Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
vertreten durch Dr.iur. Andres Büsser, Rechtsanwalt, Marktgasse 20, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Zwischenverfügung (Kontrollfahrt)
Sachverhalt:
A.- X besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit dem 13. November 1958. Er ist im Administrativmassnahmenregister nicht verzeichnet. Im Jahr 1965 erlitt er im Militär einen Unfall und verletzte sich am rechten Auge. Rund ein Jahr nach dem Unfall musste das rechte Auge entfernt werden. Seither trägt er auf der rechten Seite ein Glasauge.
B.- Am 25. August 2014 wurde X vom Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt zur ärztlichen Kontrolluntersuchung, welche ab dem 70. Altersjahr alle zwei Jahre zu erfolgen hat, aufgeboten. Der Hausarzt von X bestätigte am 14. Oktober 2014 die Fahrtauglichkeit für die 3. medizinische Gruppe (Kategorien A, A1, B, B1, D1 und die Spezialkategorien). Mit Schreiben vom 30. Oktober 2014 teilte das Strassenverkehrsamt X mit, dass es aufgrund des Berichts des Hausarztes Kenntnis von der funktionellen Einäugigkeit erlangt habe und deshalb zur Beurteilung der Fahreignung eine augenärztliche Kontrolle notwendig sei. Sollte diese positiv verlaufen, seien Abklärungen beim Vertrauensarzt sowie eine Kontrollfahrt zur abschliessenden Beurteilung indiziert. X liess sich in der Folge im Augenzentrum Wil untersuchen. Dieses bestätigte am 6. November 2014, dass er die Anforderungen für die Kategorien A, A1, B, B1 und D1 erfülle. Am 12. November 2014 teilte das Strassenverkehrsamt X mit, dass aufgrund seiner Einäugigkeit eine vertrauensärztliche Untersuchung nötig sei und gewährte ihm das rechtliche Gehör. Mit Zwischenverfügung vom 2. Dezember 2014 ordnete das Strassenverkehrsamt eine vertrauensärztliche Untersuchung an. In der Folge liess sich X am 12. Dezember 2014 vom Vertrauensarzt untersuchen. Dieser bestätigte gleichentags, dass er ohne Einschränkungen voll fahrfähig für die 3. medizinische Gruppe sei.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2014 informierte das Strassenverkehrsamt X, dass beabsichtigt sei, ihn zu einer Kontrollfahrt der Kategorie B aufzubieten, und gewährte ihm das rechtliche Gehör. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 23. Dezember 2014 liess er sich dazu vernehmen. Am 30. Dezember 2014 ordnete das Strassenverkehrsamt mit Zwischenverfügung eine Kontrollfahrt für die Kategorie B an.
C.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 7. Januar 2015 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die Zwischenverfügung vom 30. Dezember 2014 sei aufzuheben und das Strassenverkehrsamt anzuhalten, von einer Aufforderung zur Kontrollfahrt abzusehen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz liess sich am 5. Februar 2015 vernehmen. Sie trug auf Abweisung des Rekurses an. X nahm zur Vernehmlassung der Vorinstanz mit Schreiben seines Rechtsvertreters vom 24. Februar 2015 nochmals Stellung.
Auf die Ausführungen der Beteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 7. Januar 2015 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Umstritten ist die Zwischenverfügung vom 30. Dezember 2014, mit welcher die Vorinstanz eine Kontrollfahrt anordnete.
a) Autofahrer, die älter als 70 Jahre sind, müssen sich in Abständen von zwei Jahren einer vertrauensärztlichen Kontrolluntersuchung unterziehen (Art. 15d Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG; Art. 27 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, abgekürzt: VZV). Die Pflicht, sich einer solchen Untersuchung zu unterziehen, besteht für alle Personen ab dem vollendeten 70. Altersjahr, unabhängig davon, ob konkrete Anzeichen auf eine beeinträchtigte Fahreignung vorliegen oder nicht. Die Untersuchung bezweckt, bei älteren Ausweisinhabern systematisch zu prüfen, ob ihre Fahreignung als Grundvoraussetzung für die Belassung des Führerausweises fortbesteht. Diese Pflicht erscheint gerechtfertigt, zumal mit fortschreitendem Alter die allgemeinen psychischen und physischen Grundvoraussetzungen zum sicheren Lenken eines Motorfahrzeugs im Strassenverkehr abnehmen können (BSK SVG-Bickel, Art. 15d N 45).
