Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 18. Januar 1986. Er erlernte den Beruf eines Automechanikers und arbeitete seit 2002 als selbständiger Fahrlehrer. Im Administrativmassnahmen-Register (ADMAS) sind folgende Entzüge verzeichnet:
- 20.03.1984 drei Monate wegen anderer Fahrfehler (Motorfahrrad)
- 14.09.1987 zwei Monate wegen Geschwindigkeit und anderer Fahrfehler
- 05.07.1989 ein Monat wegen Geschwindigkeitsüberschreitung
- 16.12.1994 ein Monat wegen Geschwindigkeitsüberschreitung
- 20.08.1998 ein Monat wegen anderer Fahrfehler und Lenkens eines nicht
betriebssicheren Fahrzeugs
- 24.05.2002 drei Monate wegen Geschwindigkeitsüberschreitung
- 26.01.2005 unbestimmte Zeit wegen charakterlicher Nichteignung
(Aufhebung am 14.06.2005).
Mit Verfügung vom 23. September 2011 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis auf unbestimmte Zeit bei einer Sperrfrist von drei Monaten, da dieser zur zuvor angeordneten verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung nicht erschienen war.
B.- Am 25. November 2015 beantragte X die Wiedererteilung des Führerausweises. Nachdem die Fahreignung sowohl aus verkehrsmedizinischer als auch verkehrspsychologischer Sicht nicht befürwortet worden war, unterzog sich X einer verkehrspsychiatrischen Untersuchung, die positiv ausfiel. Das Strassenverkehrsamt verfügte daraufhin am 1. April 2016 die teilweise Aufhebung des Führerausweisentzugs und erteilte X den Lernfahrausweis der Kategorie B unter der Auflage einer vollständigen kontrollierten Alkoholabstinenz. Nach bestandener Führerprüfung wurde ihm der Führerausweis der Kategorie B unter weiterhin geltender Auflage der Alkoholabstinenz am 16. August 2016 ausgestellt.
Daraufhin beanstandete X mit Schreiben vom 14. September 2016, dass beim neuen Führerausweis die Kategorien A, C und CE sowie die Codes 121 (berufsmässiger Personentransport), 201 (Fahrlehrer leichte Motorwagen), 203 (Fahrlehrer Theorie) und 204 (Fahrlehrer Motorräder) fehlten. Mit Verfügung vom 2. November 2016 wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch um Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung ab (Ziffer 1) und verweigerte X gleichzeitig die Fahrlehrerbewilligung für die Dauer von fünf Jahren (1. April 2016 bis 31. März 2021; Ziffer 2). Als Bedingungen für die Erteilung derselben nannte es klagloses Verhalten während mindestens fünf Jahren, den Eidgenössischen Fachausweis für Fahrlehrer und eine positiv lautende verkehrspsychologische Kontrolluntersuchung (Ziffer 3).
C.- Mit Eingabe vom 18. November 2016 erhob X gegen die Verweigerung der Fahrlehrerbewilligung Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Verfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Er machte geltend, die Wiedererteilung des Führerausweises für die Kategorien A, C und CE, der Codes 121 (Berufsmässiger Personentransport) sowie 201, 203 und 204 (Fahrlehrerbewilligung der Kat. I, III und IV) sei verweigert worden. Über all diese Berechtigungen habe er früher einmal verfügt. Mit Vernehmlassung vom 19. Dezember 2016 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses.
