Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Sebastiaan van der Werff
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz
betreffend
Zwischenverfügung (Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung)
Sachverhalt:
A.- X besitzt den Führerausweis der Fahrzeugkategorien A1, B, D1, BE und D1E seit 15. Juli 1988. Am 21. März 2012 wurde er von der Stadtpolizei St. Gallen wegen Nichttragens der Sicherheitsgurte beim Bahnhofplatz St. Gallen angehalten und kontrolliert. Da X einen seltsamen, verwirrten und desorientierten Eindruck auf die Polizisten machte, ordnete das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen mit Zwischenverfügung vom 8. Mai 2012 eine vertrauensärztliche Untersuchung an. Nachdem X trotz mehrmaliger Aufforderung keinen Untersuchungstermin vereinbart hatte und auch der zwischenzeitlich von ihm mandatierte Rechtsanwalt keinen Kontakt mehr zu ihm herstellen konnte, entzog das Strassenverkehrsamt ihm mit Verfügung vom 18. September 2012 den Führerausweis wegen Nichtablegens der vertrauensärztlichen Untersuchung auf unbestimmte Zeit. Die Verfügung wurde X durch die Kantonspolizei eröffnet und gegen Unterschrift ausgehändigt. Gleichzeitig zog die Kantonspolizei seinen Führerausweis ein.
B.- Am 17. Oktober 2012 liess sich X vom Vertrauensarzt untersuchen. Dieser hielt in seinem Bericht vom 29. Oktober 2012 fest, dass eine frühkindliche Hirnschädigung mit Persönlichkeitsstörung bestehe und X wegen der resultierenden sozialen Anpassungsstörungen eine hundertprozentige Invalidenrente beziehe. Hinweise auf eine fehlende Fahreignung seien indessen nicht gegeben. Insbesondere würden trotz IV-Berentung schwerere psychiatrische oder neurologische Erkrankungen, welche die Fahrtauglichkeit beeinträchtigen könnten, fehlen. Anzeichen eines Suchtverhaltens oder einer Substanzabhängigkeit lägen ebenfalls nicht vor. Gestützt auf diesen vertrauensärztlichen Bericht hob das Strassenverkehrsamt am 7. November 2012 den Führerausweisentzug vom 18. September 2012 auf.
C.- Am Sonntag, 10. April 2016, um 00.31 Uhr, lenkte X einen Personenwagen auf der Autobahn A1 in Richtung St. Gallen, als er in Goldach auf Höhe des Rastplatzes Sulzberg von der Polizei angehalten wurde. Obschon die Polizisten ihn anwiesen, nach rechts auf den Rastplatz zur Kontrollstelle zu fahren, setzte X seine Fahrt auf der Normalspur der Autobahn fort. Auch als er bei der Nachfahrt mit eingeschaltetem Blaulicht, Wechselklanghorn und Matrixleuchte ʺStopp Polizeiʺ zum Anhalten aufgefordert wurde, fuhr er unbeirrt, jedoch nicht mit übersetzter Geschwindigkeit auf der Autobahn in Richtung Kreuzlingen weiter. Bei der Ausfahrt Rorschach verliess er die Autobahn. Er lenkte sein Fahrzeug nach links in Richtung Mörschwil und hielt schliesslich nach rund hundert Metern am rechten Fahrbahnrand an. Gemäss Polizeibericht habe X bei der anschliessenden Kontrolle einen verwirrten und apathischen Eindruck gemacht sowie wirre Aussagen von sich gegeben. Weil er zudem mehrere für die Erkennung der Fahrunfähigkeit auffällige Symptome gezeigt habe (Zittern, zeitlich gestörte Orientierung sowie stark verengte Pupillen), nahm die Polizei ihm den Führerausweis auf der Stelle ab. Der bei X durchgeführte Atemalkoholtest fiel negativ aus. Es wurden eine Blut- und Urinprobe angeordnet, welche vor Ort sichergestellt wurden.
