Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Roger Lippuner, Rechtsanwalt, St. Gallerstrasse 46, Postfach 945, 9471 Buchs,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerprüfung, Auflagen
Sachverhalt:
A.- X erlangte den Führerausweis für die Fahrzeugkategorie B im Jahr 1989. In der Zeit von 1993 bis 2006 wurde ihm der Führerausweis mehrmals, vor allem wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand, für insgesamt 38 Monate entzogen.
B.- Am 21. August 2007 lenkte X erneut in angetrunkenem Zustand ein Fahrzeug, weshalb ihm das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen mit Verfügung vom 5. November 2007 den Führerausweis vorsorglich ab sofort entzog. Es kündigte die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung an, welche am 1. April 2008 an der verkehrsmedizinischen Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (IRM) durchgeführt wurde. Im Gutachten vom 21. Mai 2008 wurde ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch mit erheblicher Suchtgefährdung festgestellt, weshalb die Fahreignung nicht befürwortet wurde. In der Folge entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis mit Verfügung vom 16. Juli 2008 wegen einer Alkoholabhängigkeit auf unbestimmte Zeit.
C.- Am 12. März 2009 wurde X der Führerausweis für die Fahrzeugkategorie G wiedererteilt. Mit Verfügung vom 9. September 2009 hob das Strassenverkehrsamt den Führerausweisentzug vom 16. Juli 2008 auf unbestimmte Zeit für sämtliche Fahrzeugkategorien auf und versah den Führerausweis mit den Auflagen, dass X unter fachlicher Betreuung (Arzt und Suchtfachstelle) eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz mittels Haaranalyse alle sechs Monate einzuhalten habe mit halbjährlichen Berichterstattungen erstmals Ende Januar 2010.
D.- Am 8. März 2011 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis vorsorglich ab sofort für sämtliche Fahrzeugkategorien, nachdem in der Haarprobe vom 16. Februar 2011 das Alkoholabbauprodukt Ethylglucuronid (EtG) im Ausmass von 86 pg/mg nachgewiesen worden war. Am 23. März 2011 erteilte es ihm den Führerausweis für die Fahrzeugkategorie G wieder unter den am 9. September 2009 verfügten Auflagen. Da in der am 13. Februar 2012 abgenommenen Haarprobe 15 pg/mg EtG nachgewiesen wurde, entzog das Strassenverkehrsamt den Führerausweis mit Verfügung vom 22. Mai 2012 erneut für einen Monat.
E.- Am 4. Februar 2014 teilte das Strassenverkehrsamt X mit, in der Haaranalyse vom 17. Dezember 2013 sei in beiden Haarsegmenten EtG in einer Konzentration von < 7 pg/mg nachgewiesen worden und die hausärztlichen Blutkontrollen bezüglich der biologischen Alkohol(missbrauchs)marker MCV (mittleres-korpuskuläres Volumen der Erythrozyten), GGT (Gamma-Glutamyl-Transpeptidase) und GPT (Glutamat-Pyruvat-Transaminase) seien erhöht ausgefallen. Es sei deshalb ein Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit vorgesehen. Gleichzeitig verbot es ihm das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien vorsorglich ab sofort. Mit Verfügung vom 13. März 2014 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis wegen Missachtung der Auflagen auf unbestimmte Zeit. Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung festgelegt.
