Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Daniel Kaiser, Staatsstrasse 153, Postfach 315, 9463 Oberriet,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung des Führerausweises (Auflagen)
Sachverhalt:
A.- X besass den Führerausweis für Personenwagen seit 5. Februar 2008 und jenen für Motorräder seit 3. Dezember 2013. Am Samstagmorgen, 22. August 2015, 4.27 Uhr, wurde er in einer Wiese liegend unverletzt, aber nicht ansprechbar angetroffen. Er trug den Sicherheitshelm, neben ihm lag das eigene Motorrad, dessen Motor und Auspuff gemäss Polizeirapport nicht heiss, aber noch warm waren. Die Bestimmung des Blutalkohols (Abnahme um 5.28 Uhr) ergab Werte von mindestens 1,94 und höchstens 2,16 Gewichtspromille.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons St. Gallen eröffnete daraufhin ein Administrativmassnahmeverfahren und entzog X den Führerausweis mit Verfügung vom 2. September 2015 vorsorglich. Zwecks Abklärung der Fahreignung ordnete es mit Zwischenverfügung vom 23. September 2015 eine verkehrsmedizinische Untersuchung am Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen, Abteilung Verkehrsmedizin (nachfolgend: IRM), an. Ein dagegen erhobener Rekurs wurde am 9. Dezember 2015 zurückgezogen. Der Untersuch am IRM fand am 29. Dezember 2015 statt. Im Gutachten vom 16. Februar 2016 wurde festgehalten, dass die Fahreignung von X bei zumindest episodenhaftem Alkoholüberkonsum mit Hinweisen auf einen Alkoholmissbrauch bei noch reduzierter Einsichtsebene und nicht ausreichend langer Abstinenzeinleitung nicht befürwortet werden könne. Gestützt darauf entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis mit Verfügung vom 9. März 2016 auf unbestimmte Zeit und sah als Bedingung für die Wiedererteilung eine mindestens viermonatige Alkoholabstinenz vor. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.- Mit Entscheid des Einzelrichters am Kreisgericht A vom 20. Mai 2016 wurde X vom Vorwurf des Fahrens in nicht fahrfähigem Zustand (qualifizierte Blutalkoholkonzentration) freigesprochen. Auf ein in der Folge gestelltes Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 9. März 2016 trat das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 28. Juni 2016 nicht ein.
C.- Gestützt auf das verkehrsmedizinische Kurzgutachten vom 14. Oktober 2016, das die Wiedererteilung des Führerausweises an X mit Auflagen (Nachweis der Alkoholabstinenz) bejahte, verfügte das Strassenverkehrsamt am 28. Oktober 2016 die Aufhebung des Entzugs des Führerausweises sowie dessen Wiedererteilung, und zwar mit der Auflage einer vollständigen, kontrollierten Alkoholabstinenz (Haaranalyse alle sechs Monate, Gültigkeit der Auflage auf unbestimmte Zeit, mindestens für zwei Jahre).
Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 14. November 2016 und Ergänzung vom 6. Dezember 2016 liess X gegen die Verfügung vom 28. Oktober 2016 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission erheben, mit den Anträgen, ihm sei der Führerausweis ohne Auflagen wiederzuerteilen und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien vom Staat zu tragen; eventualiter sei die Streitsache zu neuer Verfügung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventualiter sei die Auflage einer Alkoholfahrabstinenz für mindestens ein Jahr zu verfügen und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien vom Staat zu tragen; subsubeventualiter sei die Auflage der Alkoholabstinenz für mindestens ein Jahr zu verfügen und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien vom Staat zu tragen; schliesslich sei dem Rekurrenten für das Verfahren vor der Vorinstanz eine Parteientschädigung nach richterlichem Ermessen zuzusprechen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz verzichtete am 16. Dezember 2016 auf eine Vernehmlassung. Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses wies die Gerichtsleitung mit Verfügung vom 17. Januar 2017 ab (Proz.Nr. ZV-2017/6). Am 9. Mai 2017 reichte der Rekurrent eine weitere Stellungnahme ein. Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 14. November 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 6. Dezember 2016 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Der Rekurrent rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er macht geltend, die Vorinstanz habe in der angefochtenen Verfügung einzig auf "die wenigen Sätze und Kreuzchen" im Kurzgutachten des IRM verwiesen, wonach die Fahreignung mit problementsprechenden Auflagen befürwortet werden könne, anstatt eigene Überlegungen anzustellen. Welches Problem bestehen solle, gehe daraus aber nicht hervor. Zudem befänden sich ein Arztbericht und ein Bericht der Suchtberatung, welche der Rekurrent zusammen mit dem Gesuch um Wiedererteilung eingereicht hat, nicht bei den Akten.
