Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwältin lic.iur. Stephanie Bialas, Oberer Graben 44, Postfach, 9001 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Sperrfrist
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis auf Probe für Personenwagen am 21. Oktober 2010. Wegen Nichtanpassens der Geschwindigkeit und anschliessenden Verkehrsunfalls wurde er am 30. März 2012 verwarnt. Am 25. Juni 2012 wurde ihm der Führerausweis auf Probe für zwei Monate entzogen, nachdem er die Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 km/h um 24 km/h überschritten hatte. Gleichzeitig wurde die Probezeit um ein Jahr verlängert. Es folgte eine weitere Verwarnung wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung auf der Autobahn (120 km/h plus 29 km/h, Verfügung vom 7. Oktober 2013).
B.- Mit Verfügung des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamtes des Kantons St. Gallen vom 19. Mai 2014 wurde X der Lernfahrausweis für die Dauer von zwölf Monaten verweigert (19. Januar 2014 bis 18. Januar 2015), da er am 19. Januar 2014 ein Motorfahrzeug gelenkt habe, ohne im Besitz eines Führerausweises zu sein. Am 31. Januar 2016 lenkte X in A ein Motorfahrzeug. Gegenüber der Polizei gab er an, während der vergangenen sechs Monate täglich mit dem Auto unterwegs gewesen zu sein. Das Strassenverkehrsamt verfügte daraufhin am 14. März 2016 die Verweigerung des Lernfahrausweises auf unbestimmte Zeit bei einer Sperrfrist von 24 Monaten (31. Januar 2016 bis 30. Januar 2018). Als Bedingungen für die Zulassung zum Verkehr nach Ablauf der Sperrfrist wurden klagloses Verhalten und ein positiv lautendes verkehrspsychologisches Gutachten festgelegt.
C.- Am 3. Juli 2016 lenkte X in A ein Motorrad, kam zu Fall und kollidierte mit einem parkierten Personenwagen. Das Strassenverkehrsamt verlängerte daraufhin mit Verfügung vom 13. Oktober 2016 die Sperrfrist im Anschluss an jene gemäss Verfügung vom 14. März 2016 um weitere 60 Monate (31. Januar 2018 bis 30. Januar 2023).
Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 2. November 2016 und Ergänzung vom 30. November 2016 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die Verfügung des Strassenverkehrsamtes vom 13. Oktober 2016 sei aufzuheben und es sei eine angemessene Sperrfrist, beginnend am 3. Juli 2016, anzusetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Auf die Ausführungen im Rekurs wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Mit Präsidialverfügung vom 14. Februar 2017 wurde X antragsgemäss die unentgeltlichen Rechtspflege gewährt und Rechtsanwältin Stephanie Bialas, St. Gallen, zur unentgeltlichen Rechtsbeiständin bestimmt. Die Vorinstanz verzichtete am 1. März 2017 auf eine Vernehmlassung zum Rekurs.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 2. November 2016 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 30. November 2016 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Die Vorinstanz verfügte gestützt auf Art. 15e Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) eine Sperrfrist für die Erteilung eines Lernfahrausweises für die Dauer von 60 Monaten ab 31. Januar 2018 mit der Begründung, dass der Rekurrent ein Motorfahrzeug gelenkt habe, obwohl er nicht im Besitz eines Führerausweises gewesen sei.
b) Der Rekurrent bringt dagegen im Wesentlichen vor, der Gesetzgeber habe in Art. 15e Abs. 1 SVG keine Kaskadenregelung vorgesehen, wonach bei Wiederholungstaten eine längere Sperrfrist anzusetzen sei. Ebenso wenig habe er eine gesetzliche Höchstdauer bestimmt. Eine solche sei nur in Abs. 2 von Art. 15e SVG enthalten. Jene Bestimmung sei aber auf ihn nicht anwendbar. Die Umstände des Einzelfalles seien bei der Festsetzung der Dauer der Sperrfrist zu berücksichtigen. Beim neuerlichen Vorfall habe es sich im Gegensatz zum letzten Ereignis, als der Rekurrent zugegebenermassen während sechs Monaten regelmässig ohne Führerausweis gefahren sei, um eine einzelne Verfehlung gehandelt. Dafür eine Sperrfrist von fünf Jahren anzusetzen, sprenge jeglichen Ermessensrahmen. Als angemessen werde eine Sperrfrist von 24 Monaten erachtet. Eine neue Sperrfrist, wie sie die Vorinstanz verfügt habe, sei zudem ab dem Tag der letzten Widerhandlung, also ab 3. Juli 2016, und nicht anschliessend an die zuvor am 16. März 2016 verfügte Sperrfrist anzusetzen.