F.- Das Strassenverkehrsamt wies am 4. September 2014 ein Gesuch von X um Wiedererteilung des Führerausweises ab, nachdem im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 2. September 2014 die Fahreignung wegen einer nicht stabil überwundenen Alkoholabhängigkeit nicht befürwortet worden war. Am 22. Februar 2015 stellte er erneut ein entsprechendes Gesuch. Im Gutachten vom 15. Juli 2015 wurde die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht für sämtliche Fahrzeugkategorien bejaht unter der Auflage des Nachweises einer Alkoholabstinenz von mindestens drei Jahren mit halbjährlichen Haaranalysen, Weiterführen der Fachtherapie und Einreichen von Verlaufsberichten alle sechs Monate. In der Folge hob das Strassenverkehrsamt den Führerausweisentzug mit Verfügung vom 12. August 2015 auf (Ziffer 1 des Rechtsspruchs) und versah den Führerausweis mit den Auflagen (Ziffer 4), dass X unter fachlicher Betreuung (Suchtfachstelle) eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz (lit. a) mittels Haaranalyse alle sechs Monate einzuhalten habe mit halbjährlichen Berichterstattungen im November und Mai (lit. b). Weiter wurde festgehalten, dass die Auflagen auf unbestimmte Zeit Gültigkeit haben, eine Aufhebung der Auflagen frühestens in drei Jahren geprüft werden könne (lit. c) und bei Missachtung der Auflagen mit dem Entzug des Führerausweises – allenfalls auf unbestimmte Zeit – zu rechnen sei (lit. d). Aufgrund der langen Fahrabstinenz wurde X verpflichtet, eine neue komplette Führerprüfung der entsprechenden Hauptkategorie zu bestehen, bevor ein neuer Führerausweis ausgestellt werde (Ziffern 2 und 5). Der Führerausweis der Spezialkategorien G und M wurde ihm ohne neue Führerprüfung wiedererteilt (Ziffer 3). Die Verfahrenskosten wurden auf Fr. 375.– festgesetzt und X auferlegt (Ziffer 6).
G.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 26. August 2015 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei Dispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung aufzuheben und der Führerausweis der Fahrzeugkategorien B sowie C1-118 ohne neue Führerprüfung wiederzuerteilen; eventuell sei der Führerausweis nach Bestehen einer Kontrollfahrt oder dem Besuch von zehn Fahrstunden wiederzuerteilen. Weiter sei Ziffer 4b Abs. 2 Satz 1 aufzuheben, die Kontrollen für Januar und Juli festzulegen und dem Rekurs diesbezüglich die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Vorinstanz verzichtete am 18. September 2015 auf eine Vernehmlassung. Nachdem der Rekurrent beim IRM für November 2015 keinen Termin für die Auflagenkontrolle vereinbart hatte, entzog die Vor-instanz ihm den Führerausweis mit Verfügung vom 4. Dezember 2015 vorsorglich ab sofort. Am 21. Dezember 2015 unterzog sich der Rekurrent der verkehrsmedizinischen Verlaufskontrolle; in der entsprechenden Haarprobe wurde kein EtG gemessen. In der Folge widerrief die Vorinstanz am 20. Januar 2016 den vorsorglichen Führerausweisentzug vom 4. Dezember 2015. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 26. August 2015 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekursverfahren ist zunächst umstritten, ob die Vorinstanz für die Wiedererteilung der Hauptfahrzeugkategorien zu Recht das Bestehen einer kompletten Führerprüfung voraussetzt.
a) Bestehen Zweifel an der Fahrkompetenz einer Person, so kann diese gemäss Art. 15d Abs. 5 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) einer Kontrollfahrt, einer Theorieprüfung, einer praktischen Führerprüfung oder einer anderen geeigneten Massnahme wie einer Aus- oder Weiterbildung oder einer Nachschulung unterzogen werden. Den Entscheid, ob eine neue theoretische oder praktische Führerprüfung anzuordnen ist, hat die Behörde in Ausübung ihres pflichtgemässen Ermessens zu fällen. In Frage kommt die Anordnung einer neuen Führerprüfung unter anderem wegen einer langjährigen Fahrabstinenz. Mangels gesetzlicher Regelung darf nicht schematisiert werden und auf eine bestimmte Dauer der Fahrabstinenz – z.B. fünf Jahre – abgestellt werden. Vielmehr sind sämtliche Umstände des Einzelfalls zu würdigen, namentlich die Dauer und Intensität der früheren Fahrpraxis (BSK SVG-Bickel, Basel 2014, Art. 15d N 55).