Diese Rügen erweisen sich als haltlos. Dem Rekurrenten wurde im vorinstanzlichen Verfahren ordnungsgemäss das rechtliche Gehör zur beabsichtigen Wiedererteilung des Führerausweises unter Auflagen gewährt, insbesondere auch zur in Betracht gezogenen Geltungsdauer der Abstinenzauflagen von zwei Jahren (act. 12/122). Mit Schreiben vom 24. Oktober 2016 verzichtete dessen Rechtsvertreter ausdrücklich auf eine einlässliche Stellungnahme mit der Begründung, dass die Vorinstanz ohnehin den Empfehlungen des Gutachtens folgen werde und er entsprechende Einwendungen dagegen im Rahmen des Rekurses vortragen werde (act. 12/127 f.). Unter diesen Umständen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend zu machen, erscheint geradezu missbräuchlich. Hinzu kommt, dass die Vorinstanz ihre Verfügung hinsichtlich der Auflagen begründet hat. Sie führte dazu aus, dass die im Kurzgutachten empfohlenen Auflagen angesichts der mit Gutachten vom 16. Februar 2016 festgestellten fehlenden Fahreignung zufolge episodischen Alkoholüberkonsums mit Hinweisen auf Alkoholmissbrauch bei noch reduzierter Einsichtsebene und nicht ausreichend langer Abstinenz angemessen seien. Sowohl aus dem Kurzgutachten, das sich insbesondere auf die Vorgeschichte, also den Sicherungsentzug wegen Alkoholmissbrauchs bezieht, als auch aus der angefochtenen Verfügung geht sodann entgegen der Ansicht des Rekurrenten hervor, welches Problem, namentlich jenes des Alkoholmissbrauchs, bei ihm besteht oder bestand. Schliesslich stellen auch die "fehlenden Akten" keinen Verstoss gegen das rechtliche Gehör dar, da sie ja vom Rekurrenten selbst eingereicht wurden und ihm daher bekannt sind. Ob das Kurzgutachten als Grundlage für die Verfügung von Auflagen zu genügen vermag, wird nachfolgend zu prüfen sein.
Der Rekurrent beantragt sodann Konfrontationsbefragungen mit diversen Personen, darunter die Gutachter des IRM oder die Mitarbeiterin der Suchtberatung. Er verkennt dabei, dass im Administrativverfahren keine Konfrontationsbefragungen vorgesehen sind. Er kann und konnte sich vielmehr schriftlich zum Gutachten äussern, was er auch getan hat.
3.- Der Rekurrent verneint die Rechtmässigkeit des Sicherungsentzugs vom 9. März 2016, der sich auf das verkehrsmedizinische Gutachten des IRM vom 16. Februar 2016 stützt.
a) Er macht im Wesentlichen geltend, das Gutachten sei unvollständig gewesen und habe auf falschen Annahmen basiert, nachdem er im Strafverfahren vom Vorwurf des Führens eines Fahrzeugs in nicht fahrfähigem Zustand freigesprochen worden sei. Da er damals kein Fahrzeug gelenkt, sondern das Motorrad nur gestossen habe, hätte gar keine Blutprobe entnommen und keine verkehrsmedizinische Untersuchung angeordnet werden dürfen. Ferner sei die Blutalkoholkonzentration falsch berechnet worden. Bei ihm habe nie eine Alkoholproblematik bestanden. Es habe sich um ein einmaliges Ausnahmeereignis ohne Bezug zum Strassenverkehr gehandelt. Seine damaligen Aussagen seien im Gutachten falsch wiedergegeben und die Angaben von Dr. B und Dr. C wie auch die unauffälligen Laborergebnisse samt EtG-Werten der Haare nicht gewürdigt worden.
