Präsident Urs Gmünder, hauptamtlicher Richter Thomas Vögeli und Richter Urs Früh, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
vertreten durch Denise Galbier, Rechtsanwältin, Obere Bahnhofstrasse 11, Postfach 253, 9501 Wil,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Sperrfrist
Sachverhalt:
A.- X besass den Führerausweis für die Fahrzeugkategorie B seit dem 29. September 2004. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts entzog ihm mit Verfügung vom 21. Oktober 2005 den Führerausweis wegen einer schweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften (lenken eines Personenwagens in übermüdetem Zustand und verursachen eines Verkehrsunfalls) für drei Monate. Mit Verfügung vom 2. Juli 2010 entzog es ihm den Führerausweis aufgrund einer mittelschweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften (lenken eines Personenwagens mit vereisten Scheiben) für die Dauer eines Monats. Am 5. Mai 2013 überschritt X die erlaubte Höchstgeschwindigkeit auf der Autobahn von 120 km/h um 50 km/h, weshalb ihm das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 9. August 2013 den Führerausweis (aufgrund einer schweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften) für die Dauer von neun Monaten entzog. Der Entzug dauerte vom 9. Oktober 2013 bis 8. Juli 2014. Am 2. April 2014 lenkte X einen Personenwagen trotz Entzugs des Führerausweises. Das Strassenverkehrsamt verbot ihm deswegen mit Verfügung vom 11. Juli 2014 das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich, und mit Verfügung vom 21. August 2014 entzog es ihm den Führerausweis auf unbestimmte Zeit (mindestens 24 Monate ab 2. April 2014). Am 10. Oktober 2014 lenkte X einen landwirtschaftlichen Motorkarren trotz Entzugs des Führerausweises. Mit Strafbefehl des Untersuchungsamtes Uznach vom 7. November 2014 wurde er deswegen zu einer unbedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. 110.– verurteilt.
B.- Mit Verfügung vom 23. Dezember 2014 sprach das Strassenverkehrsamt gegen X aufgrund des Vorfalls vom 10. Oktober 2014 eine Sperrfrist für immer aus. Gegen diese Verfügung erhob X durch seine Vertreterin mit Eingabe vom 15. Januar 2015 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Er beantragte, von der Anordnung einer Sperrfrist für immer für sämtliche Kategorien, Unter- und Spezialkategorien sei abzusehen und diese sei durch eine mildere Massnahme zu ersetzen bzw. es sei allenfalls ganz auf einen erneuten Warnungsentzug zu verzichten, eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz verzichtete am 6. Februar 2015 auf eine Vernehmlassung. Auf die Ausführungen im Rekurs zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 15. Januar 2015 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz gegenüber dem Rekurrenten zu Recht eine Sperrfrist für immer aussprach.
3.- a) Gemäss Art. 16 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) wird nach Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 (SR 741.03) ausgeschlossen ist, der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen. Das Gesetz unterscheidet zwischen leichten (Art. 16a SVG), mittelschweren (Art. 16b SVG) und schweren Widerhandlungen (Art. 16c SVG). Wer ein Motorfahrzeug trotz Ausweisentzugs führt, begeht gemäss Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG eine schwere Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften.
b) Im Rekurs wird zu Recht nicht bestritten, dass der Rekurrent trotz Entzugs des Führer-ausweises am 10. Oktober 2014 einen landwirtschaftlichen Motorkarren lenkte. Allerdings wird geltend gemacht, dass sich der Rekurrent nicht bewusst gewesen sei, dass er auch zum Führen von landwirtschaftlichen Fahrzeugen nicht mehr berechtigt gewesen sei. Aufgrund der spät ergangenen Verfügung vom 21. August 2014 und der zwischenzeitlichen Rücksendung des Führerausweises habe er keinesfalls mit einer inhaltlichen Verschärfung des Führerausweisentzugs gerechnet. Die Einschränkungen der Fahrerlaubnis seien immer weitgehender geworden, wobei diese jeweils explizit in den jeweiligen Verfügungen erwähnt worden seien. So sei in den Verfügungen vom 2. Juli 2010 und vom 9. August 2013 die Spezialkategorie F in den Entzug eingeschlossen worden. In der Verfügung vom 21. August 2014 sei das Motorfahrrad, welches bis anhin von allen Entzügen ausgeschlossen gewesen sei, zusätzlich erwähnt worden. Einzig die Kategorie G (landwirtschaftliche Motorfahrzeuge) sei an keiner Stelle je explizit als Verfügungsinhalt und damit als ebenfalls dem Fahrverbot unterliegend erwähnt worden, obwohl das Führen dieser Kategorie bis zur Verfügung vom 21. August 2014 immer zulässig gewesen sei. Er habe deshalb in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dass er auch nach der Verfügung vom 21. August 2014 zum Fahren von landwirtschaftlichen Fahrzeugen berechtigt gewesen sei. Daran vermöge die explizite Erwähnung der Spezialkategorien in der besagten Verfügung wenig zu ändern, zumal das Lesen der Verfügung bereits eine gewisse Sachkunde verlange und für den Rekurrenten die Ableitung, dass nunmehr auch das Führen von landwirtschaftlichen Fahrzeugen nicht mehr erlaubt sein soll, nicht auf der Hand gelegen habe. Dies umso mehr, als das "neue" Verbot des Führens von Motorfahrrädern explizite Erwähnung gefunden habe. Sein Verschulden sei deshalb als äusserst klein bzw. im Sinne eines Verbotsirrtums als gar nicht gegeben zu betrachten.