Nachdem bei der Haaranalyse vom 30. Januar 2017 eine Ethylglucuronid(EtG)-Konzentration von 8,8 pg/mg festgestellt worden war, verfügte die Vorinstanz am 8. Februar 2017 einen vorsorglichen Führerausweisentzug wegen Missachtung der Alkoholabstinenzauflage. Mit Verfügung vom 1. März 2017 wurde X der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen. Als Bedingungen für eine Wiedererteilung nannte die Vorinstanz eine kontrollierte und fachlich betreute Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Mit Schreiben vom 29. März 2017 warf die Gerichtsleitung die Frage auf, ob das Rekursverfahren bezüglich der Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung mit dem Sicherungsentzug des Führerausweises gegenstandslos geworden sei. Der Rekurrent teilte daraufhin am 5. April 2017 mit, er halte am Rekurs fest. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 18. November 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Wer gewerbsmässig Fahrunterricht erteilt, bedarf der Fahrlehrerbewilligung (Art. 15 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes [SR 741.01, abgekürzt: SVG]). Nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Fahrlehrern und Fahrlehrerinnen und ihre Berufsausübung (SR 741.522, abgekürzt: FV) wird die Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B Personen erteilt, die den eidgenössischen Fachausweis "Fahrlehrer / Fahrlehrerin" (Modulabschluss B) besitzen, wenn dieser die Kompetenzen nach Anhang 1 Ziff. 1 abdeckt (lit. a). Zusätzlich wird vorausgesetzt, dass sie über den unbefristeten Führerausweis der Kategorie B verfügen und während den vorangegangenen zwei Jahren Motorfahrzeuge geführt haben, ohne eine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvorschriften begangen zu haben (lit. b). Weiter müssen sie die Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport nach Art. 25 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) erhalten haben (lit. c) und nach ihrem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten (lit. d). Die Fahrlehrerbewilligung wird im Führerausweis eingetragen (Art. 6 Abs. 3 FV). In Art. 26 FV wird der befristete Entzug der Fahrlehrerbewilligung geregelt (z.B. wegen Nichterfüllung der Weiterbildungspflicht oder Fahrens unter Alkoholeinfluss). Ein unbefristeter Entzug der Fahrlehrerbewilligung ist nach Art. 27 FV auszusprechen, wenn der Fahrlehrer nicht mehr im Besitz der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport nach Art. 25 VZV ist oder die sichere Durchführung der Lernfahrten aus anderen Gründen nicht mehr gewährleistet ist (lit. a), der Fahrlehrer seine Stellung schwer missbraucht hat oder wenn aus charakterlichen Gründen seine Lehrtätigkeit den Schülern nicht mehr zugemutet werden kann (lit. b). Dasselbe gilt, wenn gestützt auf eine Inspektion festgestellt wird, dass der erteilte Fahrunterricht gravierende Mängel aufweist (lit. c), die nach Art. 25 FV angeordnete Kontrollprüfung (wegen mangelhaften Unterrichts) nicht bestanden wird (lit. d) oder die Frist zum Nachholen der Weiterbildung nach Art. 26 Abs. 1 FV unbenutzt verstrichen ist (lit. e). Wird dem Fahrlehrer der Führerausweis entzogen, so darf er während der Entzugsdauer weder praktischen Fahrunterricht erteilen noch Ausbildungspraktikanten begleiten (Art. 28 FV).
b) Der Rekurrent verlangt die Eintragung von sämtlichen Kategorien im Führerausweis, welche er früher legal erworben habe, wie auch der Fahrlehrerbewilligung, welche gemäss Strassenverkehrsgesetz nicht entzogen werden könne. Nachdem mit Verfügung vom 1. März 2017 ein Sicherungsentzug ausgesprochen und der Führerausweis der Kategorie B wieder entzogen worden war, führte der Rekurrent im Schreiben vom 5. April 2017 aus, es gehe ihm nicht um den Besitz am Führerausweis, welcher sich mittlerweile wieder bei der Vorinstanz befinde, sondern um "sein rechtmässiges Eigentum" daran. Nach Erfüllen der Bedingungen gemäss Sicherungsentzug erwarte er, dass ihm sein Führerausweis mit sämtlichen Kategorien und Bestandteilen zurückerstattet werde. Sein erworbener Bildungsstand reflektiere sein rechtlich erworbenes Eigentum.