b) Anfechtungsgegenstand dieses Rekurses ist die Verfügung vom 28. Oktober 2016, womit die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis unter Auflagen wiedererteilte. Diese bildet die sachliche Begrenzung des Anfechtungsverfahrens (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz 579). Im Rekursverfahren kann daher nur geprüft werden, ob die Vorinstanz die beanstandeten Auflagen zu Recht verfügt hat. Nicht zu überprüfen ist die Rechtmässigkeit des Sicherungsentzugs vom 9. März 2016, worin dem Rekurrenten gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten des IRM vom 16. Februar 2016 die Fahreignung wegen einer Alkoholproblematik abgesprochen und ihm der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen worden war. Jene Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft, obschon der Rekurrent zuvor die sofortige auflagenfreie Herausgabe des Führerausweises beantragt hatte (act. 12/81 ff.). Die in diesem Verfahren gegen das Gutachten und den Sicherungsentzug erhobenen Rügen hätte er damals gerichtlich überprüfen lassen können, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist. Bereits zuvor hätte er zudem gegen die Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung rekurrieren können. Jenen Rekurs zog er jedoch zurück. Es kann deshalb nicht angehen, das Verfahren des Sicherungsentzugs im Verfahren der Wiedererteilung nochmals aufzurollen. Daran vermag auch der zwischenzeitliche Freispruch im Strafverfahren nichts zu ändern. Im Gutachten vom 16. Februar 2016 (act. 12/38 ff.) wurde zwar ausgeführt, dass bei den vorliegenden Informationen zum aktuellen Zeitpunkt (damals) insgesamt von einem strassenverkehrsrelevanten Ereignis ausgegangen werden müsse. Der Schluss auf eine überdurchschnittliche Gefährdung beim Rekurrenten, den Alkoholkonsum vom Lenken eines Motorfahrzeuges trennen zu können, wurde indessen im nächsten Abschnitt ausdrücklich unabhängig vom konkreten Ablauf des Ereignisabends gezogen. Das Gutachten geht daher in Bezug auf den Vorwurf der Trunkenheitsfahrt nicht von einer falschen Annahme aus. Ebenso durfte die Tatsache, dass der Rekurrent am 22. August 2015 eine Alkoholkonzentration von minimal 2,04 Gewichtspromille im Blut aufwies (zurückgerechnet auf den Zeitpunkt, als er von der Polizei aufgefunden wurde), für die Begutachtung verwendet werden, selbst wenn er im Strafverfahren von diesem Vorwurf freigesprochen wurde. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können rechtswidrig erlangte Beweismittel im Verfahren des Sicherungsentzugs nach Art. 16d Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) berücksichtigt werden, da das öffentliche Interesse am Schutz der Verkehrsteilnehmer überwiegt (Pra 102 Nr. 83 E. 3.5). Sämtliche im Zusammenhang mit dem Strafverfahren wegen Führens eines Motorfahrzeugs in nicht fahrfähigem Zustand, dem Gutachten vom 16. Februar 2016 und dem Sicherungsentzog vom 9. März 2016 gestellten Beweisanträge – insbesondere auch die Nachprüfung der Blutprobe und die Berechnung der Blutalkoholkonzentration sowie der Beizug der Strafakten – sind daher abzuweisen.
4.- Im Rekursverfahren sind die in Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung angeordneten Abstinenzauflagen umstritten. Nicht angefochten wurden die Aufhebung des Sicherungsentzugs und die Wiedererteilung des Führerausweises, weshalb es dabei sein Bewenden hat.