c) Die Strafbehörde stellte im Strafbefehl vom 7. November 2014 fest, dass der Rekurrent am Freitag, 10. Oktober 2014, um 16.00 Uhr, trotz Entzugs des Führerausweises den landwirtschaftlichen Motorkarren SCHILTER, Kontrollschild SG 0000, gelenkt hatte.
aa) Die Verwaltungsbehörde ist an die tatsächlichen Feststellungen im Strafverfahren grundsätzlich gebunden. Nach ständiger Rechtsprechung darf sie vom Strafurteil nur abweichen, wenn sie Tatsachen feststellt und ihrem Entscheid zu Grunde legt, die dem Strafrichter unbekannt waren, wenn sich die Erhebung zusätzlicher Beweise aufdrängt, wenn die Beweiswürdigung des Strafrichters eindeutig im Widerspruch zur Tatsachenlage stand oder wenn der Strafrichter bei der Rechtsanwendung auf den Sachverhalt nicht sämtliche Rechtsfragen abgeklärt hat, insbesondere jene nicht, welche die Verletzung der Verkehrsregeln betreffen (BGE 124 II 103 E. 1c/aa). Daher ist die Verwaltungsbehörde zu eigenen Sachverhaltsabklärungen nur dann verpflichtet, wenn klare Anhaltspunkte bestehen, dass die Feststellungen im Strafurteil unrichtig sind (BGE 119 Ib 158 E. 3c/aa). Die grundsätzliche Bindung der Verwaltungsbehörden an Strafurteile bezweckt, voneinander abweichende Würdigungen des gleichen Beweismaterials durch Straf- und Verwaltungsinstanzen zu vermeiden. Diese Zielsetzung bedingt nicht, den Rechtsuchenden im Verwaltungsverfahren mit neuen tatsächlichen Einwendungen gänzlich auszuschliessen. Allerdings sind die Entzugsbehörden zu zusätzlichen Beweiserhebungen nur verpflichtet, soweit hinreichende Anhaltspunkte für einen Fehler bei den Sachverhaltsfeststellungen des Strafurteils bestehen (VerwGE B 2010/286 vom 16. März 2011 E. 2.2, in: www.gerichte.sg.ch, mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts [BGer] 6A.68/2002 vom 26. Mai 2003). Die Verteidigungsrechte und allfällige Rechtsmittelmöglichkeiten hat der Beschuldigte bereits im Strafverfahren wahrzunehmen, wenn er weiss oder annehmen muss, dass gegen ihn auch ein Administrativmassnahmeverfahren durchgeführt werden wird.
bb) Die Voraussetzungen für ein Abweichen vom Strafurteil sind nicht erfüllt. Die Administrativbehörde ist deshalb an die tatsächlichen Feststellungen im Strafverfahren gebunden. Der Rekurrent wurde im Strafbefehl vom 7. November 2014 wegen mehrfachen Führens eines Motorfahrzeugs trotz Entzugs des Ausweises gemäss Art. 95 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 SVG zu einer (unbedingten) Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. 110.– verurteilt. Die Strafbehörde ging nicht von einem Verbotsirrtum aus. Über die Weiterleitung des Strafbefehls an das Strassenverkehrsamt sowie über die Möglichkeit der Einsprache wurde er orientiert. Der Strafbefehl erwuchs unangefochten in Rechtskraft, womit dieser gemäss Art. 354 Abs. 3 der Schweizerischen Strafprozessordnung (SR 312.0) zum rechtskräftigen Urteil wurde. Wäre der Rekurrent einem Verbotsirrtum gemäss Art. 21 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (SR 311.0) unterlegen, hätte dies eine Strafbefreiung zur Folge gehabt. Wenn sich der Sachverhalt anders zugetragen und den Rekurrenten keine Schuld getroffen haben sollte, hätte er dies im Strafverfahren geltend machen müssen. In tatsächlicher Hinsicht ist somit der Sachverhalt massgebend, welcher vom Untersuchungsamt Uznach festgestellt wurde. Dementsprechend verletzte der Rekurrent Art. 10 Abs. 2 SVG, wonach der Führer eines Motorfahrzeugs eines Führerausweises bedarf.