Das Bundesgericht erachtete die Anordnung einer neuen Führerprüfung bei einem Inhaber eines Führerausweises als gerechtfertigt, der während rund fünf Jahren wegen eines Sicherungsentzugs kein Motorfahrzeug geführt hatte und vorher nur drei Jahre im Besitz des Führerausweises gewesen war. Es erwog, der Betroffene könnte die herangebildeten Automatismen beim Lenken eines Fahrzeugs während der langen Entzugsdauer verloren haben. Zudem hätten sich die Verkehrsvorschriften inzwischen teilweise geändert und die Verkehrsdichte habe zugenommen. Unter den gegeben Umständen bestünden ernsthafte Bedenken bezüglich der Verkehrsregelkenntnisse des Betroffenen und seiner Fähigkeit, ein Motorfahrzeug sicher zu führen. Gleich entschied das Bundesgericht in einem Entscheid vom 31. August 1994 bei einem Lenker mit einem Alkoholproblem, der den Führerausweis im Jahre 1965 erworben und während rund fünf Jahren vor dem Entscheid kein Motorfahrzeug mehr geführt hatte. In einem weiteren Urteil liess es offen, ob bereits nach mehr als zwei Jahren Fahrabstinenz schematisch, das heisst ohne Untersuchung der Umstände des Einzelfalls, eine neue Prüfung angeordnet werden dürfe, erachtete es aber als fraglich. Schliesslich bestätigte es in einem anderen Entscheid die Anordnung einer neuen Führerprüfung bei einer Fahrabstinenz über elf Jahre (vgl. Zusammenfassung der Rechtsprechung in: Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_464/2007 vom 22. Mai 2008 E. 3; BGE 108 Ib 62 E. 3b).
Weissenberger (Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 15d SVG, Rz. 111) spricht sich dafür aus, dass die Behörde allein gestützt auf die Fahrabstinenz nur dann darauf verzichten darf, zuerst eine Kontrollfahrt anzuordnen, wenn der Betroffene seit mehr als sechs Jahren kein Motorfahrzeug geführt hat. Davon könne – sowohl nach unten als auch nach oben – abgewichen werden, wenn konkrete weitere Umstände die Zweifel erhärten oder entkräften. Dabei sei zu beachten, dass je nach Fahrzeugkategorie unterschiedlich hohe Anforderungen an die Zweifel an der Fahrkompetenz zu stellen seien.
b) Mit Verfügung der Vorinstanz vom 16. Juli 2008 wurde dem Rekurrenten der Führer-ausweis auf unbestimmte Zeit entzogen (act. 9/63). Am 12. März 2009 wurde er für die Fahrzeugkategorie G (act. 9/84) und am 9. September 2009 für sämtliche anderen Fahrzeugkategorien unter der Auflage einer Alkoholtotalabstinenz wiedererteilt; ebenfalls am 9. September 2009 wurde der Sicherungsentzug vom 16. Juli 2008 aufgehoben (act. 9/102 f.). Es trifft demnach nicht zu, wenn in der angefochtenen Verfügung auf die Entzugsverfügung vom 16. Juli 2008 abgestützt und von einer mehr als fünfjährigen Fahrabstinenz ausgegangen wird (vgl. nachfolgend lit. c). Die angefochtene Verfügung ist insoweit zu berichtigen.
c) Mit Verfügung vom 8. März 2011 entzog die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führer-ausweis ab sofort vorsorglich für sämtliche Fahrzeugkategorien (act. 9/140). Für die Fahrzeugkategorie G erhielt er am 23. März 2011 unter der Auflage einer Alkoholabstinenz die Fahrerlaubnis wieder (act. 9/149). Am 4. Februar 2014 wurde der Führerausweis für sämtliche Fahrzeugkategorien erneut vorsorglich entzogen (act. 9/283 f.). Mit Verfügung vom 13. März 2014 wurde schliesslich der Führerausweis auf unbestimmte Dauer für alle Fahrzeugkategorien entzogen (act. 9/280).
