrsregeln verfügt und ein Motorfahrzeug sicher zu führen versteht. Bei einer älteren Lenkerin lässt sich mit einer Kontrollfahrt feststellen, ob diese mit ihrer Fahrtechnik den Anforderungen des Verkehrs hinreichend gewachsen ist. Es besteht allerdings keine grundsätzliche Vermutung, dass sich ältere Personen nicht mehr als Fahrzeugführerinnen eignen. Eine Kontrollfahrt darf deshalb nicht ausschliesslich aufgrund des Alters angeordnet werden. Vielmehr setzt die Anordnung einer Kontrollfahrt ein auffälliges Fahrverhalten voraus. Insoweit sind gravierende Fahrfehler erforderlich, die regelmässig auch strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen können. Nicht im Vordergrund steht die Massnahme der Kontrollfahrt, wenn die Fahreignung aus medizinischen Gründen zweifelhaft erscheint (Bickel, a.a.O., Art. 15d N 50 f.). Art und Ausmass der Zweifel werden vom Gesetz nicht weiter umschrieben. Einerseits müssen die Zweifel aber dergestalt sein, dass sie mittels Kontrollfahrt geklärt werden können. Andererseits verlangt die Bestimmung keine besonders schweren oder erheblichen Zweifel. Da es sich um eine Kann-Vorschrift handelt, liegt die Anordnung im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde (VRKE IV-2010/22 vom 24. Juni 2010 E. 2.b, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Das Gericht schreitet nicht nur bei Ermessensüberschreitung oder -missbrauch ein, sondern es übt im Rekursverfahren eine volle Ermessenskontrolle aus (Art. 46 Abs. 1 VRP).
c) Die Rekurrentin beanstandete die Korrektheit des Polizeirapports vom 31. Dezember 2015, mit dem die Polizei der Vorinstanz das auffällige Verhalten der Rekurrentin im Strassenverkehr am 24. Dezember 2015 anzeigte. Sie brachte vor, dass – hätten die dokumentierten Vorkommnisse tatsächlich stattgefunden – die Polizisten sich dadurch, dass sie die Regelverstösse nicht mit Bussen geahndet hätten, einer Amtspflichtverletzung oder einer Begünstigung strafbar gemacht hätten. Es handelte sich dabei jedoch um im Einzelnen relativ geringfügige Regelverstösse, die vorliegend zu keiner konkreten Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer geführt hatten. Bei Bagatellfällen im Strassenverkehr sind die Polizisten nicht zur Ahndung verpflichtet (BGE 109 IV 46 E. 3). Dass die Polizisten vorliegend aufgrund der stark gehäuften geringfügigen Regelverstösse die Zweifel an der Fahreignung und nicht die Ahndung mittels Bussen in den Vordergrund rückten, erscheint nachvollziehbar und angemessen. Ferner ist unwesentlich, ob der Polizeirapport vom 31. Dezember 2015 (act. 8/10) als „Information / Hinweis“ oder als Verzeigungsrapport – wie dies in den Aktenverzeichnissen des Strassenverkehrsamtes üblich ist – bezeichnet wird. Es handelt sich dabei um die Berichterstattung der Polizei an das Strassenverkehrsamt im Rahmen ihrer Amtspflichten. Wesentlich ist, ob aufgrund der beobachteten Vorfälle Zweifel an der Fahreignung bestehen. Diese ergeben sich üblicherweise aus einem konkreten Anlass, insbesondere einem Fehlverhalten im Strassenverkehr. Dabei ist das Vorliegen einer Verkehrsregelverletzung oder eines Straftatbestands des SVG nicht erforderlich (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 15d N 109). Inwieweit der – soweit für das Gericht ersichtlich – ordnungsgemäss erfolgte und weitergeleitete Polizeirapport grundsätzlich nicht geeignet sein soll, als Grundlage für die begründeten Zweifel zu dienen, ist nicht ersichtlich. Dass die schriftliche Rapportierung des Vorfalls an das Strassenverkehrsamt erst eine Woche später erfolgte, ist überdies nicht ungewöhnlich. Zudem gibt es keinerlei Hinweise dafür, dass die Polizisten Ordnungswidrigkeiten rapportiert und gemeldet haben sollten, obwohl keine solchen erfolgt sind. Dass es sich um eine ältere Lenkerin handelte, dürften sie zudem erst anlässlich der Kontrolle bei der Rekurrentin zu Hause festgestellt haben. Aufgefallen und kontrolliert wurde sie aber wegen ihres Fahrverhaltens. Es besteht kein Anlass, den Inhalt des Rapports in Zweifel zu ziehen, weshalb im vorliegenden Verfahren in tatsächlicher Hinsicht von dessen Inhalt auszugehen ist.