cc) Wie gross die Strafbehörde das Verschulden des Rekurrenten einstufte, lässt sich dem Strafbefehl vom 7. November 2014 nicht entnehmen. Nachdem der Rekurrent in den Verfügungen der Vorinstanz vom 21. Oktober 2005, 2. Juli 2010 und 9. August 2013 jeweils explizit darauf hingewiesen worden war, welche Spezialkategorien er während des Entzugs zum Führen berechtigt blieb, und in den Verfügungen vom 11. Juli und 21. August 2014 jeweils das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien sowie aller Unter- und Spezialkategorien verboten wurde und kein Hinweis mehr erfolgte, dass er noch zum Führen einer Spezialkategorie berechtigt bliebe, lässt sich das Verschulden des Rekurrenten jedenfalls nicht mehr – wie im Rekurs geltend gemacht – als äusserst klein einstufen. Dem Rekurrenten hätte damit – auch „ohne gewisse Sachkunde“ – klar sein müssen, dass er fortan auch zum Führen der Spezialkategorie G nicht mehr berechtigt ist. Dass die Vorinstanz in den Verfügungen vom 11. Juli und 21. August 2014 ausdrücklich erwähnte, dass der Führerausweisentzug auch für das Lenken eines Motorfahrrades gilt, ist darauf zurückzuführen, dass seit der am 1. April 2003 in Kraft getretenen Gesetzesrevision der Erwerb und der Entzug der Fahrerlaubnis für Motorfahrräder nicht mehr spezialgesetzlich geregelt ist, sondern die Spezialkategorie M nun Bestandteil des Führerausweises ist und dementsprechend keine Sondervorschriften mehr für deren Entzug bestehen (vgl. BGer 1C_766/2013 vom 1. Mai 2014 E. 4.2).
d) Auf das Verschulden des Rekurrenten muss an dieser Stelle aber ohnehin nicht weiter eingegangen werden, denn unabhängig von den konkreten Umständen besagt das Gesetz in Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG, dass eine schwere Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften begeht, wer ein Motorfahrzeug trotz Ausweisentzugs führt. Indem der Rekurrent am 10. Oktober 2014 ein Motorfahrzeug trotz Ausweisentzugs führte, beging er somit eine schwere Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften.
4.- Nach einer schweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften wird der Lernfahr- oder Führerausweis gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG für immer entzogen, wenn in den vorangegangenen fünf Jahren der Ausweis nach Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG (wonach der Führerausweis auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre, entzogen wird, wenn in den vorangegangenen zehn Jahren der Ausweis zweimal wegen schweren Widerhandlungen oder dreimal wegen mindestens mittelschweren Widerhandlungen entzogen war) oder Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG (wonach der Führerausweis auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre, entzogen wird, wenn in den vorangegangen zehn Jahren der Ausweis dreimal wegen mindestens mittelschweren Widerhandlungen entzogen war) entzogen war.
a) Mit Verfügung vom 21. August 2014 entzog die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis gestützt auf Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für 24 Monate, nachdem er am 2. April 2014 trotz Entzugs des Führerausweises einen Personenwagen gelenkt hatte. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Damit war dem Rekurrenten der Führerausweis in den der Widerhandlung vom 10. Oktober 2014 vorangegangen fünf Jahren aufgrund von Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG entzogen, weshalb die Voraussetzungen für einen Führerausweisentzug gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG erfüllt sind.