a) Der Rekurrent macht zur Hauptsache geltend, das Kurzgutachten des IRM vom 14. Oktober 2016 vermöge die Notwendigkeit einer Abstinenzauflage für die Dauer von zwei Jahren nicht zu begründen. Es sei vielmehr unvollständig, unklar, nicht nachvollziehbar und verletze die Untersuchungsmaxime. Daraus gehe nicht hervor, ob die Vorinstanz die Gutachter auf die Strafbarkeit eines falschen Gutachtens hingewiesen hätte, der Rekurrent über seine Rechte und Pflichten aufgeklärt worden sei, auf welche Akten, Fremdauskünfte und Untersuchungen es sich stütze und wie lange die Untersuchung gedauert habe, weshalb das Kurzgutachten nicht verwertbar sei. Ferner habe der Rekurrent sich nicht vorgängig zu den Gutachterfragen äussern können und hätten die von ihm eingereichten Unterlagen von Dr. B und der Suchtberatung keinen Eingang in die Akten gefunden. Die Angaben im Bericht der Suchtberatung müssten sodann relativiert werden. Beim Rekurrenten habe es nie einen missbräuchlichen Alkoholkonsum gegeben. Dieser sei immer im sozial üblichen Mass erfolgt. Seine Blutwerte hätten stets im Normbereich gelegen, was sowohl Dr. B als auch ein Bericht des Spitals belegen könnten. Eine gründliche Prüfung der persönlichen Verhältnisse sei im Rahmen der Begutachtung nicht erfolgt. Eine solche Abklärung würde zeigen, dass die Auflagen nicht notwendig und damit unverhältnismässig seien. Es sei aktenmässig erstellt, dass der Rekurrent seit Oktober 2015 durchgehend totalabstinent gelebt und davor ein höchstens moderater Alkoholkonsum stattgefunden habe. Die verfügten Auflagen, welche seine persönliche Freiheit übermässig einschränkten, seien daher nicht verhältnismässig. Eine Fahrabstinenz werde künftig ausreichen, um ihn vom Fahren im angetrunkenem Zustand abzuhalten und damit die Verkehrssicherheit zu gewährleisten.
b) Der gestützt auf eine Fahreignungsabklärung auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG). Staatliche Eingriffe in die persönliche Freiheit müssen auf gesetzlicher Grundlage beruhen und verhältnismässig sein (Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 und Abs. 3 der Bundesverfassung). Zum Nachweis der Heilung wird bei Suchtkrankheiten in der Regel eine mindestens einjährige kontrollierte Abstinenz verlangt (BGE 129 II 82 E. 2.2). Bestehen nach Ablauf der mindestens einjährigen Probezeit noch Bedenken, kann die Wiedererteilung des Führerausweises an Auflagen wie beispielsweise die Einhaltung einer befristeten und ärztlich kontrollierten Abstinenz geknüpft werden (BGE 125 II 289 E. 2b). Diese medizinische Nachkontrolle hat wiederum mindestens ein Jahr zu dauern (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_243/2010 vom 10. Dezember 2010 E. 2.2). Der Umfang und die Dauer der verkehrsmedizinischen Abklärungen und Nachkontrollen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegen im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (BGE 129 II 82 E. 2.2 S. 84; 125 II 289 E. 2b S. 292; vgl. auch BGE 131 II 248 E. 6 S. 251 f.). Die Auflage, während der betreffenden Zeit abstinent zu leben und dies ärztlich kontrollieren zu lassen, steht in diesen Fällen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Überwindung einer Suchtkrankheit, welche die Fahreignung des Betroffenen beeinträchtigt. Der damit verbundene Eingriff in die Persönlichkeitsrechte erscheint im Interesse der Verkehrssicherheit gerechtfertigt (BGE 130 II 25 E. 3.2 S. 28 f.; 129 II 82 E. 2.2 S. 84).