Fest steht, dass dem Rekurrenten seit dem 8. März 2011 untersagt war, Fahrzeuge sämtlicher Fahrzeugkategorien zu lenken. Das Führen von Motorfahrzeugen der Spezialkategorie G (und M) war ihm dagegen vom 23. März 2011 bis 4. Februar 2014 erlaubt. Während dieser Zeit war ihm der Führerausweis vom 13. November bis 12. Dezember 2012 für einen Monat entzogen (vgl. act. 9/193; act. 2/3). Zum Zeitpunkt der Wiedererteilung am 12. August 2015 bestand damit entgegen den Ausführungen der Vorinstanz eine Fahrabstinenz für Motorfahrzeuge der Hauptkategorien von ca. vier – und nicht über fünf – Jahren. Zudem erwarb der Rekurrent den Führerausweis bereits im Jahr 1989 und verfügte damit über eine lange Erfahrung im Strassenverkehr, wenngleich ihm der Führerausweis in der Zeit von 1993 bis 2009 mehrmals entzogen wurde. Zu berücksichtigen ist weiter, dass der Rekurrent ab März 2011 bis Februar 2014 und damit während knapp drei Jahren berechtigt war, Fahrzeuge der Spezialkategorie G mit Anhänger zu lenken (vgl. auch Art. 4 Abs. 5 lit. e der Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51, abgekürzt: VZV). Es ist daher davon auszugehen, dass er die Verkehrsregeln kennt und ein Motorfahrzeug sicher zu führen versteht. Indem er für längere Zeit trotz Führerausweisentzugs berechtigt war, einen Traktor zu lenken, und zwar auch in Dörfern und auf Hauptstrassen, gingen ihm die Automatismen, welche sich beim Lenken eines Fahrzeugs nach einer langen Fahrpraxis einstellen, nicht verloren.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Anordnung einer vollständigen neuen Führerprüfung nicht verhältnismässig wäre. Aufgrund der bestehenden Fahrpraxis mit einem Traktor erübrigt sich zudem die Anordnung einer Kontrollfahrt. Entsprechend ist Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung vom 12. August 2015 ersatzlos aufzuheben.
3.- Der Rekurrent bestreitet zu Recht nicht, dass er eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz mittels Haaranalyse alle sechs Monate einzuhalten hat mit halbjährlichen Berichterstattungen sowie eine Aufhebung der Auflagen frühestens in drei Jahren geprüft werden kann. Er beantragt jedoch, dass für die Berichterstattungen im Zusammenhang mit der Auflagenkontrolle anstelle November und Mai wie bisher Januar und Juli vorzusehen seien.
a) Ob eine Alkoholsucht bzw. ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch dauerhaft erfolgreich überwunden wurden, bedarf nach der Wiedererteilung des Führerausweises in der Regel einer weiteren vier bis fünf Jahre dauernden Kontrolle der Einhaltung einer vollständigen Alkoholabstinenz und der therapeutischen Begleitung. Die Alkoholabstinenz wird mittels Haaranalyse grundsätzlich alle sechs Monate kontrolliert (BGer 6A.61/2005 vom 12. Januar 2006 E. 2.1 mit Hinweis auf R. Seeger, Alkohol und Fahreignung, in: Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 29; Info-Blatt Abstinenznachweis vom 17. August 2015, in: www.stva.sg.ch).