D.- Das Strassenverkehrsamt bestätigte am 13. April 2016 die vorläufige Abnahme des Führerausweises durch die Polizei. Am 20. Mai 2016 teilte das Institut für Rechtsmedizin (IRM) am Kantonsspital St. Gallen mit, dass die toxikologischen Analysen der Blut- und Urinprobe von X keinen forensisch relevanten Befund ergeben hätten. Da die im Polizeibericht beschriebenen Auffälligkeiten jedoch medizinische oder psychiatrische Ursachen haben könnten, empfahl das IRM aus rechtsmedizinischer Sicht eine verkehrsmedizinische Abklärung der Fahreignung. Am 25. Mai 2016 erliess das Strassenverkehrsamt einen vorsorglichen Führerausweisentzug. Mit Zwischenverfügung vom 21. Juni 2016 ordnete es zudem eine verkehrsmedizinische Untersuchung an.
E.- Mit Schreiben vom 7. Juli 2016 (Datum der Postaufgabe) wandte sich X an den Rechtsdienst des Sicherheits- und Justizdepartementes und ersuchte sinngemäss um Aufhebung der Verfügung vom 21. Juni 2016 (Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung) und sofortige Wiedererteilung seines Führerausweises. Die Eingabe wurde am 8. Juli 2016 zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission weitergeleitet und als Rekurs ins Geschäftsverzeichnis aufgenommen. Mit Schreiben vom 11. Juli 2016 informierte der Verfahrensleiter den Rekurrenten, dass der vorsorgliche Führerausweisentzug nicht innerhalb der fünftägigen Rechtsmittelfrist angefochten worden sei und deshalb nach wie vor gelte. Die Vorinstanz verzichtete am 27. Juli 2016 auf eine Vernehmlassung.
Auf die Vorbringen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 7. Juli 2016 (Datum der Postaufgabe) ist rechtzeitig beim Sicherheits- und Justizdepartement eingereicht und zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission überwiesen worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 11 Abs. 3, 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP).
Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 21. Juni 2016 ist die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung. Die Verfügung vom 25. Mai 2016, mit welcher die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis vorsorglich entzogen hat, wurde unangefochten rechtskräftig. Soweit der Rekurrent die Aushändigung des Führerausweises anbegehrt, geht sein Antrag deshalb über den Anfechtungsgegenstand hinaus; entsprechend ist auf den Rekurs in diesem Punkt nicht einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz zu Recht an der Fahreignung des Rekurrenten zweifelte und mit der angefochtenen Zwischenverfügung eine verkehrsmedizinische Untersuchung anordnete.
a) Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Danach werden der Lern- oder Führerausweis einer Person unter anderem dann auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn ihre körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht oder nicht mehr ausreicht, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (Abs. 1 lit. a). Darunter fallen alle die Fahreignung ausschliessenden medizinischen und psychischen Gründe (BGE 133 II 384 E. 3.1; BBl 1999 S. 4491). Die exakte Diagnose einer Krankheit oder eines Gebrechens wird für den Sicherungsentzug nicht vorausgesetzt; entscheidend ist, ob aufgrund der körperlichen oder psychischen Leistungsfähigkeit die Fahreignung ausgeschlossen ist (Verkehrssicherheitsrelevanz). Die Leistungsunfähigkeit muss dabei von einer gewissen Dauer sein. Die körperliche Leistungsfähigkeit bezieht sich auf die rein physische Fähigkeit, ein Fahrzeug sicher zu führen. Demgegenüber sind mit psychischer Leistungsfähigkeit die für den Strassenverkehr relevanten kognitiven Hirnleistungsfunktionen angesprochen (vgl. BSK SVG-Rütsche/D’Amico, Basel 2014, Art. 16d N 40 ff.). Die Fahreignung kann auch durch das Zusammenspiel derartiger Beeinträchtigungen entfallen, selbst wenn die einzelnen Faktoren für sich genommen keine fehlende Fahreignung zu begründen vermöchten (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d N 19). Weil der Sicherungsentzug tief in den Persönlichkeitsbereich der Betroffenen eingreift, sind in jedem Fall und von Amtes wegen die persönlichen Verhältnisse der Betroffenen genau abzuklären. Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (Weissenberger, a.a.O., Art. 16d N 3).
b) Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 SVG). Absatz 1 von Art. 15d SVG nennt in den lit. a bis e beispielhaft die fünf wichtigsten Fälle, die Zweifel an der Fahreignung begründen und deren Abklärung in der Regel obligatorisch machen. Es handelt sich dabei um die Abhängigkeit von Alkohol und Betäubungsmitteln (lit. a und b), Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen (lit. c), die Meldung einer IV-Stelle (lit. d) oder die Meldung eines Arztes, dass eine Krankheit vorliegt, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen ausschliesst (lit. e). Die Liste in Art. 15d Abs. 1 SVG ist nicht abschliessend (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2; BBl 2010 S. 8500). Sofern kein Sondertatbestand nach Art. 15d Abs. 1 lit. a bis e SVG vorliegt, kann eine Fahreignungsuntersuchung auch gestützt auf die Generalklausel in Abs. 1 angeordnet werden. Die Behörden dürfen somit auch eine Fahreignungsabklärung anordnen, wenn kein Grund nach lit. a bis e vorliegt. Anlass für die Abklärung der Fahreignung können deshalb grundsätzlich alle Hinweise auf eine Einschränkung der körperlichen oder geistigen Leistungsfähigkeit geben, und zwar unabhängig davon, ob sie einen Bezug zum Strassenverkehr aufweisen oder nicht. So verhält es sich etwa bei einer Verlangsamung der Reaktionen (vgl. etwa BGer 6A.17/2006 vom 12. April 2006), bei geistigen Absenzen oder bei Krankheiten wie Epilepsie, Diabetes, Alzheimer, Parkinson, Schizophrenie und dergleichen (Weissenberger, a.a.O., Art. 15d N 53). Ein verkehrsmedizinisches Gutachten drängt sich immer dann auf, wenn hinreichend konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die ernsthafte Zweifel an der Fahreignung des Betroffenen aufkommen lassen (BGer 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2).
3.- a) Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung fest, dass sich aufgrund der Analyseergebnisse der Blut- und Urinprobe eine Fahrunfähigkeit im Sinne des Gesetzes nicht belegen lasse. Bei der ärztlichen Untersuchung des Rekurrenten seien jedoch stark verengte Pupillen sowie eine zeitlich gestörte Orientierung wahrgenommen worden. Durch die festgestellten Auffälligkeiten bestünden erhebliche Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten, welche eine verkehrsmedizinische Untersuchung rechtfertigen würden (act. 3/1).
b) Der Rekurrent bringt demgegenüber vor, die Voraussetzungen für eine verkehrsmedizinische Untersuchung seien nicht gegeben. Die Vorinstanz habe selbst festgehalten, dass sich aufgrund der Blut- und Urinprobe keine Fahrunfähigkeit im Sinne des Gesetzes belegen lasse. Auch die bei der ärztlichen Untersuchung festgestellten ʺstark verengten Pupillenʺ und die ʺzeitlich gestörte Orientierungʺ würden daran nichts zu ändern vermögen. Wenn man nachts einige Stunden auf der dunklen Autobahn unterwegs sei, würden sich die Pupillen den dunklen Lichtverhältnissen anpassen. Wenn man dann plötzlich durch eine sehr helle Lampe direkt in die Augen geblendet werde, sei es logisch, dass sich die Pupillen aufgrund der plötzlichen Lichtveränderung wieder verengen würden. Weiter habe seine Orientierungsfähigkeit (Test dreimal um sich selbst drehen) nichts mit einer gestörten Orientierung oder seiner Fahrfähigkeit zu tun. Er denke, es werde die ʺNadel im Heuhaufenʺ gesucht und man wolle ihn nur langfristig in Auflagen zwingen, die sinnlos viel Geld und Zeit beanspruchen würden (act. 2).