d) Die Rekurrentin fiel am 24. Dezember 2015 aufgrund einer offenen Heckklappe und eines leeren Kofferraums einer Polizeipatrouille auf. In der Folge bemerkte sie die aufleuchtende Matrix „Stopp Polizei“ nicht und fuhr bis nach Hause, wo sie schliesslich kontrolliert wurde. Dabei bog sie dreimal ab, ohne jeweils den Blinker zu setzen. Zudem machte sie mehrere unkoordinierte Lenkbewegungen. Beim Abstellen ihres Fahrzeugs vergass sie, das Fahrzeug vor dem Wegrollen zu sichern. Innerhalb einer kurzen Zeitspanne fiel sie damit gerade durch mehrere Regelverstösse auf, die grundsätzlich strafrechtlich geahndet werden könnten. Unweigerlich kommen Zweifel daran auf, ob die 83-jährige Rekurrentin noch in der Lage ist, ein Fahrzeug sicher zu führen, Verkehrssituationen zu überblicken und sich an die Strassenverkehrsregeln zu halten. Beim dokumentierten Vorfall wurde keine konkrete Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer beobachtet. Zeigt die Rekurrentin aber Richtungswechsel regelmässig nicht an, so kann dies durchaus zu schwierigen Situationen, Missverständnissen und Verkehrsunfällen führen. Sodann kann es zur Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer kommen, wenn sie nach dem Parkieren vergisst, ihr Fahrzeug gegen Wegrollen zu sichern. Transportiert sie Waren im Kofferraum und vergisst, die Heckklappe zu schliessen, oder rastet diese nicht richtig ein und öffnet sich während der Fahrt, so können unterwegs Gegenstände auf die Fahrbahn fallen, was andere Verkehrsteilnehmer ebenfalls gefährden könnte. Fällt ihr nicht auf, dass auf dem Fahrzeug hinter ihr die Matrix „Stopp Polizei“ leuchtet, so könnte es gerade so gut sein, dass sie nicht bemerkt, dass sich hinter ihr ein Krankenwagen oder Feuerwehrfahrzeug nähert, das zum Überholen ansetzen möchte. Die von der Vorinstanz festgestellten Zweifel an der Fahreignung sind somit berechtigt. Dies bedeutet aber noch nicht, dass die Fahreignung nicht mehr gegeben ist.
e) Da sich die Rekurrentin bereits kurz vor dem entsprechenden Vorfall einer vertrauensärztlichen Untersuchung unterzogen hatte, die hinsichtlich der Fahreignung aus medizinischer Sicht keine Einschränkungen zu Tage brachte, wäre eine erneute vertrauensärztliche Untersuchung vorliegend weder geeignet noch verhältnismässig, die Zweifel an der Fahreignung auszuräumen. Zu berücksichtigen ist auch, dass die vertrauensärztliche Untersuchung ungefähr einen Monat vor dem auffälligen Verhalten im Strassenverkehr erfolgte. Entsprechend hatte der Vertrauensarzt davon keine Kenntnis. Auch aus diesem Grund kann die Rekurrentin aus dem Ergebnis der vertrauensärztlichen Untersuchung nichts zu ihren Gunsten ableiten. Eine Kontrollfahrt kann im Gegensatz dazu aufzeigen, inwieweit die Rekurrentin in der Praxis tatsächlich noch in der Lage ist, ihr Fahrzeug sicher zu führen und die Verkehrsregeln einzuhalten. Mit der Anordnung einer Kontrollfahrt hat die Vorinstanz eine angemessene Massnahme ergriffen. Eine mildere Massnahme, mit der die Fahreignung zuverlässig überprüft werden könnte, ist nicht ersichtlich.
f) Der Rekurs ist somit abzuweisen. Im Übrigen ist die Bestätigung der Teilnahme an einem TCS-Kurs kein Beweis für eine uneingeschränkte Fahreignung. Es ist aber sicher empfehlenswert, Möglichkeiten zu nutzen, um sich auf die Kontrollfahrt vorzubereiten. Die Wahrscheinlichkeit, in eine Kontrolle zu geraten, ist sodann derart gering, dass das Ausbleiben einer Busse oder einer erneuten polizeilichen Meldung an das Strassenverkehrsamt nicht als negativer Beweis für das Vorliegen der Fahreignung der Rekurrentin herangezogen werden kann. Ferner beanstandete die Rekurrentin, dass das Strassenverkehrsamt auch ältere Unterlagen, die nichts mit dem konkreten Vorfall vom 24. Dezember 2015 zu tun haben, hinzugezogen habe. Dies ist jedoch regelmässig nötig, um die angebrachte Massnahme einzelfallgerecht zu eruieren. So wäre es wenig sinnvoll gewesen, wenn das Strassenverkehrsamt ohne Beizug der vorangehenden Akten erneut eine vertrauensärztliche Untersuchung angeordnet hätte. Weiter überzeugen die Ausführungen, dass die Rekurrentin gemeint habe, dass ein Zivilfahrzeug hinter ihr herfahre und sie sich durch dessen nahes Auffahren gestresst gefühlt habe, nicht. Da die Polizisten die Matrix „Stopp Polizei“ aufleuchten liessen, müsste der Rekurrentin – mindestens wenn sie in den Rückspiegel geschaut hätte – klar gewesen sein, dass es sich beim hinter ihr fahrenden Fahrzeug um einen Dienstwagen der Polizei handelte. Ob es ein beschriftetes Polizeiauto war oder nicht, ist weder bekannt noch relevant. Überdies muss eine gewisse Stressresistenz im Strassenverkehr vorausgesetzt werden können. Schliesslich wäre es mit Blick auf die Verkehrssicherheit nicht verantwortbar, lediglich aufgrund der Gehbehinderung und der weitgehenden Immobilität der Rekurrentin ohne Führerausweis auf eine Kontrollfahrt zu verzichten. Im Übrigen erscheint die Abnahme der weiteren, durch die Rekurrentin beantragten Beweismittel nicht als erforderlich. Namentlich hatte sie Gelegenheit, sich schriftlich zu äussern, weshalb eine persönliche Befragung der Rekurrentin nicht notwendig erscheint. Ob der fragliche Strassenabschnitt als Raser- und Promenierstrecke gilt, ist für die Frage der Anordnung einer Kontrollfahrt nicht entscheidend, weshalb alle in diesem Zusammenhang gestellten Beweisanträge abzuweisen sind. Auf die Einvernahme des Sohnes kann ebenfalls verzichtet werden, denn er war nicht anwesend, als seine Mutter kontrolliert wurde.
4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1‘000.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 121 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1‘000.– ist zu verrechnen. Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrentin hat die amtlichen Kosten von Fr. 1‘000.– zu bezahlen, unter
Verrechnung des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.