b) Mit Verfügung vom 9. September 2009 erteilte die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis unter der Auflage, dass er eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz mittels Haaranalyse alle sechs Monate einzuhalten habe mit halbjährlichen Berichterstattungen erstmals Ende Januar 2010 (act. 9/102 f.). Die Kontrollen fanden – soweit aus den Akten ersichtlich – im Januar und Juli 2010, Februar und August 2011, März und Oktober 2012, April und Dezember 2013, Juli 2014 und Januar 2015 statt. Nachdem der Rekurrent um Wiedererteilung des Führerausweises ersucht hatte (act. 9/331), wurde er am 7. Mai 2015 erneut verkehrsmedizinisch untersucht (act. 9/341 ff.). Mit Verfügung vom 12. August 2015 erteilte die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis unter der Auflage, dass er eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz mittels Haaranalyse alle sechs Monate einzuhalten habe mit halbjährlichen Berichterstattungen im November und Mai (act. 2/1). Soweit sich der Rekurrent darauf beruft, die Abstinenzkontrollen seien in der Vergangenheit im Januar und Juli durchgeführt worden, entspricht dies nicht den Tatsachen. Vielmehr kam es zu Verschiebungen, weil er von der Vorinstanz regelmässig an die Termine erinnert werden musste. Richtig ist zwar, dass im Jahr 2015 drei Verlaufskontrollen durchgeführt wurden. Wie der Rekurrent jedoch selbst festhält, wurde die im Juli fällige Kontrolle aufgrund des Gesuchs um Wiedererteilung des Führerausweises auf den Mai 2015 vorgezogen. Die nächste Verlaufskontrolle wäre bei einem halbjährlichen Rhythmus demnach im November 2015 fällig gewesen, und zwar unabhängig vom hängigen Rechtsmittelverfahren. Die Vorinstanz entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung, sodass der Rekurrent gehalten gewesen wäre, im November 2015 die verfügte Alkoholabstinenz kontrollieren zu lassen. Die Abstinenzkontrolle fand schliesslich am 21. Dezember 2015 statt (act. 13/1 und 2).
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass aus den genannten Umständen das Festlegen der Kontrolltermine auf Mai und November nicht zu beanstanden ist. Entsprechend ist der Rekurs in diesem Punkt abzuweisen. Mit dem Entscheid in der Sache ist das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung hinfällig geworden.
4.- Mit den Auflagen soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer nur in fahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, müsste er diese Auflagen während eines Beschwerdeverfahrens nicht einhalten. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
5.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu einem Viertel dem Rekurrenten und zu drei Vierteln dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP; Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist bis zum Betrag von Fr. 300.– zu verrechnen und dem Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 900.– zurückzuerstatten.
b) Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen. Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Der Rechtsvertreter reichte keine Kostennote ein, weshalb die Entschädigung für die Anwaltskosten ermessensweise festzulegen ist. Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet; der Rahmen liegt zwischen Fr. 1'000.– und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75; abgekürzt: HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Umstritten waren die Rechtmässigkeit der Anordnung einer neuen Führerprüfung sowie die Zeitpunkte der Auflagenkontrolle der Alkoholabstinenz. Angesichts des durchschnittlichen Aktenumfangs und des nicht allzu hohen Schwierigkeitsgrads des Falles in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht erscheint ein Honorar von Fr. 2‘400.– als angemessen. Entsprechend dem Verfahrensausgang sind dem Rekurrenten die ausseramtlichen Kosten zur Hälfte zu entschädigen, das heisst im Betrag von Fr. 1‘200.– (Art. 98ter VRP; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 183). Hinzuzuzählen sind die Barauslagen von Fr. 48.– und die Mehrwertsteuer von Fr. 99.85 (Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29 HonO), sodass die ausseramtliche Entschädigung insgesamt Fr. 1‘347.85 beträgt; kostenpflichtig ist der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt).
Entscheid:
1. Ziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 12. August 2015 wird wie folgt abgeändert:
"Aufhebung der Entzugsverfügung vom 13. März 2014."
2. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 2 der Verfügung der Vorinstanz vom
12. August 2015 aufgehoben. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
3. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
4. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– haben der Rekurrent zu einem Viertel und der
Staat zu drei Vierteln zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– wird mit dem
Kostenanteil des Rekurrenten von Fr. 300.– verrechnet und im Restbetrag von Fr. 900.–
zurückerstattet.
4. Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) hat den Rekurrenten ausseramtlich
mit Fr. 1‘347.85 zu entschädigen.