4.- a) Im Rapport zum Vorfall vom 10. April 2016 hielten die Polizisten fest, dass der Rekurrent entgegen ihren Anweisungen die Kontrollstelle beim Autobahnrastplatz Sulzberg passiert habe und bei der Nachfahrt trotz eingeschaltetem Blaulicht, Wechselklanghorn und Matrixleuchte ʺStopp Polizeiʺ bei normaler Geschwindigkeit unbeirrt weitergefahren sei. Erst nach Verlassen der Autobahn und einer längeren Fahrstrecke habe der Rekurrent angehalten (act. 10/44 f.). Der Rekurrent selbst erklärte sein Verhalten damit, dass ihm ein Polizist bei seiner Anhaltung mit einer Taschenlampe in die Augen gezündet habe, er erschrocken und deshalb weitergefahren sei. Anschliessend habe er nicht auf der Autobahn anhalten wollen, denn es sei zu gefährlich gewesen (act. 10/45 und 10/51). Den Angaben im Polizeibericht zufolge (act. 10/44 ff.) habe indessen praktisch kein Verkehr geherrscht und sei der Pannenstreifen bei der Nachfahrt frei gewesen, weshalb der Rekurrent gut hätte anhalten können (act. 10/45). Aus Sicht der Polizisten sei das Verhalten des Rekurrenten keine Böswilligkeit gewesen, sondern vielmehr auf seinen psychischen Zustand zurückzuführen. Bei der Nachfahrt habe der Rekurrent mit seinen Armen ʺkomisch kreisende Bewegungenʺ gemacht und seine Hände hätten bei der Kontrolle ʺoffensichtlich gezittertʺ. Er habe in Handfesseln gelegt (act. 10/45) und aus dem Fahrzeug gezogen werden müssen (act. 10/48). Der Rekurrent habe wirre und teils nicht nachvollziehbare Aussagen von sich gegeben und beispielsweise gesagt, dass er schon länger mit dem Auto unterwegs gewesen sei und nicht mehr fahren wolle. Im Gespräch habe er ausserdem plötzlich wieder das Thema gewechselt und Ausführungen zu irgendwelchen Plakaten gemacht, welche mit der Situation überhaupt nichts zu tun gehabt hätten. Seine Reaktion sei verzögert gewesen (act. 10/48) und er habe keinerlei Gefühlsregungen gezeigt; ihm schien alles egal gewesen zu sein. Das Verhalten sei während der rund eineinhalb Stunden dauernden Amtshandlungen gleich geblieben und trotz der Stresssituation seien die Pupillen des Rekurrenten bis auf rund drei Millimeter verengt gewesen (act. 10/45 f.). Aufgrund dieser Feststellungen nahmen die Polizisten dem Rekurrenten den Führerausweis wegen des Verdachts des Fahrens in fahrunfähigem Zustand auf der Stelle ab (act. 10/54).