b) Bestehen Zweifel an der Fahrkompetenz einer Person, so kann diese unter anderem einer Kontrollfahrt unterzogen werden (Art. 15d Abs. 5 SVG). Aus Art. 29 Abs. 1 VZV geht hervor, dass eine Kontrollfahrt nicht nur bei Zweifeln an der Fahrkompetenz, sondern auch bei Zweifeln an der Fahreignung angeordnet werden kann. Bezüglich der Erforderlichkeit einer Kontrollfahrt kommt der anordnenden Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Anlass zur Anordnung einer Kontrollfahrt geben in erster Linie Vorfälle, welche Zweifel am fahrerischen Können wecken, beispielsweise wenn ein Lenker in einer bestimmten Verkehrssituation überfordert gewirkt hat, etwa beim grundlosen Abkommen von der Fahrbahn mit Gegenverkehr und Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer oder beim Missachten des Rechtsvortritts. So dient die Kontrollfahrt namentlich der Abklärung, ob die betroffene Person über die erforderlichen Kenntnisse der Verkehrsregeln verfügt und ein Motorfahrzeug sicher zu führen versteht. Bei einem älteren Lenker lässt sich mit einer Kontrollfahrt feststellen, ob dieser mit seiner Fahrtechnik den Anforderungen des Verkehrs hinreichend gewachsen ist. Es besteht allerdings keine grundsätzliche Vermutung, dass sich ältere Personen nicht mehr als Fahrzeugführer eignen. Eine Kontrollfahrt darf deshalb nicht ausschliesslich aufgrund des Alters angeordnet werden. Vielmehr setzt die Anordnung einer Kontrollfahrt ein auffälliges Fahrverhalten voraus. Insoweit sind gravierende Fahrfehler erforderlich, die regelmässig auch strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen können. Nicht im Vordergrund steht die Massnahme der Kontrollfahrt, wenn die Fahreignung aus medizinischen Gründen zweifelhaft erscheint (Bickel, a.a.O., Art. 15d N 50 f.). Art und Ausmass der Zweifel werden vom Gesetz nicht weiter umschrieben. Einerseits müssen die Zweifel aber dergestalt sein, dass sie mittels Kontrollfahrt geklärt werden können. Andererseits verlangt die Bestimmung keine besonders schweren oder erheblichen Zweifel. Da es sich um eine Kann-Vorschrift handelt, liegt die Anordnung im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde (VRKE IV-2010/22 vom 24. Juni 2010 E. 2.b, in: www.gerichte.sg.ch).
3.- Gemäss Anhang 1 der VZV werden bei Einäugigkeit als medizinische Mindestanforderungen eine Sehleistung von mindestens 0,8 (korrigiert oder unkorrigiert) und keine Einschränkung des Gesichtsfeldes verlangt. Zudem gilt für Einäugige eine Wartefrist von minimal vier Monaten nach Zustandekommen der Einäugigkeit und es findet eine Prüfung durch einen Sachverständigen unter Vorweisung eines augenärztlichen Zeugnisses statt.
Der Hausarzt bestätigte dem Rekurrenten am 14. Oktober 2014 einen Visus von 1,0 für das linke Auge (unkorrigiert) und ein Gesichtsfeld von mehr als 140°. Eine spezialärztliche Untersuchung oder eine Kontrollfahrt seien nicht notwendig und die Untersuchung könne wie in Art. 27 VZV vorgesehen in zwei Jahren wiederholt werden, hielt er weiter fest. Aus medizinischer Sicht sei der Rekurrent für die 3. Gruppe (Kategorien A, A1, B, B1, D1 und die Spezialkategorien) fahrtauglich (act. 2/1). Auch der Augenarzt bescheinigte dem Rekurrenten am 6. November 2014 einen unkorrigierten Visus von 1,0 für das linke Auge. Das horizontale Gesichtsfeld sei ohne Einschränkungen und Ausfälle. Die Augenbeweglichkeit nach rechts oben, rechts, rechts unten, links oben, links und links unten sei normal. Der Rekurrent sehe keine Doppelbilder. Das Stereosehen sei (aufgrund der Einäugigkeit) ohne Einschränkungen und die Pupillenreaktion prompt. Insgesamt erfülle der Rekurrent die Anforderungen für die Kategorien A, A1, B, B1 und D1 ohne Sehhilfe (act. 2/3).