c) Der Rekurrent wurde – nachdem der Verdacht bestand, dass er am 22. August 2015 ein Motorrad in alkoholisiertem Zustand gelenkt habe – zur Abklärung der Fahreignung verkehrsmedizinisch untersucht, wogegen er sich nicht zur Wehr setzte. In der Haarprobe vom 29. Dezember 2015 wurden im ersten Segment (0-2 cm ab Kopfhaut) 0 pg/mg des Alkoholabbauprodukts Ethylglucuronid (EtG) und im zweiten Segment (2-5 cm ab Kopfhaut) ein EtG-Wert von 19 pg/mg nachgewiesen (act. 12/48). Die Gutachter kamen zum Schluss, aus verkehrsmedizinischer Sicht könne die Fahreignung bei zumindest episodischem Alkoholüberkonsum mit Hinweis auf Alkoholmissbrauchs bei noch reduzierter Einsichtsebene und nicht ausreichend langer Abstinenz nicht befürwortet werden. Es wurde eine mindestens viermonatige, fachtherapeutisch betreute und mittels Haaranalyse kontrollierte Alkoholabstinenz empfohlen (act. 12/43). Somit lag beim Rekurrenten damals eine Alkoholsucht im strassenverkehrsrechtlichen Sinn nach Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG vor, weshalb ihm die Vorinstanz in der Folge mit Verfügung vom 9. März 2016 den Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzog und die Wiedererteilung des Führerausweises an die vom IRM empfohlenen Bedingungen sowie eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung knüpfte (act. 12/94). Jene Verfügung wurde vom Rekurrenten zu Recht nicht angefochten. Die Auswertung der am 22. August 2016 um 5.28 Uhr abgenommenen Blutprobe ergab eine Blutalkoholkonzentration zwischen 1,94 und 2,16 Gewichtspromille (Mittelwert 2,05 Gewichtspromille). Im Zeitpunkt des Trinkendes um 2.00 Uhr war die Konzentration noch höher. Wie im Gutachten zutreffend ausgeführt, ist eine solche Blutalkoholkonzentration Ausdruck einer Giftfestigkeit, wie sie nur durch einen chronischen oder episodenhaften Alkoholüberkonsum resultieren kann. Denn eine Person, die nur selten Alkohol trinkt, ist nicht in der Lage, eine Blutalkoholkonzentration von über 2 Gewichtspromille überhaupt zu erreichen, zumal sie – aufgrund der alkoholtoxischen Wirkung – schon vorher mit unter anderem zunehmender Übelkeit, Bewusstseinstrübung und beispielsweise Erbrechen reagiert. Eine derart beeinträchtigte Person wird von daher auch nicht mehr in der Lage sein, nur noch halbwegs zielgerichtete Handlungen auszuführen, geschweige denn das Fahrzeug zu finden und dieses nur einigermassen korrekt bedienen und führen oder auch – wie vorliegend – stossen zu können (B. Liniger, Verkehrsmedizin: Fahreignungsbegutachtung und Auflagen, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2004, St. Gallen, S. 92 f.). Zu berücksichtigen waren weiter die Angaben des Rekurrenten zu den damaligen Trinkgewohnheiten mit regelmässig hohen Trinkmengen, an denen zu zweifeln, kein Anlass besteht.
Am 7. September 2016 unterzog sich der Rekurrent erneut einer verkehrsmedizinischen Untersuchung. Das Kurzgutachten vom 14. Oktober 2016 stützt sich auf die Vorgeschichte gemäss Akten, die verkehrsmedizinische Untersuchung, die Fremdauskünfte und die Resultate der Laboruntersuchungen (Urin- und Haaranalysen) ab. Die Urinprobe verlief negativ auf EtG. In der Haarprobe vom 7. September 2016 wurde im Segment 0-5 cm ab Kopfhaut kein EtG nachgewiesen (act. 12/117). Soweit der Rekurrent die Vollständigkeit des Kurzgutachtens sowie das Fehlen näherer Angaben zur Dauer der Untersuchung, zu den beigezogenen Akten und Fremdauskünften, zur Aufklärung über seine Rechte und Pflichten, zur Belehrung der Gutachter hinsichtlich der Strafbarkeit eines falschen Gutachtens etc. erhebt, ist ihm entgegenzuhalten, dass er diese Rügen bereits vor Erlass der angefochtenen Verfügung hätte geltend machen und ein ausführliches Gutachten hätte verlangen können. In der Hauptsache hatten die Gutachter zu beurteilen, ob die Fahreignung des Rekurrenten gegeben sei und ihm der Führerausweis wiedererteilt werden könne. Die Fragestellung war demnach offensichtlich klar und bedurfte keiner vorgängigen Anhörung des Rekurrenten mit der Einräumung der Möglichkeit, Ergänzungsfragen zu stellen. Da die Gutachter die Fahreignung des Rekurrenten und damit die Wiedererteilung des Führerausweises bejahten, was im Sinn des Rekurrenten war, verfassten sie ein Kurzgutachten und verzichteten auf eine eingehende Abklärung der persönlichen Verhältnisse, was vorliegend als ausreichend erscheint. Auf die Einholung eines neuen Gutachtens, die Vornahme weiterer Abklärungen und eine Rückweisung zu neuer Verfügung an die Vorinstanz kann daher verzichtet werden. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist sodann nicht ersichtlich. Der Rekurrent benennt denn auch keine konkreten Fälle, in welchen die Vorinstanz anders gehandelt hätte. Die Verfügung von Auflagen stellt auch keine Verletzung des Verbots der Doppelbestrafung dar, da es um die Verkehrssicherheit und nicht um eine Bestrafung des Rekurrenten geht.