b) Die Ausführungen im Polizeirapport begründen ernsthafte Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten. Sein dauerhaft gleichgültiges und teils verwirrtes Verhalten sowie die festgestellten Auffälligkeiten (offensichtliches Zittern, stark verengte Pupillen trotz der Stresssituation, verzögerte Reaktion) erscheinen eigenartig und der Situation nicht angemessen gewesen zu sein. Es gibt keinen Grund, die detaillierten (und unbestrittenen) Feststellungen im Polizeibericht in Frage zu stellen. Auch die vom Rekurrenten vorgebrachten Begründungen für sein Verhalten vermögen sein Handeln nicht schlüssig zu erklären. Vielmehr weisen diese unter Berücksichtigung der polizeilichen Feststellungen auf ein unpassendes und auffälliges Verhalten hin, welches nicht nachvollzogen werden kann. Eine verkehrsmedizinische Untersuchung drängt sich umso mehr auf, als gemäss Polizeibericht auch zwei vor Ort anwesende Fachpersonen (unter anderem ein Arzt des IRM) den Rekurrenten als ʺeindeutig fahrunfähigʺ einstuften (act. 10/46). Dazu wurde der Rekurrent noch vor Ort von einem weiteren Arzt untersucht. Dieser gab in seinem Untersuchungsprotokoll ebenfalls an, dass die zeitliche Orientierung des Rekurrenten gestört gewesen sei, er ʺgefrösteltʺ habe und seine Pupillen verengt gewesen seien; ein Substanzeinfluss habe sich jedoch nicht bemerkbar gemacht. Der untersuchende Arzt ergänzte das Protokoll vielmehr handschriftlich und führte an, dass sich beim Rekurrenten psychiatrische Auffälligkeiten gezeigt hätten (act. 10/56). Auch die Ärzte des IRM hielten in ihrem Untersuchungsbericht vom 20. Mai 2016 fest, dass die toxikologischen Analysen der Blut- und Urinprobe des Rekurrenten keinen forensisch relevanten Befund ergeben hätten. Weil die beschriebenen Auffälligkeiten aber medizinische oder psychiatrische Ursachen haben könnten, empfahlen sie aus rechtsmedizinischer Sicht die verkehrsmedizinische Abklärung der Fahreignung (act. 10/61). Mithin liegt es nahe, dass der Vorfall vom 10. April 2016 und die damit begründeten Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten einen medizinischen oder psychiatrischen Hintergrund haben. Dass sich aufgrund der Blut- und Urinprobe keine Fahrunfähigkeit nach Art. 15d Abs. 1 lit. a und b SVG belegen lässt, steht der Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung somit nicht entgegen (vgl. E. 2 lit. b).
c) Selbst wenn sich die Pupillen des Rekurrenten – wie er geltend macht – nur wegen der sich verändernden Lichtverhältnisse verengt hätten (was angesichts des gleichbleibenden Zustands über einen Zeitraum von rund eineinhalb Stunden unwahrscheinlich erscheint), liessen die Ausführungen im Polizeibericht über die Vorgänge vom 10. April 2016 sowie die verschiedenen ärztlichen Einschätzungen konkrete Zweifel an seiner Fahreignung aufkommen. Denn das übrige merkwürdige Verhalten wäre damit immer noch nicht nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass der Rekurrent bereits im März 2012 anlässlich einer polizeilichen Verkehrskontrolle auffiel und bei den Polizisten einen verwirrten, seltsamen sowie desorientierten Eindruck hinterliess (act. 10/6 ff.). Obschon die ärztliche Fahreignungsabklärung vom 17. Oktober 2012 keine Hinweise auf eine fehlende Fahreignung des Rekurrenten ergab (act. 10/39), scheint mit Blick auf den Vorfall vom 10. April 2016, den Zeitablauf und unter Berücksichtigung der in diesem Zusammenhang erfolgten ärztlichen Beurteilungen eine Verschlechterung seines Gesundheitszustandes nicht ausgeschlossen. Immerhin wurde bereits im Gutachten vom 29. Oktober 2012 festgehalten, dass der Rekurrent an einer frühkindlichen Persönlichkeitsstörung und an sozialen Anpassungsstörungen leide (act. 10/38).
d) Ob der Rekurrent über die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen verfügt, ist vor diesem Hintergrund fraglich. Mit den Feststellungen im Polizeirapport zum Vorfall vom 10. April 2016 sowie den ärztlichen Einschätzungen liegen konkrete Anhaltspunkte vor, die ernsthafte Zweifel an seiner Fahreignung aufkommen lassen und die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung rechtfertigen. Die angeordnete Massnahme erscheint als angemessen und verhältnismässig, um den Bedenken an der Fahreignung des Rekurrenten auf den Grund zu gehen. Der Rekurs ist deshalb abzuweisen.
5.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu bezahlen, unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.