b) Gemäss Art. 33 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) hat der Entzug des Lernfahr- oder Führerausweises einer Kategorie oder Unterkategorie den Entzug des Lernfahr- und des Führerausweises aller Kategorien, aller Unterkategorien und der Spezialkategorie F zur Folge. Die Entzugsbehörde kann mit dem Lernfahr- oder dem Führerausweis einer Kategorie oder Unterkategorie auch den Führerausweis der Spezialkategorie G und M entziehen (Art. 33 Abs. 4 lit. a VZV). Dem Rekurrenten wurde in den letzten zehn Jahren der Führerausweis zweimal aufgrund einer schweren Widerhandlung und einmal aufgrund einer mittelschweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften entzogen, wobei ihm aber jeweils die Berechtigung zum Führen der Spezialkategorien G und M belassen wurde. Von diesen Führerausweisentzügen liess sich der Rekurrent offensichtlich nicht beeindrucken und verstiess erneut zweimal schwer gegen die Strassenverkehrsvorschriften. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz nunmehr auch die Bewilligung zum Führen der Spezialkategorien G und M entzog. Hinzu kommt, dass kraft gesetzlicher Vermutung unter anderem bei der Anwendung von Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG von der fehlenden charakterlichen Eignung zum Lenken eines Fahrzeugs ausgegangen wird (Philippe Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 16d N 43). Somit kommt ein Entzug des Führerausweises nach Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG einem Sicherungsentzug aufgrund mangelnder Fahreignung (vgl. Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG) gleich. Ein Sicherungsentzug bezweckt, die zu befürchtende Gefährdung der Verkehrssicherheit durch einen ungeeigneten Fahrzeugführer in der Zukunft zu verhindern. Es ist deshalb auch mit Blick auf die Verkehrssicherheit nicht zu bemängeln, dass dem Rekurrenten auch die Bewilligung zum Führen der Spezialkategorie G entzogen wurde.
5.- Bei der Festsetzung der Dauer des Lernfahr- oder Führerausweisentzugs sind gemäss Art. 16 Abs. 3 SVG die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, namentlich die Gefährdung der Verkehrssicherheit, das Verschulden, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Die Mindestentzugsdauer darf jedoch – entgegen der Meinung im Rekurs – nicht unterschritten werden (Giger, Kommentar SVG, 8. Aufl., Zürich 2014, Art. 16c N 15). Deshalb können massnahmemindernde Umstände, wie insbesondere die berufliche Angewiesenheit des Rekurrenten auf den Führerausweis oder ein allfällig geringes Verschulden eine Unterschreitung der Mindestentzugsdauer nicht rechtfertigen. Beim Tatbestand des Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG wird der Führerausweis „für immer“ entzogen; eine eigentliche Mindestentzugsdauer gibt es nicht. Es gilt indessen auch hier, dass die vorgesehene Sanktionsdauer („für immer“) nicht unterschritten werden darf, und zwar selbst aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht (vgl. Botschaft, in: BBl 1999 S. 4462 ff.).
6.- Die Vorinstanz hat nicht einen Führerausweisentzug gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG ausgesprochen, sondern eine Sperrfrist für immer festgelegt. Eine Sperrfrist wird verfügt, wenn die betroffene Person trotz eines Führerausweisentzugs nach Art. 16d SVG ein Motorfahrzeug führt; die Sperrfrist entspricht dabei der für die Widerhandlung vorgesehenen Mindestentzugsdauer (Art. 16c Abs. 4 SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Da gegen den Rekurrenten nie ein Sicherungsentzug nach Art. 16d SVG verfügt wurde, kann gegen ihn auch keine Sperrfrist gemäss Art. 16c Abs. 4 SVG angeordnet werden. Vielmehr ist ihm der Führerausweis aufgrund von Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG für immer zu entziehen. Daran ändert nichts, dass es sich bei diesem Führerausweisentzug trotz gesetzessystematischer Einordnung bei den Warnungsentzügen materiell um einen Sicherungsentzug handelt.
7.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Anordnung einer Sperrfrist gemäss Art. 16c Abs. 4 SVG nicht erfüllt sind. Die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 23. Dezember 2014 ist deshalb aufzuheben, und die Sache ist zum Erlass eines Führerausweisentzugs im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
8.- Der Rekurrent unterliegt mit seinem Hauptantrag. Die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zum Erlass eines Führerausweisentzugs gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG führt zu einer teilweisen Gutheissung des Rekurses. Entsprechend sind die amtlichen Kosten zu drei Vierteln dem Rekurrenten und zu einem Viertel dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen und dem Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 300.– zurückzuerstatten. Bei diesem Verfahrensausgang hat der Rekurrent keinen Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis und 98ter VRP; vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 182 ff.)
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen, und die Verfügung der Vorinstanz
vom 23. Dezember 2014 wird aufgehoben.
2. Die Angelegenheit wird zum Erlass eines Führerausweisentzugs für immer gemäss
Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– haben der Rekurrent zu drei Vierteln und der Staat
zu einem Viertel zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– wird mit dem
Kostenanteil des Rekurrenten von Fr. 900.– verrechnet und im Restbetrag von
Fr. 300.– zurückerstattet.