Dass die Fahreignung im Gutachten nur mit Auflagen bejaht wurde, entspricht gängiger Praxis. Es trifft zwar zu, dass der Rekurrent nie in angetrunkenem oder sonst fahruntüchtigem Zustand am Steuer eines Motorfahrzeugs angetroffen wurde. Das ist indessen nicht massgebend. Einem Lenker, dessen Fahreignung durch eine Sucht ausgeschlossen wird, ist der Führerausweis unabhängig von einem allfälligen einschlägigen Strassenverkehrsdelikt zu entziehen. Können die die Fahreignung ausschliessenden Defizite durch Auflagen behoben werden, ist ihm der Führerausweis unter diesen Auflagen wiederzuerteilen, wobei an ihnen solange festzuhalten ist, bis Gewähr besteht, dass sie dauerhaft behoben sind. Die verfügten Auflagen beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage und bilden im vorliegenden Fall ein zweckangemessenes und notwendiges Mittel zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit. Eine Wiedererteilung ohne Auflagen kommt daher nicht in Frage und der Hauptantrag des Rekurrenten ist demnach abzuweisen.
d) Ob eine Alkoholsucht oder ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch dauerhaft erfolgreich überwunden wurden, bedarf nach der Wiedererteilung des Führerausweises in der Regel einer weiteren mindestens einjährigen Kontrolle der Einhaltung einer vollständigen Alkoholabstinenz samt therapeutischen Begleitung. Dazu sind regelmässige Haaranalysen und eine Suchttherapie erforderlich. Die betroffene Person hat regelmässig eine Beratungs- oder Therapiestelle (Suchtberatung, Psychologe, Psychiater, Hausarzt usw.) für Beratungsgespräche aufzusuchen. Mit einer Alkoholfahrabstinenz ist diese Kontrolle nicht gewährleistet. Die von der Vorinstanz angeordneten Auflagen (vollständige Alkoholabstinenz während mindestens zwei Jahren, zweimal jährliche Überprüfung mittels Haaranalysen, Besuch einer Suchtfachstelle) liegen über der Mindestdauer gemäss Bundesgericht, jedoch im üblichen Rahmen nach einem Sicherungsentzug gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG. Im Kurzgutachten wird die empfohlene Mindestdauer für die Abstinenzauflagen von zwei Jahren nicht näher begründet. Angesichts des Umstandes, dass für die Wiedererteilung im Gutachten vom 16. Februar 2016 der Nachweis einer Alkoholabstinenz von lediglich vier Monaten gefordert wurde, obschon dafür in der Regel eine solche von zwölf Monaten erforderlich ist, erscheint eine Reduktion der Mindestdauer der Auflagen auf ein Jahr im konkreten Fall als vertretbar. Der Rekurrent hat nach dem Vorfall vom 22. August 2015 den Alkoholkonsum nachweislich eingestellt. Er hat die Termine der Suchttherapie regelmässig wahrgenommen. Die Therapeutin bescheinigt, es sei ihm gelungen, seine verharmlosende Art zum Alkoholkonsum abzulegen und sich kritisch damit auseinanderzusetzen (act. 7/4). Es rechtfertigt sich daher vorliegend, die Frist, nach welcher frühestens eine Aufhebung der Auflagen geprüft werden kann, von zwei Jahren auf ein Jahr zu reduzieren. Ziff. 2 lit. c Satz 2 der angefochtenen Verfügung ist entsprechend abzuändern. Dies entspricht einer teilweisen Gutheissung des Rekurses.