Der Vertrauensarzt hielt in seiner Beurteilung vom 12. Dezember 2014 fest, dass der Rekurrent trotz der seit Jahren bestehenden Einäugigkeit und einer Bestätigung der Fahrtauglichkeit sowohl vom Augenzentrum Wil als auch vom Hausarzt, zu einer vertrauensärztlichen Untersuchung aufgeboten worden sei. Auch gemäss vertrauensärztlicher Beurteilung bestehe beim Rekurrenten eine volle Fahrfähigkeit ohne Einschränkungen für die 3. Gruppe. Insbesondere würden sich keine Hinweise auf das Vorliegen einer fehlenden Fahreignung ergeben. Die medizinischen Mindestanforderungen, insbesondere die Sehwerte, würden erfüllt. Die Fahreignung könne ohne Auflagen uneingeschränkt befürwortet werden. Es lägen auch keine anderen, medizinisch relevante Befunde vor. Weitere Abklärungen (Kontrollfahrt, verkehrsmedizinische Begutachtung) seien nicht angezeigt (act. 2/7).
4.- a) Der Rekurrent macht gestützt auf diese ärztlichen Zeugnisse im Wesentlichen geltend, dass eine Kontrollfahrt nicht erforderlich sei. Sämtliche involvierten Mediziner hätten bestätigt, dass er uneingeschränkt fahrfähig sei und aus medizinischer Sicht keine weiteren Abklärungen angezeigt seien. Die Einäugigkeit stelle keinen Grund für die Anordnung einer Kontrollfahrt dar. Die Fahreignung und -fähigkeit seien trotz Einäugigkeit uneingeschränkt gegeben. Er sei seit bald fünfzig Jahren einäugig und entsprechend im Umgang mit dieser Situation bestens gewöhnt. Noch nie sei er verkehrsregelwidrig aufgefallen. Auch unter dem Aspekt des Angewöhnens an den Zustand der Einäugigkeit sei eine Kontrollfahrt deshalb nicht angezeigt. Eine solche setze entweder ein auffälliges Fahrverhalten oder eine begangene Verfehlung voraus. Beides sei bei ihm nicht gegeben. Kontrollfahrten würden vor allem bei Zweifeln an der Fahrkompetenz angeordnet. Dass er eine fehlende oder eingeschränkte Fahrkompetenz aufweise, werde in der angefochtenen Verfügung nicht ausgeführt und ergebe sich auch nicht aus den Akten. Sein Hausarzt habe auch im Jahr 2012 beim altersbedingten periodischen Kontrolluntersuch und in den Untersuchungen davor auf den vollständig fehlenden Visus rechts hingewiesen. Das Strassenverkehrsamt habe nie darauf reagiert. Das behördliche Verhalten sei deshalb widersprüchlich und komme einem Rechtsmissbrauch gleich. Er habe sich gegenüber den Behörden immer kooperativ verhalten. Die Kontrollfahrt sei nun aber unbegründet angeordnet worden, weshalb er sich dagegen zur Wehr setze.
b) Die Vorinstanz begründet die Anordnung der Kontrollfahrt in der Vernehmlassung demgegenüber damit, dass es zwar zutreffe, dass aus medizinischer Sicht keine weiteren Abklärungen mehr notwendig seien. Durch die medizinischen Befunde werde aber die Prüfung durch den Sachverständigen nicht unnötig. Der Sachverständige richte sein Augenmerk vor allem auf die technischen Fähigkeiten und das situationsgerechte Verhalten im Strassenverkehr. Ein einäugiger Fahrzeuglenker müsse wichtige Informationen mit gezielten Blicken einholen. Dazu müsse er vermehrt den Kopf drehen. Die Erfahrung zeige, dass gerade in fortgeschrittenem Alter diesem Umstand zu wenig Beachtung geschenkt werde. Dies führe oft zu heiklen Situationen im Strassenverkehr. Ob der Rekurrent diesem Umstand genügend entgegenwirke, könne nur mit einer Kontrollfahrt festgestellt werden.