3.- a) Der erstmals erworbene Führerausweis für Motorräder und Motorwagen wird zunächst auf Probe erteilt. Die Probezeit beträgt drei Jahre (Art. 15a Abs. 1 SVG). Wird dem Inhaber des Führerausweises auf Probe der Ausweis wegen einer Widerhandlung entzogen, so wird die Probezeit um ein Jahr verlängert (Art. 15a Abs. 3 SVG). Der Führerausweis auf Probe verfällt mit der zweiten Widerhandlung, die zum Entzug des Ausweises führt (Art. 15a Abs. 4 SVG). Der definitive Ausweis wird erteilt, wenn die Probezeit abgelaufen ist und der Inhaber des Führerausweises auf Probe die vorgeschriebenen Weiterbildungskurse besucht hat (Art. 15a Abs. 2bis und 15b Abs. 2 SVG).
Inhaber des Führerausweises auf Probe müssen folglich Weiterbildungskurse besuchen. Der erfolgreiche Besuch der Weiterbildungskurse während der Probezeit ist Voraussetzung für den Erwerb des definitiven Führerausweises. Hat der Inhaber des Führerausweises auf Probe die Weiterbildung während der Probezeit nicht besucht, muss er die Weiterbildung während einer Nachfrist von drei Monaten nachholen. Läuft die Nachfrist unbenützt ab, muss er ein Gesuch um Erteilung eines Lernfahrausweises stellen. Es ist dann die gesamte Zweiphasenausbildung erneut zu durchlaufen (BSK SVG-Bickel, Basel 2014, Art. 15a N 24 und N 31 ff.).
b) Der Rekurrent erwarb den Führerausweis auf Probe am 21. Oktober 2010 mit einer Gültigkeit für drei Jahre (bis 20. Oktober 2013). Mit Verfügung vom 25. Juni 2012 wurde die Probezeit um ein Jahr verlängert, da ihm der Führerausweis auf Probe für zwei Monate entzogen werden musste (act. 7/7). Am 6. Juni 2013 war der Rekurrent auf der Autobahn zu schnell unterwegs, was entgegen Art. 15a Abs. 4 SVG keine Annullierung des Führerausweises, sondern eine Verwarnung nach sich zog (vgl. act. 7/10 f.). Spätestens bis zum 20. Oktober 2014 hätte der Rekurrent folglich die vorgeschriebenen Weiterbildungskurse absolvieren müssen, was er indessen unbestrittenermassen nicht getan hat. Er beantragte dafür auch keine Nachfrist (vgl. Art. 24b Abs. 2 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, abgekürzt: VZV). Die Voraussetzungen für die Ausstellung des definitiven Führerausweises nach Art. 15b Abs. 2 SVG waren somit nicht erfüllt, der Führerausweis auf Probe lief spätestens am 20. Oktober 2014 ab.
4.- a) Gemäss Art. 14 Abs. 1 SVG müssen Motorfahrzeugführer über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Über Fahreignung verfügt unter anderem, wer nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG). Ist dies nicht der Fall, ist dem Betroffenen der Lern- oder Führerausweis infolge charakterlicher fehlender Eignung zu verweigern (Ph. Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 14 N 23). Massgebend ist die schlechte Prognose über das Verhalten als Motorfahrzeugführer.