5.- Mit den Auflagen soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer nur in fahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, müsste er diese Auflagen während eines Beschwerdeverfahrens nicht einhalten. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
6.- Der Rekurrent beantragt weiter, die vorinstanzliche Gebühr sei auf die Staatskasse zu nehmen. Ausserdem sei ihm für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung nach richterlichem Ermessen zuzusprechen.
a) In Verfahren nach Art. 94 Abs. 1 VRP hat derjenige eine Gebühr zu entrichten, der eine Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein Verhalten veranlasst hat. Als Verhaltensverursacher gilt, wer unmittelbar durch sein Verhalten eine Amtshandlung veranlasst. Ein Verschulden ist nicht erforderlich (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 74). Gemäss Ziff. 20.12 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) beträgt die Gebühr für Verfügungen in einem Verwaltungsverfahren, soweit keine andere Gebühr festgelegt ist, zwischen Fr. 150.– und Fr. 2'300.–.
Nach rechtskräftigem Sicherungsentzug beantragte der Rekurrent bei der Vorinstanz die Wiedererteilung des Führerausweises. Auf sein Ersuchen hin wurde das vorinstanzliche Verfahren eingeleitet, weshalb die Gebühr zu Recht dem Rekurrenten auferlegt wurde. Die Höhe der Gebühr wurde vom Rekurrenten nicht gerügt. Mit Fr. 430.– beträgt diese im Übrigen rund einen Fünftel der maximal möglichen Gebühr und ist daher nicht zu beanstanden.
b) Art. 98 Abs. 3 lit. b VRP bestimmt, dass in erstinstanzlichen Verfahren in der Regel keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen werden. Eine ausseramtliche Entschädigung ist im erstinstanzlichen Verfahren jedoch dann gerechtfertigt, wenn das Verfahren willkürlich eröffnet wurde oder wenn für die Betroffenen durch die Eröffnung des Verfahrens zur Wahrung ihrer Rechte der Beizug eines Anwalts unbedingt erforderlich ist (VRKE IV-2013/82 vom 25. September 2013, im Internet abrufbar unter www.gerichte.sg.ch; GVP 1987 Nr. 46). Die Frage, wann eine fachkundige rechtliche Vertretung notwendig ist, ist in sachgemässer Analogie zur Praxis bei der Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung zu beantworten. Es ist folglich insbesondere auf die Schwierigkeit der sich im Verfahren stellenden Fragen, die Rechtskenntnisse der Beteiligten, die Bedeutung der Streitsache für die Betroffenen und auf eine allfällige Rechtsvertretung der Gegenpartei abzustellen (Hirt, a.a.O., S. 156 f.).
Für eine willkürliche Verfahrenseröffnung ergeben sich vorliegend keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil hat der Rekurrent das Verfahren selbst veranlasst. Es wäre ihm ohne Weiteres möglich gewesen, die Notwendigkeit wie auch die Dauer der Auflagen im vorinstanzlichen Verfahren auch ohne Anwalt zu bestreiten; dementsprechend ist der Rekurs in diesem Punkt ebenfalls abzuweisen. Es bleibt, die Kosten des Rekursverfahrens zu verlegen.
7.- Der Rekurrent unterliegt mit den Hauptanträgen, dem Eventualantrag und dem Subeventualantrag, dringt aber mit dem Subsubeventualantrag durch. Dies entspricht einer teilweisen Gutheissung des Rekurses. Des Weiteren unterliegt er mit sämtlichen formellen Rügen, die mehrheitlich an der Grenze zur Trölerei liegen. Auch das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wurde mit Verfügung vom 17. Januar 2017 abgewiesen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten zu drei Vierteln dem Rekurrenten und zu einem Viertel dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Aufgrund der äusserst umfangreichen Eingabe des Rekurrenten von beinahe 40 Seiten mit zahlreichen Ausführungen zu Fragen, welche sich in diesem Verfahren nicht (mehr) stellen, erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 1'600.–, worunter die Kosten der Verfügung zur aufschiebenden Wirkung vom 17. Januar 2017 von Fr. 200.– (ZV-2017/6), als angemessen (vgl. Art. 95 Abs. 2 VRP; Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen.
Ein Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung besteht bei diesem Verfahrensausgang nicht (Art. 98bis VRP; Hirt, a.a.O., S. 183).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und Ziff. 2 lit. c Satz 2 der Verfügung vom
28. Oktober 2016 (Wiedererteilung des Führerausweises) insoweit abgeändert, als
eine Aufhebung der Abstinenzkontrolle frühestens in einem Jahr geprüft werden kann.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'600.– zu drei Vierteln zu bezahlen unter
Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 1'200.–; einen Viertel der Kosten trägt
der Staat.