5.- Das Gericht schreitet nicht nur bei Ermessensüberschreitung oder -missbrauch ein, sondern es übt im Rekursverfahren eine volle Ermessenskontrolle aus (Art. 46 Abs. 1 VRP). Die Anordnung einer Kontrollfahrt setzt nicht zwingend eine Verkehrsregelverletzung oder einen Fahrfehler voraus. Es müssen aber hinreichend konkrete Anhaltspunkte vorhanden sein, die berechtigte Zweifel an der Fahreignung des betreffenden Lenkers aufkommen lassen. Der Rekurrent, der den Führerausweis seit über 50 Jahren besitzt, ist – soweit aus den Akten ersichtlich – im Strassenverkehr noch nie negativ aufgefallen. Seit der Vollendung des 70. Altersjahres liess er sich regelmässig alle zwei Jahre von seinem Hausarzt untersuchen. Dabei wurden jeweils keinerlei Einschränkungen festgestellt. Auch im Jahr 2012 wies der Hausarzt auf dem rechten Auge eine Sehleistung von 0,0 aus (act. 2/11). Die Vorinstanz wusste demnach nicht erst nach der Untersuchung im Jahr 2014 von der Einäugigkeit des Rekurrenten. Wieso sie jetzt eine Kontrollfahrt anordnete und nicht nach der Untersuchung im Jahr 2012 oder nach den Untersuchungen davor, führt sie nicht näher aus. Sie begründet die Anordnung der Kontrollfahrt lediglich damit, dass der Rekurrent aufgrund seiner Einäugigkeit mit gezielten Blicken Informationen einholen müsse und die Erfahrung gezeigt habe, dass dem Kopfdrehen in fortgeschrittenem Alter zu wenig Beachtung geschenkt werde. Ob der Rekurrent diesem Umstand genügend entgegenwirke, könne nur mittels einer Kontrollfahrt festgestellt werden. Der Augenarzt stellte beim Rekurrenten trotz Einäugigkeit keine Ausfälle und keine Einschränkungen des Gesichtsfeldes fest (act. 2/3). Der Vertrauensarzt führte beim Rekurrenten zusätzlich eine körperliche Untersuchung durch, bei welcher gemäss Anhang 2 der VZV unter anderem auch der Brustkorb und die Wirbelsäule auf Missbildungen, Deformitäten oder Versteifungen (Ziff. 5) untersucht werden. Dass der Rekurrent Einschränkungen beim Bewegen des Kopfes hätte, erwähnt er in seinem Bericht nicht. Vielmehr attestiert er dem Rekurrenten einen guten Allgemeinzustand (act. 2/7). Es bestehen somit weder Einschränkungen aufgrund der Einäugigkeit noch Probleme mit dem Bewegen des Kopfes. Der Augenarzt und der Vertrauensarzt (sowie auch bereits der Hausarzt) bestätigten dem Rekurrenten denn auch die volle Fahrfähigkeit ohne Einschränkungen. Damit liegen medizinisch keine Anhaltspunkte vor, die Zweifel an der Fahreignung des Rekurrenten hervorrufen. Der Vorinstanz ist zwar zuzustimmen, dass für einäugige Fahrzeuglenker das Abschätzen von Entfernungen und Geschwindigkeiten sowie das räumliche Sehen erschwert sind und diese Personen vermehrt den Kopf drehen müssen. Bisher stellte dies jedoch für den Rekurrenten kein Problem dar. Er ist seit bald fünfzig Jahren einäugig und lenkte ohne Beanstandungen Fahrzeuge. Medizinisch wurde mehrfach und unabhängig bestätigt, dass auch im heutigen Zeitpunkt die Einäugigkeit des Rekurrenten keine Auswirkungen auf seine Fahreignung hat. Hinzu kommt, dass der Rekurrent seit bald fünfzig Jahren einäugig ist und somit bereits seit langer Zeit an die Einäugigkeit gewöhnt ist und diese deshalb entsprechend zu kompensieren weiss. Weshalb dies auf einmal nicht mehr der Fall sein sollte, ist nicht ersichtlich und wird insbesondere auch nicht substantiiert dargelegt. Unter diesen Umständen liegen beim Rekurrenten keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte für eine mangelnde Fahreignung vor. Allein aufgrund des Alters und der Einäugigkeit des Rekurrenten lässt sich die Anordnung der Kontrollfahrt insbesondere aufgrund der überaus langen, unauffälligen Fahrpraxis nicht begründen. Eine Kontrollfahrt erweist sich damit als nicht erforderlich und deren Anordnung entsprechend als unverhältnismässig.
Der Rekurs ist somit gutzuheissen und die angefochtene Zwischenverfügung vom 30. Dezember 2014 ersatzlos aufzuheben.
6.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten.
b) Zufolge Obsiegens hat der Rekurrent Anspruch auf volle Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP und Art. 98ter VRP), soweit diese aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Der Rechtsvertreter reichte keine Kostennote ein, weshalb die Entschädigung für die Anwaltskosten ermessensweise festzulegen ist. Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet; der Rahmen liegt zwischen Fr. 1'000.– und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75; abgekürzt: HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Umstritten war lediglich die Frage, ob die Anordnung einer Kontrollfahrt zulässig war. Angesichts des geringen Aktenumfangs sowie des eingeschränkten Prozessthemas erscheint ein Honorar von Fr. 1'700.– (Barauslagen und Mehrwertsteuer inbegriffen, Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29 HonO) als angemessen; entschädigungspflichtig ist der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung der Vorinstanz
vom 30. Dezember 2014 (Anordnung einer Kontrollfahrt) aufgehoben.
2. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 1'000.–. Der Kostenvorschuss
von Fr. 1'000.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.
3. Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) hat den Rekurrenten mit Fr. 1'700.–
zu entschädigen.