b) Am 31. Januar 2016 lenkte der Rekurrent ein Motorfahrzeug, obschon er über keinen Führerausweis verfügte. Gegenüber der Polizei gab er zudem an, während der vergangenen sechs Monate täglich mit dem Auto unterwegs gewesen zu sein. Die Vorinstanz verweigerte ihm daraufhin mit Verfügung vom 16. Februar 2016 den Lernfahrausweis gestützt auf Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG auf unbestimmte Zeit, da er nach seinem bisherigen Verhalten keine Gewähr biete, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen. Sie ging folglich von einer mangelnden charakterlichen Fahreignung des Rekurrenten aus. Jene Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft und entfaltet auch heute noch ihre Wirkung, weshalb der Rekurrent nach Ablauf der Sperrfrist, deren Dauer im Folgenden zu bestimmen ist, für den Erhalt des Lernfahrausweises zuerst den Nachweis der Fahreignung mittels eines positiv lautenden verkehrspsychologischen Gutachtens zu erbringen haben wird.
5.- a) Wer ein Motorfahrzeug geführt hat, ohne einen Führerausweis zu besitzen, erhält während mindestens sechs Monaten nach der Widerhandlung weder Lernfahr- noch Führerausweis (Art. 15e Abs. 1 Satz 1 SVG). Ein Lenker, dessen Führerausweis auf Probe abgelaufen ist, weil er innerhalb der Probezeit die vorgeschriebenen Weiterbildungskurse nicht besuchte, gilt als Motorfahrzeugführer ohne gültigen Führerausweis. Daran ändert nichts, dass das Gesetz eine solche Tat wegen geringerer Schwere in Art. 95 Abs. 2 SVG als Vergehen milder bestraft (Weissenberger, a.a.O., Art. 15e N 5).
Die Sperrfrist gilt für sämtliche Fahrzeugkategorien und läuft vom Tag der Widerhandlung an. Sie dauert mindestens sechs Monate. Bei ihrer Bemessung hat die Behörde alle Umstände des jeweiligen Falles zu berücksichtigen, namentlich das Alter des Betreffenden, den Leumund und die Schwere der Tat (Weissenberger, a.a.O., Art. 15e N 9 und 11). Bereits unter dem bis 31. Dezember 2012 geltenden aArt. 14 Abs. 2bis SVG war vorgeschrieben, dass die Dauer nach den Umständen festgelegt werden soll und namentlich dann zu erhöhen ist, wenn die Widerhandlung mehrmals begangen wurde oder auf der verbotenen Fahrt Verkehrsregeln verletzt und dadurch der Verkehr gefährdet wurde (Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4484). Bei Wiederholungstaten ist eine neue Sperrfrist festzulegen, die an die Stelle der vorangehenden tritt. Eine feste Kaskadenregelung mit immer längeren Sperrfisten – wie etwa in Art. 16c Abs. 2 lit. a bis e SVG – hat der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Es entspricht jedoch dem Gerechtigkeitsempfinden und ist in der Lehre unbestritten, dass ein Rückfall mit einer längeren Sperrfrist zu ahnden ist (Weissenberger, a.a.O., Art. 15e N 12; Bickel, a.a.O., Art. 15e N 11). In der Literatur wird zudem teilweise die Meinung vertreten, dass die obere Grenze für die Sperrfrist bei zwei Jahren liegen dürfte, da der Gesetzgeber in Art. 15e Abs. 2 SVG eine fixe Sperrfrist von zwei Jahren vorgesehen habe, wenn zusätzlich der Tatbestand von Art. 16c Abs. 1 lit. abis SVG erfüllt sei (Raserdelikt; Bickel, a.a.O., Art. 15e N 12).