c) Mit Verfügung vom 2. November 2016 wies die Vorinstanz die Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung ab. Sie ging folglich davon aus, dass der Rekurrent im Zeitpunkt der Verfügung über keine Fahrlehrerbewilligung verfügte. Den Akten ist zu entnehmen, dass dem Rekurrenten die Fahrlehrerbewilligung zusammen mit dem Führerausweis mit Verfügung vom 26. Januar 2005 wegen mangelnder charakterlicher Fahreignung auf unbestimmte Zeit entzogen worden war (damals noch gestützt auf Art. 61 Abs. 2 lit. a VZV, act. 9/33 ff.). Nach absolvierter Verkehrstherapie wurde ihm der Führerausweis am 14. Juni 2005 und die Fahrlehrerbewilligung am 18. August 2005 unter Auflagen wieder erteilt (act. 9/57 ff.). Nachdem sich im Zeitraum Februar 2010 bis Juli 2011 mehrere Vorfälle mit verkehrsregelwidrigem Verhalten ereignet hatten und der Rekurrent sich der daraufhin angeordneten verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung nicht unterzogen hatte, wurde ihm der Führerausweis mit Verfügung vom 23. September 2011 auf unbestimmte Zeit entzogen (act. 9/352 ff.). Die Fahrlehrerbewilligung wurde in jener Verfügung mit keinem Wort erwähnt, insbesondere wurde kein Entzug derselben gestützt auf die FV, befristet oder unbefristet, ausgesprochen. Folglich verfügt der Rekurrent heute nach wie vor über die Fahrlehrerbewilligung, welche ihm am 18. August 2005 für die ganze Schweiz unbefristet erteilt (vgl. Art. 6 Abs. 2 FV) und seither nicht mehr entzogen worden ist. Unklar ist jedoch, ob der Rekurrent die Auflagen gemäss Verfügung vom 18. August 2005 (Meldung über das Erteilen von VKU-Kursen, Ausbildung der Fahrschüler gemäss Leitfaden, etc.; vgl. act. 9/57 ff.) eingehalten hat. Für eine Missachtung dieser Auflagen wurde immerhin der Entzug der Fahrlehrerberechtigung – allenfalls auf unbestimmte Zeit – angedroht. Da ihm der Führerausweis mit Verfügung vom 1. März 2017 erneut auf unbestimmte Zeit entzogen wurde, darf er während der Entzugsdauer gestützt auf Art. 28 FV allerdings keinen praktischen Fahrunterricht erteilen. Somit stützt sich die angefochtene Verfügung, worin dem Rekurrenten die Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung verweigert wurde, auf falsche Grundlagen und ist daher aufzuheben. Der Rekurs ist folglich gutzuheissen.
Die Streitsache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat zu prüfen, ob dem Rekurrenten die Fahrlehrerbewilligung gestützt auf Art. 27 FV unbefristet zu entziehen ist. Erfolgt ein unbefristeter Entzug, so müssen für eine erneute Erteilung der Bewilligung die Voraussetzungen von Art. 5 FV erfüllt sein (vgl. Erläuterungen des ASTRA zur Fahrlehrerverordnung FV vom 20. November 2012, unter www.astra.admin.ch). Was die Wiedererteilung des Führerausweises der Kategorien A, C und CE angeht, so hat die Vorinstanz dazu in der angefochtenen Verfügung keinen Entscheid gefällt, obschon der Rekurrent mit Schreiben vom 14. Oktober 2016 deren Eintragung im Führerausweis ausdrücklich verlangt hat (act. 9/510). Da dem Rekurrenten die Fahreignung derzeit aberkannt ist, kommt eine Wiedererteilung dieser Kategorien momentan nicht in Frage. Sobald die Fahreignung jedoch wieder vorliegt, wird die Vorinstanz diese Frage prüfen und anschliessend verfügen müssen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Rekurrenten ist der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrs-
und Schifffahrtsamts des Kantons St. Gallen vom 2. November 2016 (Wiedererteilung
der Fahrlehrerbewilligung) wird aufgehoben.
2. Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zu neuer Verfügung an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
3. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 800.–. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.–
wird dem Rekurrenten zurückerstattet.