b) Unbestritten ist, dass der Rekurrent am 3. Juli 2016 zum wiederholten Mal ohne Führerausweis ein Fahrzeug lenkte. Es handelte es sich um eine Fahrt mit einem Motorrad und damit um eine Fahrzeugkategorie, deren Führerausweis er nie zuvor erworben hatte. Die Vorinstanz verfügte deshalb zu Recht eine Sperrfrist für den Erwerb des Lernfahrausweises. Sie setzte diese auf 60 Monate fest, beginnend am 31. Januar 2018 im Anschluss an die am 14. März 2016 verfügte Sperrfrist von 24 Monaten. Am 19. Mai 2014 verfügte die Vorinstanz erstmals eine Sperrfrist von zwölf Monaten. Sie begründete dies damit, der Rekurrent habe am 19. Januar 2014 ein Motorfahrzeug gelenkt, obschon er nicht im Besitze eines Führerausweises gewesen sei. Näheres zu diesem Vorfall ist den Akten nicht zu entnehmen. Insbesondere ist nicht klar, weshalb der Rekurrent zu jenem Zeitpunkt nicht mehr über den Führerausweis auf Probe verfügt haben soll, nachdem die Probezeit mit Verfügung vom 25. Juni 2012 um ein Jahr, also bis 20. Oktober 2014, verlängert worden war. Ebenso geht nicht hervor, weshalb die Mindestentzugsdauer von sechs Monaten bereits beim ersten entsprechenden Vorfall auf zwölf Monate verdoppelt wurde. Demgegenüber steht jedoch fest, dass der Rekurrent zwischen August 2015 und Januar 2016 gemäss eigenen Angaben regelmässig ein Motorfahrzeug führte, ohne über einen entsprechenden Fahrausweis zu verfügen. Wegen mangelnder Fahreignung wurde ihm daher der Lernfahrausweis auf unbestimmte Zeit verweigert und gestützt auf Art. 15e Abs. 1 SVG eine Sperrfrist von 24 Monaten verfügt. Trotzdem war er am 3. Juli 2016 erneut ohne Fahrausweis unterwegs. Offenbar konnte ihn die Verhängung von zwei längeren Sperrfristen nicht davon abhalten, weiterhin Fahrzeuge ohne Ausweis zu lenken. Sein Leumund ist arg getrübt. Unter den gegebenen Umständen erscheint eine spürbare Erhöhung der Mindestsperrfrist grundsätzlich als angemessen. Es ist aber auch zu berücksichtigen, dass er bei der angeblich ersten Fahrt ohne Führerausweis am 19. Januar 2014 über einen solchen verfügte und es sich eigentlich nicht um die dritte, sondern erst um die zweite Verfügung einer Sperrfrist handelt. Unter diesen Umständen erscheint eine Sperrfrist von 24 Monaten als angemessen.
c) Entgegen der Verfügung der Vorinstanz beginnt die neue Sperrfrist nicht erst am 31. Januar 2018, dem Datum, an welchem die mit Verfügung vom 14. März 2016 angeordnete Sperrfrist endet, zu laufen, sondern am Tag der Widerhandlung, das heisst am 3. Juli 2016 (Art. 15e Abs. 1 SVG; Weissenberger, a.a.O., Art. 15e N 9). Sollte der Rekurrent weiterhin ohne Ausweis fahren, müsste er mit einer weiteren, empfindlich erhöhten Sperrfrist rechnen.
6.- Der Rekurs ist somit gutzuheissen. Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung vom 13. Oktober 2016 ist aufzuheben und die Sperrfrist nach Art. 15e Abs. 1 SVG auf 24 Monate, vom 3. Juli 2016 bis 2. Juli 2018, festzulegen.
7.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Rekurrent Anspruch auf eine volle ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet; der Rahmen liegt zwischen Fr. 1'000.– und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt: HonO). Das von der Rechtsvertreterin geltend gemachte Honorar von Fr. 1'835.– erscheint tarifkonform (act. 13). Hinzuzuzählen sind die effektiven Barauslagen von Fr. 154.40 und die Mehrwertsteuer von Fr. 159.15, so dass der Rekurrent vom Staat (Strassenverkehrsamt) antragsgemäss mit insgesamt Fr. 2'148.55 ausseramtlich zu entschädigen ist (Art. 28 und 29 HonO).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und Ziffer 1 der Verfügung des Strassenverkehrs-
und Schifffahrtsamtes vom 13. Oktober 2016 wird aufgehoben.
Die Sperrfrist wird auf 24 Monate festgesetzt (3. Juli 2016 bis 2. Juli 2018).
2. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– trägt der Staat.
3. Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) hat den Rekurrenten mit Fr. 2'148.55
zu entschädigen.